ECLI:CZ:NSS:2021:8.AZS.295.2020:36
sp. zn. 8 Azs 295/2020-36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyň: a) nezl. N. N. N., a b) nezl. N. Q. N.,
obě zastoupené Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Milady Horákové 1957/13, Brno,
proti žalovanému: Velvyslanectví České republiky v Hanoji, se sídlem 13 Chu Van An, Hanoi,
Vietnamská socialistická republika, o žalobě na ochranu před nečinností žalovaného, o kasační
stížnosti žalobkyň proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, čj. 11 A 44/2020-73,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, čj. 11 A 44/2020-73, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně, sestry, jsou rodinnými příslušnicemi občana Evropské unie. Jejich rodiče žijí
v České republice, matka je občankou Vietnamu, otec je občanem Nizozemského království.
Kromě žalobkyň mají jejich rodiče i další dvě mladší děti, které žijí v České republice. Rodiče
chtěli, aby obě žalobkyně přicestovaly do České republiky na krátkodobé, tzv. schengenské
vízum, aby pak na území České republiky mohly podat žádost o přechodný pobyt, a celá rodina
se tak mohla v České republice sloučit. Z tohoto důvodu matka přicestovala do Vietnamu a jako
zákonná zástupkyně žalobkyň za ně dne 10. 3. 2020 u žalovaného podala žádost o udělení
krátkodobého (tzv. schengenského) víza pro rodinného příslušníka občana Evropské unie. Poté
se matka žalobkyň kvůli péči o jejich mladší sourozence vrátila do České republiky.
[2] O podaných žádostech žalovaný do konce zákonné patnáctidenní lhůty nerozhodl a dne
31. 3. 2020 poslal právnímu zástupci žalobkyň e-mail, podle něhož řízení o žádostech byla
v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu zastavena na základě usnesení vlády České republiky
ze dne 12. 3. 2020, č. 198, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 71/2020 Sb. (dále
„krizové opatření vlády č. 198“). Žalobkyně dne 3. 4. 2020, prostřednictvím zástupce, podaly
podle §80 odst. 3 správního řádu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti k Ministerstvu
zahraničních věcí, které však zástupci žalobkyň dne 9. 4. 2020 e-mailem sdělilo, že k zastavení
řízení o žádostech došlo přímo na základě krizového opatření vlády č. 198, jež je pro správní
orgány závazné, a proto je žádost o opatření proti nečinnosti nedůvodná. Žalobkyně také
z procesní opatrnosti, pokud by snad uvedené e-mailové sdělení ze dne 31. 3. 2020 bylo
materiálně rozhodnutím, podaly dne 7. 4. 2021 i žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza
dle §180e zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů (dále „zákon o pobytu cizinců“), které však Ministerstvo zahraničních věcí
rozhodnutími ze dne 12. 5. 2021 zamítlo jako nepřípustné dle §92 odst. 1 správního řádu.
[3] Proti tvrzené nečinnosti žalovaného se žalobkyně bránily žalobou, jíž Městský soud
v Praze výše uvedeným rozsudkem zamítl. Za stěžejní městský soud považoval nalézt odpověď
na otázku, zda krizové opatření vlády č. 198 mohlo vyvolat účinky spočívající v zastavení řízení.
[4] Městský soud se proto zabýval povahou tohoto krizového opatření a své úvahy uzavřel
s tím, že krizová opatření vlády vydaná na základě zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení
a o změně některých zákonů (krizový zákon), mají materiálně povahu tzv. jiného právního
předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále „Ústava“). Krizové
opatření č. 198 pak městský soud shledal v souladu s vnitrostátním i evropským právem.
Pravomoc vlády k vydání krizového opatření č. 198, jímž došlo k zastavení probíhajících
individuálních správních řízení jediným společným aktem, městský soud dovodil z čl. 5
a čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky („ústavní zákon
o bezpečnosti ČR“) a §5 písm. a) až e) a §6 krizového zákona. Na úrovni evropského práva pak
městský soud pravomoc vlády dovodil z čl. 6 odst. 1 písm. e) ve spojení s čl. 2 odst. 21 nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. 3. 2016, kterým se stanoví kodex Unie
o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex). Konkrétně
městský soud uzavřel, že procesní postup pro rozhodování o žádostech o udělení krátkodobého
víza je sice upraven nařízením Evropského parlamentu a rady (ES) č. 810/2009, ze dne
13. 7. 2009, o Kodexu společenství o vízech (vízový kodex). Unijní právo, zde Schengenský
hraniční kodex, však zároveň umožňuje členským státům, např. vzhledem k šíření epidemie,
vydat opatření pro ochranu veřejného zdraví, kterým zabrání vstupu osob, které by mohly být
zdrojem hrozby pro veřejné zdraví, na území Evropské unie.
[5] Krizové opatření vlády č. 198 městský soud tedy neshledal nicotným, neboť toto opatření
není individuálním správním aktem, u kterého by bylo možné o nicotnosti uvažovat. Vláda totiž
nerozhodla o zastavení jednoho konkrétního řízení (takové usnesení by bylo individuálním
správním aktem), ale o zastavení všech řízení o žádostech o krátkodobá víza. Odmítl také
námitku žalobkyň, že vláda nemůže „vstupovat“ do probíhajících správních řízení. Tuto
pravomocí totiž vláda disponuje. Uzavřel tedy, že žalovaný nečinný nebyl, neboť krizové opatření
vlády č. 198 vyvolalo účinky spočívající v zastavení řízení o žádostech o udělení krátkodobých
víz.
[6] Městský soud závěrem neshledal důvodnou námitku poukazující na zásah do práva
žalobkyň na soukromý a rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále „Úmluva“), neboť jeho porušení z důvodu nevydání víza je možno
konstatovat pouze ve zcela výjimečných případech, což žalobkyně v nyní posuzované věci
neprokázaly. I kdyby snad o takový případ šlo, shledal městský soud naplnění podmínek pro
aplikaci čl. 8 odst. 2 Úmluvy, jež státům umožňuje v souladu se zákonem a v případě nezbytnosti
a v zájmu ochrany zdraví omezit právo na soukromý a rodinný život.
II. Kasační stížnost
[7] Žalobkyně (dále „stěžovatelky“) podaly proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatelky především namítly, že se městský soud přezkoumatelným způsobem
nevypořádal s otázkou, zda bod I/3 krizového opatření vlády č. 198 má povahu právního
předpisu nebo individuálního rozhodnutí. Jedná se přitom o otázku rozhodnou pro posouzení,
zda k takovému rozhodnutí měla vláda pravomoc a pokud ano, na základě jakého právního
předpisu. Po formální stránce vydala vláda v bodě I/3 „rozhodnutí“, neboť vláda jím rozhodla
o ukončení konkrétních probíhajících individuálních správních řízení konkrétních žadatelů
a chybí tak obecný předmět a třída subjektů jako znaky normativního aktu, což městský soud
v bodě 42 svého rozsudku rovněž nesprávně vyhodnotil. Ostatně, za rozhodnutí je tento úkon
formálně označen v §8 krizového zákona a vyplývá i z §38 téhož zákona. Městský soud proto
otázku povahy bodu I/3 nesprávně posoudil, neboť, s odkazem na nález Ústavního soudu
z 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, dospěl k závěru, že krizové opatření vlády vydané podle
krizového zákona má vždy povahu právního předpisu. Podle stěžovatelek však právní úprava
nevylučuje, aby krizová opatření měla i podobu individuálního rozhodnutí, jak se tomu stalo
v jejich případě. Ústavní soud totiž rozhodoval o krizových opatřeních, která skutečně naplňovala
znaky právního předpisu, nevyloučil však, že mohou mít i povahu individuálních správních
rozhodnutí. V důsledku nesprávného závěru o povaze bodu I/3 krizového opatření vlády č. 198
pak městský soud pravomoc vlády k vydání takového aktu posuzoval z hlediska právní úpravy,
která není relevantní.
[9] Z aplikační přednosti mezinárodních smluv dle čl. 10 Ústavy dle stěžovatelek plyne,
že vláda nebyla oprávněna krizovým opatřením vydaným podle krizového zákona zasahovat do
řízení o žádostech stěžovatelek, která jsou vedena podle vízového kodexu. Orgány příslušné
k vyřizování žádostí o udělení krátkodobých víz jsou vyjmenovány v čl. 4 vízového kodexu, avšak
vlády členských států mezi nimi uvedeny nejsou. Vízový kodex ani nepřipouští ukončení
(zastavení) řízení o žádosti o udělení krátkodobého víza krizovým opatření vlády. Rozhodnutí
vlády o zastavení řízení o žádostech stěžovatelek uvedené v bodě I/3 je proto nicotné, a proto
tato řízení stále běží a žalovaný je nečinný. Městský soud podle stěžovatelek dospěl
k nesprávnému právnímu závěru, že pravomoc vlády k zastavení řízení sice nevyplývá z vízového
kodexu, ale vyplývá ze Schengenského hraničního kodexu. Vízový kodex a Schengenský hraniční
kodex jsou však dva různé právní předpisy upravující různou problematiku. Vízový kodex
komplexně upravuje problematiku vízového řízení, včetně taxativního výčtu orgánů, které řízení
vedou a mohou do něj zasahovat. Schengenský hraniční kodex pak upravuje problematiku
faktického přeshraničního pohybu osob, nikoli řízení o žádosti o udělení víza. Vláda proto není
oprávněná ze Schengenského hraničního kodexu vyvozovat svoji pravomoc zasahovat do
individuálních vízových řízení.
[10] Stěžovatelky navrhly, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasačních námitek a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[13] Stěžovatelky namítaly, že vláda neměla k vydání krizového opatření č. 198 pravomoc,
neboť nebyla oprávněna opatřením vydaným podle krizového zákona zasahovat do řízení
o žádostech stěžovatelek, která jsou vedena podle vízového kodexu. Proto je opatření nicotné
a nemohlo ani vyvolat účinky spočívající v zastavení řízení o jejich žádostech o udělení
krátkodobých víz.
[14] Městský soud, v návaznosti na svůj závěr, že krizové opatření vlády č. 198 má povahu
tzv. jiného právního předpisu, dospěl k závěru, že vláda na základě Schengenského hraničního
kodexu měla pravomoc zastavit uvedená řízení přímo svým krizovým opatřením.
[15] Otázka pravomoci vlády k ingerenci do probíhajících řízení o žádostech o udělení
krátkodobého víza a s tím spojená otázka případné nicotnosti takového krizového opatření je dle
Nejvyššího správního soudu bezesporu důležitá. Nicméně vést úvahy o pravomoci vlády
by dávalo smysl pouze tehdy, pokud by vláda bodem I/3 krizového opatření č. 198 skutečně
sama, přímo a bezprostředně, zastavila všechna řízení o žádostech o udělení krátkodobých víz,
o kterých dosud (tj. v době od účinnosti krizového opatření) nebylo rozhodnuto. Jinými slovy,
pokud by došlo již jen uvedeným bodem I/3 bez dalšího k zastavení uvedených řízení.
[16] Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že tomu tak nebylo. Z formulace bodu I/3,
jeho vztahu k ostatním bodům (jazykový a systematický výklad) ani z účelu a smyslu krizového
opatření (teleologický výklad) nevyplývá, že vláda sama zastavila všechna uvedená řízení. Naopak,
z celkového kontextu krizového opatření vlády plyne, že vláda v bodu I/3 „pouze“ nařídila
zastavení všech vymezených řízení a v bodu III/3/a) uložila ministru zahraničních věcí provést
toto opatření. Z použité formulace je zjevné, že k zastavení mělo dojít až individuálními
správními rozhodnutími.
[17] Takový zprostředkovaný postup zvolil ministr vnitra, resp. ministerstvo vnitra ve vztahu
k obdobně formulovanému bodu I/4 téhož krizového opatření, jímž vláda nařídila s účinností od
14. března 2020 přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podané na zastupitelských
úřadech, a v bodě III/1/a) uložila provedení ministru vnitra. Tento výklad potvrdil i Nejvyšší
správní soud, přičemž zdůraznil právě to, že provedení daného bodu bylo uloženo gesčnímu
ministrovi, a poukázal na rozdíl oproti bodu II krizového opatření, jímž vláda naopak přímo
přiznává cizincům časově omezené oprávnění setrvat na území ČR, neboť provedení tohoto
ustanovení nikomu již dále neukládá (rozsudky z 22. 7. 2020, čj. 1 Azs 200/2020-31,
č. 4086/2020 Sb. NSS, bod 21, a z 18. 8. 2020, čj. 10 Azs 169/2020-39, bod 9).
[18] Pokud by k zastavení (přerušení) vymezených správních řízení mělo dojít přímo krizovým
opatřením, neměla vláda užít formulaci „vláda nařizuje … a ukládá provedení …“, ale přímo „vláda
zastavuje / přerušuje …“, stejně jako to učinila v bodu II, který formulovala tak, že „vláda stanoví
…“. Obdobně lze zmínit jiná krizová opatření, např. z 12. 3. 2020, č. 199, upravující zákaz
stravovacích a dalších služeb, vyhlášené pod č. 72/2020 Sb., či z 13. 3. 2020, č. 204, o zákazu
návštěv ve vazebních věznicích, věznicích a detenčních ústavech, vyhlášené pod č. 77/2020 Sb.
Ustanovením bodu I/3 krizového opatření č. 198 tak nedošlo k zastavení všech řízení
o žádostech o krátkodobá víza. Šlo pouze o vytvoření právního základu pro následný postup
prostřednictvím individuálních správních aktů (rozhodnutí). Námitka stěžovatelek, že přímo
krizovým opatřením vlády nedošlo k zastavení řízení o jejich žádostech, je tak v tomto smyslu
důvodná.
[19] Podle Nejvyššího správního soudu nebylo třeba se blíže zabývat pravomocí vlády
k vydání krizového opatření, jímž by došlo k přímému zastavení probíhajících individuálních
správních řízení, ani s tím související otázkou nicotnosti. Městský soud si tedy neměl položit
otázku, zda krizové opatření vlády č. 198 mohlo vyvolat účinky spočívající v zastavení řízení, ale
spíše se měl ptát, zda krizové opatření vlády č. 198 účinky spočívající v zastavení řízení skutečně
vyvolalo. Městský soud proto pochybil, pokud se nezaměřil na to, zda žalovaný bod I/3
krizového krizové opatření vlády č. 198 správně vyložil a aplikoval. Tím zatížil svůj rozsudek
nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím řízení [§103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[20] Postup žalovaného byl totiž nesprávný, pokud 31. 3. 2020 stěžovatelky pouhým e-mailem
informoval, že jejich řízení o žádosti byla, v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu, zastavena
na základě bodu I/3 krizového opatření vlády č. 198. Toto krizové opatření totiž žalovanému
uložilo, aby vydal individuální správní rozhodnutí, jimiž by řízení zastavil. Uvedený e-mail
nicméně takovým rozhodnutím není z formálního ani materiálního hlediska. Tento úkon totiž
zcela postrádá potřebnou formu, neobsahuje poučení o možnosti podat odvolání (resp. žádost
o nové posouzení důvodů neudělení víza). Nejvyšší správní soud tím nicméně nepředjímá, zda
by takové individuální procesní, avšak konečné, rozhodnutí nebylo v rozporu s vnitrostátním či,
a to především, unijním právem. Danou otázkou se v této fázi totiž vůbec nemohl zabývat. Nejen
proto, že se jí nezabýval městský soud, ale předně z toho důvodu, že nemohla být předmětem
řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, a tedy ani řízení o kasační stížnosti proti napadenému
rozsudku městského soudu. Podstatou a smyslem řízení o žalobě proti nečinnosti je posoudit to,
zda je správní orgán nečinný, a pro tento případ mu uložit vydání rozhodnutí či osvědčení
ve stanovené lhůtě. Případné rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení je možné posuzovat
až v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., bude-li zahájeno.
[21] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že k zastavení řízení o žádostech stěžovatelek dne
12. 3. 2020 nedošlo, neboť bod I/3 krizového opatření vlády č. 198 takové účinky neměl,
a žalovaný žádné individuální správní rozhodnutí, jimiž by řízení zastavil, vůbec nevydal. Řízení
o žádostech stěžovatelek o udělení krátkodobých víz tak, od podání žádostí dne 10. 3. 2020, stále
probíhá.
[22] Za této situace se Nejvyšší správní soud nezabýval námitkami směřujícími k formě
a právní síle krizového opatření vlády č. 198, neboť by z pohledu souzené věci šlo o nadbytečné
akademické úvahy.
Závěr a náklady řízení
[23] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná. Proto rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta první s. ř. s.).
[24] Městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto kasačním rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.) v dalším řízení posoudí, zda je žalovaný nečinný.
[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. září 2021
Petr Mikeš
předseda senátu