ECLI:CZ:NSS:2021:8.AZS.50.2021:59
sp. zn. 8 Azs 50/2021-59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: C. M. T., zastoupena JUDr. Marošem
Matiaškem, LL.M., advokátem se sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
1. 7. 2020, čj. OAM-262/LE-LE18-K01-PD3-2011, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2021, čj. 13 Az 36/2020-33,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2021, čj. 13 Az 36/2020-33,
se r uší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 7. 2020, čj. OAM-262/LE-LE18-K01-PD3-2011,
se ruší a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
IV. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení.
V. Ustanovenému zástupci žalobkyně, advokátu JUDr. Maroši Matiaškovi, LL.M.,
se p ři zn áv á za řízení o kasační stížnosti odměna a náhrada hotových výdajů
ve výši 8 228 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů
od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zastavil řízení o prodloužení doplňkové
ochrany žalobkyně (dále „stěžovatelka“) podle §25 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále
jen „zákon o azylu“), neboť se stěžovatelka nedostavila dne 19. 6. 2020 k pohovoru
o prodloužení doplňkové ochrany. Proti tomuto rozhodnutí podala následně stěžovatelka
u Městského soudu v Praze žalobu, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou
zamítl.
[2] Městský soud uvedl, že žalovaný považoval provedení pohovoru za nezbytné, jelikož
se potřeboval dotázat stěžovatelky na přesné informace, na základě kterých dospěla k závěru,
že i po změně poměrů v zemi původu je i nadála ohrožena vážnou újmou v případě jejího
návratu do země. Žalovaný odeslal předvolání k dostavení se k pohovoru na adresu, na které byla
stěžovatelka k tomuto datu hlášena. Jelikož stěžovatelka nebyla na této adrese 20. 5. 2020
zastižena, byla písemnost téhož dne uložena na příslušné provozovně držitele poštovní licence.
Písemnost si však v zákonné lhůtě 10 dní nevyzvedla. Dnem doručení tak byl poslední den této
lhůty, tj. 1. 6. 2020. Žalovaný se pokusil písemnost doručit v souladu se zákonnou úpravou.
Na tom nemůže nic změnit tvrzení stěžovatelky, že danou situaci nezavinila. Bylo na ní, aby
si doručení písemnosti na jí poskytnuté adrese jakýmkoliv spolehlivým způsobem zajistila.
Stěžovatelka namísto toho pouze konstatovala, že její poštovní schránku nebylo možné otevřít,
aniž by zajistila nápravu. Navíc sama v žádosti o informace a vysvětlení situace ze dne 24. 2. 2020
uvedla, že s poštovní schránkou již nebude v budoucnu problém a že její adresa je stále stejná.
Žalovaný proto v dobré víře nepřistoupil k jinému způsobu kontaktování stěžovatelky. Tvrzení
stěžovatelky nelze podřadit pod „závažné důvody“ ve smyslu §25 písm. d) zákona o azylu.
Nejednalo se o skutečnost nezávislou na vůli stěžovatelky. Pro účely §25 písm. d) zákona o azylu
je nerozhodné, zda bylo stěžovatelce doručeno předvolání k pohovoru náhradním způsobem.
Podstatné je pouze to, že se stěžovatelka bez závažného důvodu k pohovoru nedostavila. I jediné
nedostavení se k pohovoru může vést k zastavení řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, podle jejího obsahu
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[4] Kasační stížnost podle ní podstatně přesahuje její vlastní zájmy, neboť se týká právní
otázky, která nebyla řešena Nejvyšším správním soudem, a to otázky, zda lze rozhodnout
o zastavení řízení podle §25 písm. d) zákona o azylu v řízení o prodloužení doplňkové ochrany.
Podle stěžovatelky se dotčené ustanovení týká pouze žadatele o mezinárodní ochranu, nikoliv
osoby požívající doplňkové ochrany. Zákon o azylu mezi těmito osobami rozlišuje. Je rozdíl,
jestli se k pohovoru nedostaví žadatel o mezinárodní ochranu nebo osoba požívající doplňkové
ochrany. V případě žadatele o mezinárodní ochranu totiž nebude mít správní orgán bez
pohovoru žádné informace o azylovém příběhu a důvodech, pro které o mezinárodní ochranu
žádá, kdežto u osoby požívající doplňkové ochrany je již minimálně jednou zjistil. Pokud se pro
neposkytnutí součinnosti ze strany osoby požívající doplňkové ochrany nepodaří správnímu
orgánu odstranit pochybnosti o stavu věci, lze využít zásad správního a azylového práva
(například zásady v pochybnostech ve prospěch) a za jejich pomoci vydat rozhodnutí ve věci.
Žalovaný měl proto ve věci rozhodnout meritorně na základě spisového materiálu.
[5] Stěžovatelka dále spatřuje zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do jejího
hmotněprávního postavení, v tom, že žalovaný bez dalšího zastavil řízení namísto toho, aby vzal
v úvahu okolnosti, pro které se stěžovatelka k pohovoru nedostavila, a vyhodnotil jejich
závažnost. Žalovaný měl vyvinout více úsilí, aby stěžovatelku kontaktoval. Stěžovatelka nevěděla,
že byl pohovor nařízen, a kdy se měl konat, neboť se jí nepodařilo včas vyzvednout předvolání.
Nemohla totiž pro technické důvody a nutnou součinnost s pronajímatelem otevřít poštovní
schránku v místě jejího bydliště. V minulosti s ní nebyl veden pohovor v rámci řízení
o prodloužení doplňkové ochrany. Vždy došlo k jejímu prodloužení bez potřeby pohovoru.
Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný a nemá oporu ve správním spise, neboť se městský
soud nevěnoval okolnostem, pro které se stěžovatelka k pohovoru nedostavila. Obdobně
je nepřezkoumatelné i rozhodnutí žalovaného. Otázka zavinění hraje roli při posouzení, zda bylo
možné řízení zastavit. Stěžovatelka se totiž k písemnosti nemohla dostat z objektivních důvodů
bez jakéhokoliv přičinění nebo nedbalosti. Řízení může být zastaveno jenom tehdy, pokud
se žadatel nedostavil k pohovoru minimálně po dvou předvoláních.
[6] Pochybení při výkladu procesního práva pak spatřuje v otázce nezbytnosti provedení
pohovoru, jestliže spisový materiál obsahoval důvody, které v minulosti uvedla v řízeních
ve věcech mezinárodní ochrany, a také informace o zemi původu. Stěžovatelka zaslala
žalovanému přípis, ve kterém vysvětlila, proč by jí měla být doplňková ochrana prodloužena.
Tyto podklady a celý spisový materiál k její osobě považuje za zcela dostatečné pro vydání
meritorního rozhodnutí v její věci bez provedení pohovoru. Pokud žalovaný považoval
provedení pohovoru za nezbytné pro zjištění stavu věci, nebylo nikdy z jeho strany vysvětleno,
alespoň obecně, k jakým skutečnostem potřeboval poskytnout od stěžovatelky další vysvětlení.
Napadená rozhodnutí jsou proto nepřezkoumatelná také z toho důvodu, že lpí na provedení
pohovoru, nicméně neposkytují žádné vysvětlení, v čem spočívala nezbytnost jeho provedení.
Rovněž neposkytují žádnou argumentaci k možnosti věcně rozhodnout pouze na základě
informací ze spisu.
[7] Závěrem stěžovatelka shrnula důvody, pro které by jí měla být doplňková ochrana
prodloužena.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka byla několikrát
informována o tom, že má žalovaný úmysl s ní provést pohovor. Očekával proto, že vyvine
určitou snahu se o termínu plánovaného pohovoru informovat. To však stěžovatelka neučinila,
výzvu si nepřevzala a k pohovoru se nedostavila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda je kasační stížnost přijatelná podle
§104a odst. 1 s. ř. s., tedy jestli svým významem podstatně přesahuje zájmy stěžovatelky,
neboť se jedná o věc mezinárodní ochrany. Institut přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech
mezinárodní ochrany (azylu) vymezil Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 26. 4. 2006,
čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS. Dle uvedeného rozhodnutí kasační stížnost
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele mimo jiné tehdy, jestliže „by bylo v napadeném rozhodnutí
krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele.“
[10] Stěžovatelka v žalobě mj. namítala, že žalovaný neměl zastavit řízení po nedoručení jedné
výzvy. Měl rozhodnout věcně, a nikoliv zastavit řízení z procesních důvodů, jestliže mu sama
navíc poskytla informace nezbytné ke zjištění skutečného stavu věci. Přestože tedy stěžovatelka
v žalobě výslovně nenamítala nemožnost zastavení řízení o žádosti o prodloužení doplňkové
ochrany podle §25 písm. d) zákona o azylu, měl se městský soud s ohledem na žalobní námitky
zabývat tím, zda dané ustanovení vůbec dopadá na žadatele o prodloužení doplňkové ochrany.
Soud ve správním soudnictví totiž i bez námitky zkoumá, zda právní předpis nebo jeho
ustanovení, která byla použita a jejichž nezákonná aplikace je namítána, na věc skutečně dopadají
(usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007-87, č. 1926/2009 Sb.
NSS, NATO HQ). Z napadeného rozsudku implicitně vyplývá, že městský soud shledal §25
písm. d) zákona o azylu na případ stěžovatelky použitelným, neboť jej bez dalšího na věc
aplikoval. Jak však bude rozvedeno dále, ustanovení §25 písm. d) zákona o azylu na věc
stěžovatelky nedopadá. Použití §25 písm. d) zákona o azylu pak mělo za následek nesprávné
posouzení otázky, zda měl žalovaný o žádosti stěžovatelky o prodloužení doplňkové ochrany
věcně rozhodnout. Tato otázka zároveň nebyla dosud v judikatuře Nejvyššího správního soudu
řešena. Soud proto shledal kasační stížnost přijatelnou.
[11] Soud proto přistoupil k věcnému přezkumu kasační stížnosti a dospěl k závěru,
že je důvodná.
[12] Zabýval se nejprve vytýkanou nepřezkoumatelností rozsudku městského soudu
(§109 odst. 4 s. ř. s.), kterou stěžovatelka spatřuje v tom, že se městský soud nevěnoval
okolnostem, pro které se nedostavila k pohovoru, a že nevysvětlil, proč bylo nezbytné pohovor
provést a proč nebylo možné rozhodnout věcně pouze na základě informací ze správního spisu.
Ze stejných důvodů považuje za nepřezkoumatelné rovněž rozhodnutí žalovaného. Vlastní
přezkum rozhodnutí je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria
přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí. Přezkoumá-li krajský soud rozhodnutí žalovaného, které pro chybějící odůvodnění
nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí
(rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006-91).
[13] Nejvyšší správní soud shledal námitku nepřezkoumatelnosti nedůvodnou. Žalovaný
v rozhodnutí jednoznačně uvedl, proč považoval za nezbytné provést osobní pohovor.
Konkrétně uvedl, že bylo „nutné se žadatelky dotázat na přesné informace, na základě kterých dospěla
k závěru, že i po změně poměrů v zemi je konkrétně ona i nadále ohrožena vážnou újmou v případě svého
návratu do vlasti, a zjistit, zdali v případě žadatelky nenastaly takové změny osobní situace, které by bylo nutné
v rámci řízení o prodloužení její doplňkové ochrany rovněž vzít v úvahu.“ Tento důvod následně vzal
v úvahu městský soud v bodě 18 napadeného rozsudku (blíže rekapitulováno v bodě [2] tohoto
rozsudku). Nelze rovněž vytknout žalovanému, že se nezabýval okolnostmi, pro které
se stěžovatelka nedostavila k pohovoru. Ze správního spisu totiž nevyplývá, že by je stěžovatelka
po termínu pohovoru žalovanému jakkoliv sdělila. Poprvé je uvedla až v žalobě, přičemž městský
soud se s nimi vypořádal v bodě 25 napadeného rozsudku (viz bod [2] tohoto rozsudku). Lze
nicméně souhlasit se stěžovatelkou, že se městský soud a ani žalovaný nezabývali tím, zda nebylo
možné rozhodnout věcně o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany. To je však dáno tím,
že shledali použitelným §25 písm. d) zákona o azylu i na řízení o žádosti o prodloužení
doplňkové ochrany, který věcné přezkoumání vylučuje. Nejde tudíž o rozhodnutí
nepřezkoumatelná ani z tohoto důvodu.
[14] Rozhodnutí žalovaného je srozumitelné a jsou z něj seznatelné důvody,
pro které žalovaný řízení o prodloužení doplňkové ochrany zastavil. Městský soud tak
přezkoumal rozhodnutí, které bylo k přezkoumání způsobilé. Z napadeného rozsudku je zároveň
zřejmé, jakými úvahami se městský soud při posuzování věci řídil, odůvodnění rozsudku je
srozumitelné a opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj patrné, proč městský soud
rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud proto
rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným neshledal a přistoupil k věcnému hodnocení
uplatněných námitek.
[15] Stěžovatelka namítá, že řízení o prodloužení doplňkové ochrany nelze zastavit podle §25
písm. d) zákona o azylu. Ten se totiž týká pouze žadatele o mezinárodní ochranu, nikoliv osoby
požívající doplňkové ochrany. Žalovaný měl proto rozhodnout o žádosti o prodloužení
doplňkové ochrany věcně na základě správního spisu.
[16] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalovaný rozhodnutím ze dne
26. 4. 2017, čj. OAM-262/LE-LE18-K01-PD2-2011, které nabylo právní moci dne 25. 5. 2017,
prodloužil doplňkovou ochranu stěžovatelky o dobu 24 měsíců. Stěžovatelka následně znovu
požádala o prodloužení doplňkové ochrany podáním ze dne 10. 4. 2019, které bylo žalovanému
doručeno 15. 4. 2019. Žalovaný předvolal stěžovatelku k pohovoru ve věci mezinárodní ochrany
na 19. 6. 2020. Předvolání bylo stěžovatelce doručeno fikcí podle §24 odst. 3 zákona o azylu dne
1. 6. 2020. Ta se k pohovoru nedostavila. Následně žalovaný řízení o žádosti o prodloužení
doplňkové ochrany zastavil podle §25 písm. d) zákona o azylu.
[17] Podle §53a odst. 4 zákona o azylu platí, že osoba požívající doplňkové ochrany je oprávněna
požádat o prodloužení doby, na kterou je doplňková ochrana udělena. Tuto žádost musí osoba požívající
doplňkové ochrany podat nejpozději 30 dnů před uplynutím doby, na níž je jí doplňková ochrana udělena. Pokud
podání žádosti o prodloužení doplňkové ochrany ve stanovené lhůtě zabrání důvody na vůli osoby požívající
doplňkové ochrany nezávislé, je oprávněna tuto žádost podat do 3 pracovních dnů po odpadnutí těchto důvodů.
Ministerstvo prodlouží dobu, po kterou je udělena doplňková ochrana, v případě, že osobě požívající doplňkové
ochrany i nadále hrozí vážná újma (§14a) a nenastanou-li důvody pro její odejmutí (§17a). Doplňková ochrana
se prodlouží nejméně o 2 roky; je-li důvodné nebezpečí, že by osoba požívající doplňkové ochrany mohla závažným
způsobem narušit veřejný pořádek nebo ho již narušuje, prodlouží se doplňková ochrana o 1 rok.
Při prodlužování doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny se postupuje obdobně.
[18] Podle §23 odst. 7 téhož zákona dále platí, že je-li to nezbytné ke zjištění stavu věci, o němž
nejsou důvodné pochybnosti, je ministerstvo oprávněno provést pohovor i s jiným účastníkem řízení uvedeným
v §20; odstavce 1 a 3 až 6 se použijí obdobně.
[19] Podle §20 odst. 1 zákona o azylu je účastníkem řízení a) žadatel o udělení mezinárodní
ochrany, b) azylant, c) osoba požívající doplňkové ochrany, d) osoba, v jejímž případě se vede řízení o předání
do příslušného státu, nebo e) cizinec, o kterém to stanoví tento zákon.
[20] Podle §25 písm. d) zákona o azylu platí, že řízení se zastaví, jestliže žadatel o udělení
mezinárodní ochrany se bez závažného důvodu nedostavil k poskytnutí údajů k podané žádosti o udělení
mezinárodní ochrany nebo k pohovoru nebo neposkytuje informace nezbytné pro zjištění stavu věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti.
[21] Podle čl. 28 odst. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU
ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní
ochrany (dále jen „procedurální směrnice“) platí, že existuje-li důvod se domnívat, že žadatel
o mezinárodní ochranu vzal konkludentně svou žádost zpět nebo od ní odstoupil, zajistí členské státy,
aby rozhodující orgán rozhodl buď o zastavení posuzování žádosti, nebo o jejím zamítnutí v případě,
že rozhodující orgán považuje žádost za nedůvodnou na základě přiměřeného posouzení její věcné stránky podle
článku 4 směrnice 2011/95EU. Členské státy mohou vycházet z domněnky, že žadatel vzal konkludentně svou
žádost o mezinárodní ochranu zpět nebo od ní odstoupil, zejména pokud se zjistilo, že nereagoval na žádosti
o poskytnutí údajů nezbytných pro žádost podle článku 4 směrnice 2011/95EU nebo se nedostavil k osobnímu
pohovoru podle článků 14 až 17 této směrnice, ledaže žadatel v přiměřené lhůtě prokáže, že k tomu došlo
z důvodů, které nemohl ovlivnit.
[22] Podle §2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu platí, že pro účely tohoto zákona se rozumí žadatelem
o udělení mezinárodní ochrany cizinec, který podal v České republice žádost o udělení mezinárodní ochrany, o níž
dosud nebylo pravomocně rozhodnuto. Postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany má dále cizinec po dobu
běhu lhůty pro podání žaloby podle §32 a po dobu soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle
soudního řádu správního, má-li tato žaloba odkladný účinek nebo do vydání usnesení krajského soudu
o nepřiznání odkladného účinku, pokud o něj cizinec požádal. Postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany
má dále cizinec, který požádal o udělení mezinárodní ochrany v jiném státě, který je vázán přímo použitelným
předpisem Evropské unie, a Česká republika jej převzala na své území za účelem posouzení jeho žádosti o udělení
mezinárodní ochrany.
[23] Podle §2 odst. 3 téhož zákona dále platí, že osobou požívající doplňkové ochrany se rozumí
cizinec, kterému byla udělena doplňková ochrana, a to po dobu platnosti rozhodnutí o udělení nebo prodloužení
doplňkové ochrany. Osobou požívající doplňkové ochrany se rozumí dále cizinec, který podal v době platnosti
rozhodnutí o udělení nebo prodloužení doplňkové ochrany žádost o prodloužení doplňkové ochrany, a to do doby
nabytí právní moci rozhodnutí ministerstva o této žádosti.
[24] Pohovor představuje významný nástroj pro zjištění azylově relevantních informací
od žadatele o udělení mezinárodní ochrany a pro bezprostřední vnímání azylového příběhu
správním orgánem. Protokol o pohovoru je proto jedním z důležitých podkladů pro rozhodnutí
o žádosti o mezinárodní ochranu [§23c písm. b) zákona o azylu] a je na žadateli,
aby se k pohovoru dostavil a v jeho rámci sdělil správnímu orgánu všechny skutečnosti, které
považuje za rozhodné pro udělení mezinárodní ochrany. Pakliže se žadatel o udělení mezinárodní
ochrany k pohovoru bez závažného důvodu nedostaví, je jeho jednání považováno
za konkludentní zpětvzetí žádosti o mezinárodní ochranu, pro které správní orgán řízení zastaví
[§25 písm. d) zákona o azylu ve spojení s čl. 28 odst. 1 písm. a) procedurální směrnice].
[25] Stěžovatelka podala žádost o prodloužení doplňkové ochrany v době platnosti rozhodnutí
žalovaného o prodloužení platnosti doplňkové ochrany (blíže zrekapitulováno v bodě [16] tohoto
rozsudku). Byla tak podle §2 odst. 3 zákona o azylu osobou požívající doplňkové ochrany
až do doby nabytí právní moci rozhodnutí žalovaného o této žádosti. Je proto vyloučeno,
aby byla současně považována za žadatele o mezinárodní ochranu ve smyslu §2 odst. 1 písm. b)
zákona o azylu, jestliže jí svědčilo pro ni výhodnější právní postavení osoby požívající doplňkové
ochrany. Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval tím, zda §25 písm. d) zákona o azylu nelze
analogicky použít i na řízení o žádosti osoby požívající doplňkové ochrany o její prodloužení.
Pakliže by jej nešlo použít, nemohl žalovaný řízení zastavit pro nedostavení se k pohovoru a byl
povinen rozhodnout o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany věcně.
[26] Požádá-li osoba požívající doplňkové ochrany o prodloužení doby, na kterou jí byla
doplňková ochrana udělena, je žalovaný oprávněn obdobně jako s žadatelem o udělení
mezinárodní ochrany i s touto osobou provést pohovor, je-li to nezbytné ke zjištění stavu věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti [§53a odst. 4 ve spojení s §23 odst. 7 a s §20 odst. 1
písm. c) zákona o azylu]. Účelem pohovoru v případě žádosti o prodloužení doplňkové ochrany
tak je zjistit, zda nadále hrozí osobě požívající doplňkové ochrany vážná újma podle §14a zákona
o azylu nebo zda nenastaly důvody pro odejmutí doplňkové ochrany podle §17a zákona o azylu,
jestliže správní orgán má důvodné pochybnosti o stavu věci zejména s ohledem na případné
změny poměrů v zemi původu. Osobě požívající doplňkové ochrany je při pohovoru dána
možnost pochybnosti správního orgánu rozptýlit ve prospěch případného prodloužení
doplňkové ochrany. Je proto v jejím zájmu, aby se pohovoru zúčastnila. Zákon o azylu však
výslovně neřeší následky spojené s nedostavením se této osoby na pohovor, jako tomu
je v případě žadatele o udělení mezinárodní ochrany (viz bod [24] tohoto rozsudku).
[27] Ze samotného textu §25 písm. d) zákona o azylu totiž vyplývá, že se zastavení řízení pro
nedostavení se k pohovoru týká pouze žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Zákon o azylu
navíc důsledně rozlišuje mezi žadatelem o udělení mezinárodní ochrany a osobou požívající
doplňkové ochrany. To je zřejmé i ze samotného §25 tohoto zákona, který v jednotlivých
písmenech rozlišuje, zda se zastavení řízení týká žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nebo
všech účastníků řízení ve smyslu §20 odst. 1 zákona o azylu, a tedy i osoby požívající doplňkové
ochrany. Ostatně zákon o azylu v tomto směru také rozděluje přestupky fyzických osob v §93
podle jednotlivých účastníků řízení, přičemž porušení povinnosti dostavit se k pohovoru podle
§23 odst. 4 zákona o azylu je přestupkem toliko v případě žadatele o udělení mezinárodní
ochrany, nikoliv osoby požívající doplňkové ochrany [srov. §93 odst. 3 písm. b) a §93 odst. 5
zákona o azylu]. Již tyto skutečnosti tak nasvědčují tomu, že zákon o azylu spojuje nepříznivé
procesní a sankční následky s nedostavením se k pohovoru pouze s žadatelem o udělení
mezinárodní ochrany.
[28] Tomuto závěru svědčí i unijní úprava. Procedurální směrnice v případě řízení o odnětí
statusu mezinárodní ochrany, jímž je ve smyslu čl. 2 písm. o) této směrnice mj. rozhodnutí
příslušného orgánu o zamítnutí prodloužení platnosti statusu doplňkové ochrany, zakotvuje
povinnost členského státu zajistit, aby dotyčná osoba měla příležitost, aby při osobním pohovoru
nebo v písemném prohlášení uvedla důvody, proč by jí neměl být status mezinárodní ochrany
odňat [čl. 45 odst. 1 písm. b) procedurální směrnice]. S její neúčastí na pohovoru na rozdíl
od shora uvedeného čl. 28 odst. 1 písm. a) procedurální směrnice nespojuje žádné nepříznivé
procesní následky (tedy například v podobě zastavení řízení). Současně podle čl. 19 odst. 4
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách,
které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli
požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok
na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“),
prokazuje v jednotlivém případě členský stát, který status doplňkové ochrany přiznal, že dotyčná
osoba přestala být osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu. V této souvislosti
má dotyčná osoba pouze povinnost v souladu s čl. 4 odst. 1 kvalifikační směrnice sdělit všechny
významné skutečnosti a poskytnout všechny související dokumenty, které má k dispozici [§53b
písm. a) zákona o azylu]. Důkazní břemeno však leží primárně na příslušném členském státu.
[29] Procesní aktivita na straně osoby požívající doplňkové ochrany je tak s ohledem
na rozložení důkazního břemene v řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany podstatně
nižší, než v případě řízení o žádosti o mezinárodní ochranu, ve kterém je to naopak žadatel
o udělení mezinárodní ochrany, kdo musí tvrdit relevantní skutečnosti odůvodňující její udělení
(zejména v průběhu osobního pohovoru). V tomto směru je tak i v souladu s unijní úpravou,
pokud zákon o azylu nespojuje s nedostavením se osoby požívající doplňkové ochrany
na pohovor závažný procesní následek, kterým je zastavení řízení bez věcného projednání
žádosti. Je totiž primárně na správním orgánu, aby s ohledem na čl. 19 odst. 4 kvalifikační
směrnice prokázal, že důvody pro prodloužení doplňkové ochrany již netrvají. Z čl. 45 odst. 1
písm. b) procedurální směrnice zároveň vyplývá, že účast osoby požívající doplňkové ochrany
na pohovoru je koncipována jako její právo, nikoliv jako povinnost. Nevyužití práva tak pro
ni sice může mít nepříznivé důsledky v tom směru, že se připraví o možnost vyjádřit se osobně
k tomu, proč by jí neměl být status mezinárodní ochrany odňat, ale není důvod jí sankcionovat
i procesně.
[30] Vyplývá-li proto z §25 písm. d) zákona o azylu, že se zast avení řízení pro nedostavení
se k pohovoru týká pouze žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nelze nepřípustně rozšiřovat
použití tohoto důvodu pro zastavení řízení analogicky na osobu požívající doplňkové ochrany,
jestliže zákon o azylu a ani procedurální směrnice s tímto nepříznivým následkem vylučujícím
věcný přezkum žádosti o prodloužení doplňkové ochrany u osoby požívající doplňkové ochrany
nepočítají.
[31] Nejvyšší správní soud proto na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že §25 písm. d)
zákona o azylu je třeba vykládat tak, že se vztahuje pouze na žadatele o udělení mezinárodní
ochrany, jak také předpokládá čl. 28 odst. 1 písm. a) procedurální směrnice, a nikoliv také
na osobu požívající doplňkové ochrany.
[32] Pakliže by zákon o azylu výslovně umožňoval zastavit řízení i v případě osoby požívající
doplňkové ochrany v řízení o žádosti o její prodloužení, bylo by sporné, zda by takováto zákonná
úprava byla vůbec v souladu s čl. 5 procedurální směrnice, dle kterého členské státy mohou zavést nebo
ponechat v platnosti příznivější normy pro řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany, jsou-li tyto
normy slučitelné s touto směrnicí. Zákon o azylu totiž nemůže stanovit přísnější úpravu pro řízení
o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany, než kterou stanoví procedurální směrnice obecně
pro řízení o odnětí mezinárodní ochrany. Jelikož je však §25 písm. d) zákona o azylu
v současném znění evidentně v souladu s procedurální směrnicí, soud se touto otázkou
nezabýval.
[33] Nejvyšší správní soud si je v této souvislosti vědom rozsudku NSS ze dne 21. 5. 2014,
čj. 2 Azs 32/2014-25, ze kterého implicitně vyplývá, že soud shledal §25 písm. d) zákona o azylu
použitelným i v případě zastavení řízení o žádosti o prodloužení doplňkové ochrany. Nicméně
2. senát rozhodoval v této věci podle zákona o azylu ve znění účinném do 17. 12. 2015,
který osobu požívající doplňkové ochrany definoval v §2 odst. 7 jako cizince, který nesplňuje důvody
pro udělení azylu podle tohoto zákona, ale byla mu udělena doplňková ochrana, a to po dobu platnosti rozhodnutí
o udělení doplňkové ochrany. Tato definice tak neřešila, jak se nahlíží na cizince, který podal v době
platnosti rozhodnutí o udělení nebo prodloužení doplňkové ochrany žádost o prodloužení
doplňkové ochrany. Z důvodové zprávy k zákonu č. 314/2015 Sb., kterým se mění zákon
č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů, a další související
zákony, současně vyplývá, že §2 odst. 3 zákona o azylu ve znění účinném od 18. 12. 2015
„doplňuje částečně stávající definici osoby s udělenou doplňkovou ochranou o situaci, kdy cizinec je stále v postavení
osoby s přiznanou doplňkovou ochranou, pokud podá žádost o prodloužení doplňkové ochrany v době platnosti
předchozího rozhodnutí o udělení nebo prodloužení doplňkové ochrany. K doplnění definice bylo přikročeno kvůli
praktickým problémům a nejasnostem, jaké má osoba s udělenou doplňkovou ochranou po dobu řízení
o prodloužení doplňkové ochrany právní postavení.“ V době, kdy rozhodoval 2. senát, tak bylo sporné,
zda žadatel o prodloužení doplňkové ochrany má postavení žadatele o udělení mezinárodní
ochrany, nebo osoby požívající doplňkové ochrany. Tato otázka sice nebyla v dané věci
předmětem sporu, 2. senát si ji při vědomí shora citovaného usnesení NATO HQ však zjevně
implicitně vyložil tak, že daný cizinec měl postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany,
neboť žádost o prodloužení doplňkové ochrany se svou povahou fakticky blíží žádosti
o mezinárodní ochranu. Novelou zákona o azylu však zákonodárce jednoznačně stanovil,
že osoba požívající doplňkové ochrany, která podala žádost o její prodloužení, postavení žadatele
o udělení mezinárodní ochrany nemá, nýbrž zůstává nadále osobou požívající doplňkové ochrany
až do právní moci rozhodnutí o této žádosti. Jelikož Nejvyšší správní soud rozhoduje v nyní
projednávané věci za změněné právní úpravy, která jednoznačně vyřešila právní postavení osoby
požívající doplňkové ochrany při podání žádosti o její prodloužení, neshledal rozhodující senát
důvod předložit věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, přestože jeho
závěry jsou odlišné od závěrů implicitně plynoucích z rozsudku sp. zn. 2 Azs 32/2014.
[34] Jelikož Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že řízení o žádosti o prodloužení
doplňkové ochrany nelze zastavit podle §25 písm. d) zákona o azylu, pakliže se osoba požívající
doplňkové ochrany nedostavila na pohovor, je nadbytečné, aby se dále zabýval tvrzenými
okolnostmi, pro které se stěžovatelka k pohovoru nedostavila, jakož i otázkou, zda měl případně
žalovaný stěžovatelku předvolat k pohovoru více než jednou. Zároveň by bylo předčasné zabývat
se tvrzenými důvody, pro které by měla být doplňková ochrana stěžovatelce prodloužena, jestliže
předmětem přezkumu před správními soudy bylo rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení.
[35] Městský soud zatížil napadený rozsudek nezákonností tím, že shledal §25 písm. d) zákona
o azylu použitelným na případ stěžovatelky, která měla právní postavení osoby požívající
doplňkové ochrany. Nejvyšší správní soud proto rozsudek městského soudu zrušil spolu
s rozhodnutím žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, ve kterém bude na něm,
aby se žádostí stěžovatelky o prodloužení doplňkové ochrany věcně zabýval.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k názoru, že kasační stížnost
je důvodná, a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušil. Zruší-li
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem
byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám
podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s.]. Vzhledem k tomu, že by městský soud vázán názorem Nejvyššího správního soudu mohl
žalobě pouze vyhovět, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 2 písm. a)
ve spojení s §78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. tak, že současně zrušil rozhodnutí žalovaného a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný postupovat podle právního názoru vysloveného
v tomto rozsudku.
[37] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
městského soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Při rozhodování o náhradě nákladů řízení
vychází soudní řád správní z celkového úspěchu ve věci (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Z tohoto hlediska byla úspěšná stěžovatelka, nicméně jí v řízení před městským soudem ani
v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, a Nejvyšší správní soud proto rozhodl,
že se stěžovatelce náhrada nákladů nepřiznává. Žalovaný v řízení úspěšný nebyl, a právo na
náhradu nákladu tudíž nemá.
[38] Stěžovatelce byl usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2021,
čj. 8 Azs 50/2021-33, ustanoven zástupcem advokát, JUDr. Maroš Matiaško, LL.M. V takovém
případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 10 s. ř. s.). Nejvyšší správní
soud přiznal ustanovenému zástupci za řízení o kasační stížnosti odměnu za dva úkony právní
služby spočívající v přípravě a převzetí zastoupení a doplnění kasační stížnosti [§11 odst. 1
písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], a činí v dané věci 2 x 3 100 Kč [§7 ve spojení
s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní
služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 2 x 300 Kč. Odměna ustanoveného zástupce tak
činí 6 800 Kč. Jelikož ustanovený zástupce stěžovatelky je plátcem daně z přidané hodnoty,
zvyšuje se odměna a náhrada hotových výdajů o 21% sazbu této daně, tj. o 1 428 Kč, celkem tak
činí částku 8 228 Kč. Tato odměna a náhrada hotových výdajů mu bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 23. června 2021
Petr Mikeš
předseda senátu