ECLI:CZ:NSS:2021:9.ADS.41.2020:48
sp. zn. 9 Ads 41/2020 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
Mgr. Tomáše Kocourka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: K. Ch., zast. Mgr.
Pavlem Čižinským, advokátem se sídlem Havlíčkovo náměstí 189/2, Praha 3, proti žalované:
Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, se sídlem Orlická 2020/4, Praha 3, proti
rozhodnutí ředitele žalované sp. zn. PO/OMP – 297/14, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 2. 2020, č. j. 6 Ad 25/2016 – 69,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně spolu se svojí nezletilou dcerou K. E., ročník narození X (dále jen „dcera“),
podaly dne 29. 9. 2014 u žalované žádost o určení, že dcera byla v období od 18. 6. 2014 do 23. 9.
2014 v pojistném vztahu k žalované. V žádosti uvedly, že obě jsou australskými státními
občankami, otec dcery je kanadským státním příslušníkem. Rodiče dcery pobývají na území České
republiky jako zaměstnanci (vědečtí pracovníci), tudíž se na ně vztahují směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování
žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky
třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících
v některém členském státě (dále jen „směrnice 2011/98/EU“) a směrnice Rady 2005/71/ES ze
dne 12. října 2005 o zvláštním postupu pro přijímání státních příslušníků třetích zemí pro účely
vědeckého výzkumu (dále jen „směrnice 2005/71/ES“). Oba rodiče jsou jakožto zaměstnanci
pojištěni u žalované. Ani jeden z nich v minulosti nepracoval v jiném členském státě Evropské
unie. Dne 23. 9. 2014 učinila dcera prohlášení o mezinárodní ochraně dle §31 písm. b) zákona č.
325/1999 Sb., o azylu, s čímž je spojen vznik účasti v systému veřejného zdravotního pojištění.
[2] Dne 25. 2. 2016 vydala žalovaná prostřednictvím regionální pobočky Praha, pobočky
pro hl. m. Prahu a Středočeský kraj, rozhodnutí sp. zn. X, jímž rozhodla, že pojistný vztah dcery
k žalované vznikl od 23. 9. 2014 do 6. 10. 2014. Rozhodnutí odůvodnila tím, že jelikož dcera
učinila dne 23. 9. 2014 prohlášení o mezinárodní ochraně, měla od tohoto okamžiku nárok na
zdravotní péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění podle §88 zákona o azylu. Pojistný
vztah skončil úmrtím dcery. V období předcházejícím dni 23. 9. 2014 nebyla dcera v pojistném
vztahu k žalované.
[3] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání a domáhala se změny vymezení
období, v němž byla její dcera účastna veřejného zdravotního pojištění. Důvod účasti dcery
na pojištění dovozovala z výše uvedených směrnic, neboť byla nezaopatřeným dítětem osob,
na něž tyto směrnice dopadají. Ředitel žalované rozhodl o odvolání v záhlaví označeným
rozhodnutím tak, že jej zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Vyšel z toho, že jelikož dcera
ani rodiče nejsou státními příslušníky členského státu Evropské unie, ani nebyl v rámci rodiny
splněn tzv. přeshraniční prvek v rámci Evropské unie (vazba na jiný členský stát), nevztahuje
se na dceru nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004
o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (dále jen „nařízení 883/2004“). Žalobkyně se sice
dovolávala přímého účinku směrnic, ovšem nijak nezdůvodnila, proč by směrnice měly mít přímý
účinek. Z odst. 16 preambule směrnice 2005/71/ES plyne, že by neměla udělovat více práv,
než je již stanoveno ve stávajících právních předpisech Evropské unie v oblasti sociálního
zabezpečení státních příslušníků třetích zemí, kteří mají přeshraniční vztahy mezi členskými státy.
Takové právní předpisy se přitom na dceru ve sporném období nevztahovaly. Z čl. 12 ani jiného
ustanovení této směrnice nelze dovozovat právo nezletilého dítěte výzkumného pracovníka
na vstup do systému veřejného zdravotního pojištění. Ani směrnice 2011/98/ES nemá podle
bodu 24 její preambule přiznat pracovníkům ze třetích zemí více práv, než která již vyplývají
z dosavadních právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení. Z čl. 12 odst. 1 písm. e)
posledně uvedené směrnice nelze dovodit jeho přímý účinek pro fyzické osoby, tedy že by přímo
zakládalo práva a povinnosti. Dceru žalobkyně ostatně nelze podřadit pod osobní působnost této
směrnice. Ředitel žalované uzavřel, že na případ dcery lze plně vztáhnout §2 zákona
č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících
zákonů (dále jen „zákon o veřejném zdravotním pojištění“), podle nějž nebyla účastna veřejného
zdravotního pojištění, neboť neměla povolený trvalý pobyt na území České republiky
ani zde nebyla zaměstnána.
[4] Žalobkyně podala proti rozhodnutí ředitele žalované žalobu k Městskému soudu v Praze,
který ji shora uvedeným rozsudkem zamítl. Neshledal, že by byly splněny podmínky definované
judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) pro přímý účinek směrnice.
Na základě textu preambulí směrnice 2005/71/ES a směrnice 2011/98/EU nelze dovozovat
přímý účinek směrnic, které byly řádně transponovány do právního řádu České republiky.
Ani jedna ze směrnic navíc nezakládá nárok rodinného příslušníka pracovníka ze třetí země
na účast na veřejném zdravotním pojištění. Ze směrnice ani neplyne, k jakému okamžiku by měl
tento nárok vzniknout. Směrnice odkazují na nařízení 883/2004 pouze pro účely vymezení
či upřesnění věcné působnosti, nikoliv pro vymezení působnosti osobní. Není tak možné
rozšiřovat osobní působnost nároku dcery na vstup do všeobecného zdravotního pojištění pouze
na základě obecných formulací směrnic. Podle §2 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním
pojištění jsou zdravotně pojištěny osoby, které mají trvalý pobyt na území České republiky,
a osoby, které na území České republiky nemají trvalý pobyt, pokud jsou zaměstnanci
zaměstnavatele, který má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky. Rodinní příslušníci
těchto osob nejsou v osobní působnosti tohoto zákona zahrnuti. Směrnice Evropské unie stanoví
cíl, jehož musí členské státy dosáhnout, volba prostředků k dosažení cíle je však na nich.
Rakouská a německá vnitrostátní úprava proto nejsou relevantní, nelze podle nich dovozovat
či upravovat znění právních předpisů České republiky. Městský soud uzavřel, že není možné
z textu preambulí směrnic, které jsou obecného charakteru a obecně vymezují jejich působnost,
dovozovat konkrétní právo dcery jakožto rodinného příslušníka žalobkyně a s tím spojený nárok
na vstup do systému zdravotního pojištění na území České republiky plynoucí ze skutečnosti,
že dcera bydlela se svými živiteli na území České republiky. Odkazy žalobkyně na implementaci
směrnice do jiných zákonů z oblasti sociálního zabezpečení jsou irelevantní, neboť tyto zákony
na posuzovaný případ nedopadají. Výklad žalobkyně nepovažuje městský soud za výklad právní,
ale za úvahy obecného charakteru o možné budoucí právní úpravě.
[5] Městský soud doplnil, že z mezinárodních závazků České republiky a textu směrnice
neplyne povinnost státu zajistit cizincům bezplatnou zdravotní péči vždy jako občanům České
republiky, pouze jim je garantováno právo na ochranu zdraví, a to i ve smyslu vytvoření systému
dostupné zdravotní péče. K tomu odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2017,
sp. zn. Pl. ÚS 2/15.
II. Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatelka namítá, že ustanovení směrnic Evropské unie upravující zásadu rovného
zacházení mají přímý účinek. Městský soud se odpovědi na otázku spíše vyhnul. Jeví se, že popírá
přímý účinek směrnice 2011/98/EU a směrnice 2005/71/ES z důvodu, že byly řádně
transponovány. K tomu stěžovatelka namítá, že formálně nebyla žádná transpozice směrnice
do zákona o veřejném zdravotním pojištění provedena, nanejvýš by tedy bylo možné dospět
k závěru, že s ohledem na existující soulad zákona se směrnicemi by byla jakákoliv transpozice
nadbytečná. Dále nelze souhlasit s tím, že by postavení českých občanů na straně jedné a cizinců
na straně druhé bylo stejné. Stěžovatelka z odůvodnění rozsudku městského soudu dovozuje,
že formulace obsažené ve směrnicích jsou podle městského soudu dostatečně jasné a přesné,
a tedy způsobilé přímého účinku. Pak ovšem není zřejmé, proč městský soud polemizuje
s argumentací stěžovatelky poukazující na formulaci obsaženou v čl. 4 nařízení 883/2004
a na rozhodnutí SDEU ve věci asociační dohody s Marokem, která měla podpořit tezi
o dostatečně jasné a srozumitelné formulaci ustanovení směrnic upravujících právo na rovné
zacházení. V této souvislosti stěžovatelka zdůraznila, že právo dcery na účast v systému veřejného
zdravotního pojištění plyne jen a pouze z čl. 12 obou směrnic, nikoliv z nařízení 883/2004.
[8] Stěžovatelka dále namítá, že ustanovení obou směrnic upravující rovné zacházení
v oblasti sociálního zabezpečení se vztahují i na závislé rodinné příslušníky nositelů práva
na rovné zacházení. To ostatně připouští i žalovaný ve svém vyjádření k žalobě, podle
něhož zákon č. 101/2014 Sb. implementující směrnici 2011/98/EU přiznal některá sociální práva
rodinným příslušníkům cizinců (např. práva dle zákona o státní sociální podpoře), čímž se ovšem
dostává do rozporu s tvrzením, že pro rodinné příslušníky žádná práva ze směrnice nevyplývají.
Pokud určité ustanovení směrnice zakládá několik práv a u jednoho práva zákonodárce řekne,
že se vztahuje i na rodinné příslušníky, musí se tatáž argumentace logicky vztahovat i na ostatní
práva. Postup zákonodárce při implementaci směrnice 2011/98/EU dokládá, že zákonodárce
sdílel názor stěžovatelky, že ze směrnice vyplývají sociální práva i rodinným příslušníkům cizinců,
na něž se směrnice vztahuje. Městský soud se patrně kloní k závěru, že směrnice rodinným
příslušníkům žádná práva nepřiznává, pro což ovšem neuvádí takřka žádné argumenty. Zmiňuje-
li městský soud, že není jasné, k jakému okamžiku by rodinným příslušníkům cizinců práva
vznikla, uvádí stěžovatelka, že by se tak stalo nejpozději dnem, kdy se na rodiče začne vztahovat
jedna ze směrnic a současně se na závislého rodinného příslušníka bude vztahovat směrnice
2003/86/ES o právu na sloučení rodiny. Preambule obou směrnic odkazující na úpravu
obsaženou ve stávajících právních předpisech Evropské unie vymezují pouze věcný rozsah
sociálních práv, jenž nemá být překročen. Nelze je vykládat tak, že směrnice nemají přiznat žádná
práva rodinným příslušníkům, neboť odst. 24 preambule směrnice 2011/98/EU naopak hovoří
o přiznání práv rodinným příslušníkům. Rovněž odst. 16 preambule směrnice 2005/71/ES podle
pravidel logiky naznačuje, že pokud rodinný příslušník bydlí s nositelem práv dle směrnice,
tak mu směrnice práva rovněž přiznává. Stěžovatelka nedovozuje právo rodinných příslušníků
z preambulí směrnice, nýbrž z jejich čl. 12; preambule slouží pouze k usnadnění výkladu textu
směrnice.
[9] Stěžovatelka má za to, že ačkoliv zákon o veřejném zdravotním pojištění podmiňuje účast
českých státních občanů i cizinců trvalým pobytem, jde v případě občanů České republiky pouze
o evidenční údaj, který má každý občan, kdežto v případě cizinců o pobytový status,
jenž je pro řadu z nich těžko dosažitelný. Nelze tak mít za to, že by současné znění uvedeného
zákona naplňovalo požadavek rovného zacházení ve vztahu k dceři. Posuzovaný případ dokládá,
jak toto „shodné“ kritérium vede k brutální nerovnosti co do výsledku; zatímco české děti mají
veškerou péči hrazenou veřejným zdravotním pojištěním, dcera neměla hrazeno nic a vše musela
hradit rodina. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/15 připustil ústavní konformitu rozdílného
zacházení mezi občany České republiky na straně jedné a cizinci na straně druhé, pokud
jde o právo na bezplatnou zdravotní péči dle čl. 31 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Není
zřejmé, proč se městský soud v napadeném rozsudku snaží toto rozdílné zacházení popírat
a tvrdí, že se o rozdílné zacházení nejedná. Tvrzení, že současná právní úprava obsažená v §2 a 3
zákona o veřejném zdravotním pojištění je vůči cizincům, kteří její kritéria nesplňují, výrazem
rovného zacházení, je zcela neudržitelné. Je absurdní tvrdit, že situace toho, kdo má nárok
na zdravotní péči bezplatnou, a situace toho, kdo za péči musí platit, je stejná. Ústavní soud
ve zmíněném nálezu posuzoval pouze ústavní konformitu zákona, nikoliv soulad se směrnicemi
Evropské unie.
[10] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud položil předběžnou otázku SDEU
za účelem zjištění, zda se zásada rovného zacházení upravená v obou směrnicích vztahuje
i na nezletilé dítě zaměstnance, na nějž tyto směrnice dopadají.
[11] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že pokud bylo úmyslem evropského
zákonodárce zahrnout do systému sociálního zabezpečení (konkrétně veřejného zdravotního
pojištění) i rodinné příslušníky pracovníků, je tento úmysl vyjádřen velmi zastřeně, zcela
nedostatečně pro účely naplnění podmínek přímého účinku takového ustanovení. Z textu
směrnic tedy oprávnění rodinných příslušníků pracovníků na vstup do systému veřejného
zdravotního pojištění nevyplývá. Argumentace obsažená v kasační stížnosti je právně
nepodložená a uměle vykonstruovaná. Ač mají preambule směrnic určitý interpretační význam,
nelze jejich zněním podmiňovat jasnost a určitost samotných ustanovení směrnic. Jasnost
a určitost ustanovení, jejichž přímé účinnosti se stěžovatelka dovolává, musí plynout přímo
z jejich znění, nikoliv „oklikou“ ze znění jejich preambule. Např. čl. 4 nařízení 883/2004 vyznívá
jasněji a přesněji, jeho osobní působnost je jasně vztažena i na rodinné příslušníky. Směrnice,
jichž se dovolává stěžovatelka, naproti tomu obsahují pouze obecné konstatování směřující
k rovnému zacházení s pracovníky ze třetích zemí, resp. s vědeckými pracovníky, v oblasti
sociálního zabezpečení, nikoliv s jejich rodinnými příslušníky. Směrnice odkazují na nařízení
883/2004 pouze z důvodu, aby vymezily či upřesnily jejich věcnou působnost, nikoliv osobní
působnost. Z čl. 3 obou směrnic plyne, že jejich osobní působnost je omezena pouze na samotné
pracovníky, resp. výzkumné pracovníky, přičemž nelze předpokládat, že by evropský
zákonodárce nepovažoval za nutné zmínit jejich rodinné příslušníky výslovně (např. v nařízení
883/2004 jsou rodinní příslušníci výslovně zahrnuti do jeho osobní působnosti). Žalovaná
uzavřela, že nic nenasvědčuje tomu, že by Česká republika řádně netransponovala směrnice, tedy
že by byla splněna jedna z podmínek pro nastoupení přímého účinku.
[12] Žalovaná doplňuje, že v preambuli směrnice 2005/71/ES není uvedeno nic, co by vedlo
k výkladu proponovanému stěžovatelkou. V preambuli směrnice 2011/98/EU je sice zmíněno,
že by směrnice měla poskytovat práva rodinným příslušníkům, kteří se připojí k pracovníkům
ze třetí země, z čehož ovšem nelze automaticky dovozovat rozšíření dopadu ustanovení
čl. 12 této směrnice i na rodinné příslušníky pracovníků. Skutečnost, že transpozicí směrnice
2011/98/EU do českého právního řádu byl rozšířen nárok na dávky státní sociální podpory
na rodinné příslušníky pracovníků ze třetích zemí, neznamená, že by zákonodárce opomněl
přiznat práva stejným skupinám osob v oblasti zdravotního pojištění.
[13] Žalovaná dále uvedla, že §2 a 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění nepředstavují
nedovolenou diskriminaci, neboť podmiňují účast českých státních občanů i cizinců v systému
veřejného zdravotního pojištění totožnými podmínkami. Skutečnost, že občané jiných členských
států Evropské unie tyto podmínky splnit nemusí, je důsledkem práv a svobod vycházejících
z primárního práva Evropské unie. Judikatura SDEU klade poměrně přísné požadavky
na konformitu vnitrostátních právních úprav s principy evropského práva (např. zásadou
rovného zacházení), což ovšem neznamená, že tyto principy jsou absolutní a bezvýjimečné.
Zákon o veřejném zdravotním pojištění tyto přísně nastavené požadavky zcela jistě splňuje.
Pokud by byl §2 a 3 uvedeného zákona v rozporu s cíli směrnice 2011/98/EU, jak tvrdí
stěžovatelka, jistě by je Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 2/15 zrušil, neboť se podrobně
zabýval souladem ustanovení vymezujících osobní rozsah veřejného zdravotního pojištění
s ústavním pořádkem i mezinárodními závazky České republiky, včetně směrnice 2011/98/EU.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[14] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek městského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející řízení
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání,
neboť neshledal důvody pro jeho nařízení.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud považuje za potřebné předeslat, že §2 zákona o veřejném
zdravotním pojištění, ve znění rozhodném pro posuzovaný případ, zakládal účast na veřejném
zdravotním pojištění dvěma skupinám osob: 1) osobám, které mají trvalý pobyt na území České
republiky; 2) osobám, které na území České republiky nemají trvalý pobyt, pokud jsou
zaměstnanci zaměstnavatele, který má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky. Dcera
stěžovatelky do žádné z těchto skupin nepatřila, což stěžovatelka nezpochybňuje. Podstata
kasační stížnosti se tedy neodehrává v rovině posuzování vnitrostátního práva, nýbrž v rovině
výkladu dvou směrnic Evropské unie.
[17] Stěžovatelka tvrdí: 1) směrnice zakládaly dceři nárok na rovné zacházení v oblasti
sociálního zabezpečení jakožto rodinnému příslušníkovi; 2) požadavek rovného zacházení
stanovený ve směrnicích je formulován dostatečně jasně a konkrétně, takže je způsobilý vyvolat
přímý účinek směrnice; 3) ustanovení §2 zákona o veřejném zdravotním pojištění nesplňuje
požadavky rovného zacházení, neboť v něm obsažený pojem trvalého pobytu má jiný význam
ve vztahu k občanům České republiky a jiný význam ve vztahu k cizincům. Při hodnocení
argumentace stěžovatelky je třeba vyjít z toho, zda požadavek rovného zacházení obsažený
ve směrnicích se vztahuje na dceru. Pokud by tomu tak nebylo, je zcela bez významu zabývat
se tím, zda čl. 12 obou směrnic je způsobilý vyvolat přímý účinek a zda vymezení osobního
rozsahu veřejného zdravotního pojištění odpovídá zásadě rovného zacházení. Tyto úvahy mají
svůj význam pouze v případě, kdy by bylo možné ze směrnic dovodit, že na dceru dopadá
pravidlo rovného zacházení v oblasti sociálního zabezpečení.
[18] Účelem směrnice 2005/71/ES je upravit podmínky pro přijímání výzkumných
pracovníků ze třetích zemí do členských států (viz čl. 1). Oblast její působnosti je vymezena
v čl. 3 odst. 1 tak, že se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří požádají o přijetí
na území členského státu pro účely provedení výzkumného projektu. Zásada rovného zacházení
upravená v čl. 12 se vztahuje na držitele povolení k pobytu, což je pojem definovaný v čl. 2
písm. e) jako povolení nesoucí označení „výzkumný pracovník“ vydané orgány členského státu
a umožňující státnímu příslušníkovi třetí země oprávněně pobývat na jeho území. Je zcela
nepochybné, že tato směrnice upravuje toliko podmínky pro přijímání výzkumných pracovníků,
nikoliv však jejich rodinných příslušníků. Pobyt rodinných příslušníků výzkumných pracovníků
je upraven směrnicí Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (dále jen
„směrnice 2003/86/ES“), ve vztahu k níž upravuje směrnice 2005/71/ES v čl. 9 pouze některé
odchylky od obecného režimu vyplývajícího ze směrnice 2003/86/ES. Tyto odchylky nezakládají
účast rodinného příslušníka výzkumného pracovníka na systému sociálního zabezpečení, naopak
se na něj vztahuje čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2003/86/ES, podle nějž může členský stát
požadovat, aby při podání žádosti o sloučení rodiny bylo prokázáno, že osoba usilující o sloučení
rodiny má pro sebe a své rodinné příslušníky zdravotní pojištění týkající se všech rizik běžně
krytých státním příslušníkům daného členského státu.
[19] Z odst. 15 a 16 preambule směrnice 2005/71/ES vyplývá, že stejná sociální
a hospodářská práva mají být přiznána výzkumným pracovníkům. Oproti stávající právní úpravě
na úrovni Evropské unie má být zásada rovného zacházení garantována i osobám,
které do členského státu přicházejí přímo ze třetí země, tedy nedochází v jejich případě k pohybu
uvnitř Evropské unie z jednoho členského státu do druhého (absence podmínky přeshraničního
prvku). Ze zmíněných částí preambule neplyne, že by směrnice měla založit jakákoliv práva
v oblasti sociálního zabezpečení rodinným příslušníkům výzkumných pracovníků, což nelze
dovodit ani z prohlášení, že „[t]ato směrnice by dále neměla poskytovat práva týkající se situací, které jsou
mimo oblast působnosti právních předpisů Společenství, jako například rodinní příslušníci bydlící ve třetí zemi.“
Nelze dovozovat argumentem a contrario, že rodinným příslušníkům bydlícím v členském státě
společně s výzkumným pracovníkem by měla směrnice poskytnout jakákoliv práva. Žádný
pozitivní závazek vůči takovým rodinným příslušníkům není ve směrnici obsažen a ani uvozen
v její preambuli. Odkaz na stávající právní předpisy Společenství obsažený v odst. 16 preambule
se týká věcného rozsahu práv v oblasti sociálního zabezpečení, jenž má být přiznán vědeckým
pracovníkům, což výslovně plyne z čl. 12 písm. c) této směrnice.
[20] Ani z odst. 18 preambule, jenž zmiňuje potřebu věnovat zvláštní pozornost usnadnění
a podpoře zachování jednoty rodinných příslušníků výzkumných pracovníků, nelze dovodit,
že by jim měla být touto směrnicí přiznána jakákoliv práva v oblasti sociálního zabezpečení.
Ustanovení usnadňující a podporující zachování jednoty rodiny jsou obsažena v čl. 9 směrnice
a mají podobu modifikace některých podmínek pro získání povolení k pobytu dle směrnice
2003/86/ES.
[21] Nejvyšší správní soud uzavírá, že ze směrnice 2005/71/ES nevyplývá členským státům
povinnost jakkoliv upravit nároky rodinných příslušníků výzkumných pracovníků v oblasti
sociálního zabezpečení. Povinnost zajistit rovné zacházení se týká pouze výzkumných
pracovníků, mezi něž ovšem dcera nepatřila.
[22] Lze doplnit, že změnu v tomto směru nepřinesla ani směrnice Evropského parlamentu
a Rady (EU) 2016/801 ze dne 11. května 2016 o podmínkách vstupu a pobytu státních
příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů
výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair, která nahradila směrnici
2005/71/ES. Ačkoliv tato směrnice výslovně zmiňuje, že upravuje též práva rodinných
příslušníků výzkumných pracovníků (viz její čl. 1), činí tak pouze v čl. 26, v němž stanoví
odchylky od obecného režimu upraveného ve směrnici 2003/86/ES. Právo na rovné zacházení
se nadále vztahuje toliko na výzkumné pracovníky, nikoliv též na jejich rodinné příslušníky (viz
čl. 22).
[23] Předmětem směrnice 2011/98/EU je upravit nejen jednotný postup pro vyřizování
žádostí o vydání jednotného povolení k pobytu za účelem výkonu práce, nýbrž též společný
soubor práv pro pracovníky ze třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v členském státě, založený
na zásadě rovného zacházení ve srovnání se státními příslušníky daného členského státu,
a to bez ohledu na původní důvod jejich přijetí na území tohoto členského státu (čl. 1 odst. 1).
Je tedy zřejmé, že směrnice se vztahuje na příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají
a pracují ve členských státech, aniž by bylo významné, za jakým účelem původně na území
členského státu přišli. Právo na rovné zacházení tak je zajištěno nejen pracovníkům, kteří byli
přijati na území členského státu za účelem výkonu práce, nýbrž též těm, kteří byli přijati z jiných
důvodů a jimž byl poskytnut přístup na pracovní trh podle jiných právních předpisů Evropské
unie či vnitrostátního práva. Mezi posledně uvedenou skupinu mohou patřit rodinní příslušníci
pracovníků ze třetích zemí, kteří byli přijati členským státem podle směrnice 2003/86/ES,
či pracovníci přijatí podle jiných směrnic, např. též výzkumní pracovníci ve smyslu směrnice
2005/71/ES (odst. 20 preambule směrnice).
[24] Z čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) vyplývá, že směrnice 2011/98/EU se vztahuje na státní
příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem za jiným
účelem, než je výkon práce, kteří jsou oprávněni k výkonu práce a kteří jsou držiteli povolení
k pobytu v souladu s nařízením (ES) č. 1030/2002, a dále na státní příslušníky třetích zemí,
kteří byli členským státem přijati v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem za účelem
výkonu práce. Pracovníkem ze třetí země se podle čl. 2 písm. b) směrnice 2011/98/EU rozumí
státní příslušník třetí země, který byl přijat na území členského státu a který oprávněně pobývá
na jeho území a je v daném členském státě oprávněn pracovat v rámci placeného poměru
v souladu s vnitrostátním právem nebo s vnitrostátní praxí.
[25] Právě pracovníkům ze třetí země, kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c), náleží
právo na rovné zacházení podle čl. 12, tedy mj. v oblastech sociálního zabezpečení, jak jsou
definovány v nařízení 883/2004. Podle odst. 21 preambule směrnice 2011/98/EU právo
na rovné zacházení by mělo být úzce spojeno s oprávněným pobytem státního příslušníka třetí
země a přístupem na trh práce v členském státě, které jsou zakotveny v jednotném povolení,
jež zahrnuje oprávnění pobývat a vykonávat práci, a v povolení k pobytu vydaném pro jiné účely,
jež bude obsahovat informace o povolení k výkonu práce.
[26] Pokud jde o odst. 24 preambule, ten vymezuje věcný rozsah oblastí sociálního
zabezpečení, v nichž by měli mít pracovníci ze třetích zemí právo na rovné zacházení, odkazem
na nařízení 883/2004. Na rozdíl od tohoto nařízení se zásada rovného zacházení vztahuje
na pracovníky ze třetí země, kteří přišli přímo do daného členského státu, aniž by musel být
naplněn tzv. přeshraniční prvek. Stěžovatelka se dovolává zejména poslední věty tohoto odstavce,
z níž dovozuje, že směrnice zakládá právo na rovné zacházení i rodinným příslušníkům
pracovníků ze třetí země. SDEU v rozsudku ze dne 25. 11. 2020 ve věci C-302/19 uvedl,
že obsah poslední věty odst. 24 preambule nebyl převzat do žádného ustanovení směrnice.
Připomněl, že preambule unijního aktu nemá právní závaznost a nemůže být uplatňována jako
důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení
ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění. Generální advokát SDEU ve svém stanovisku k věci
C-302/19 nadto uvedl, že z historie vzniku směrnice lze vyvodit jen minimální poznatky
o významu tohoto bodu preambule, jehož poslední věta byla podle všeho doplněna
do preambule směrnice v rámci rozhodovacího procesu poměrně pozdě a žádné konkrétní
vysvětlení pro její vložení není veřejně dostupné.
[27] Nejvyšší správní soud tak nemůže přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že směrnice
2011/98/EU zakládá právo na rovné zacházení rodinným příslušníkům pracovníka ze třetí země,
neboť ze směrnice zcela jednoznačně plyne, že členské státy mají zásadu rovného zacházení
vztáhnout toliko na osoby, které splňují definici pracovníka ze třetí země. Je přitom zřejmé,
že rodinný příslušník pracovníka ze třetí země, jenž pobývá na území členského státu na základě
povolení, jehož účelem není výkon práce, nýbrž např. sloučení rodiny, se sám může stát
pracovníkem ze třetí země, jestliže je v daném členském státě oprávněn vykonávat práci.
Stěžovatelka nepřednesla žádnou argumentaci, z níž by vyplývalo, že dcera byla pracovníkem
ze třetí země ve smyslu čl. 2 písm. b) směrnice. Z obsahu správního ani soudního spisu
nevyplývají žádné skutečnosti, z nichž by bylo možné dovodit, že se dcera v takovém postavení
mohla nacházet. Stěžovatelka se po celou dobu dovolávala rovného zacházení pouze z toho
důvodu, že je závislým rodinným příslušníkem osob, na které se vztahuje uvedená směrnice.
[28] Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky, že součástí práva na rovné zacházení pracovníka
ze třetí země je i rovné zacházení s jeho nezaopatřenými dětmi (či jinými rodinnými příslušníky).
SDEU v rozsudku ve věci C-302/19 zdůraznil, že pokud rodinný příslušník pracovníka ze třetí
země sám naplní definici pracovníka ze třetí země, vzniká též přímo jemu právo na rovné
zacházení (bod 30). Z bodu 45 odůvodnění rozsudku lze dovodit, že právo na rovné zacházení
se skutečně vztahuje pouze na pracovníka ze třetí země, nikoliv na jeho rodinné příslušníky,
kteří sami tuto definici nesplňují, takže je třeba pečlivě posoudit, kdo je podle vnitrostátního
práva příjemcem dávky v některé z oblastí sociálního zabezpečení. Stěžovatelka tvrdí, že zahrnutí
jednotlivých složek sociálního zabezpečení závislého rodinného příslušníka do sociálního
zabezpečení „hlavního“ člena rodiny, je v jednotlivých členských státech zcela běžné a jedná
se o samozřejmost, nepřináší však pro tuto svoji tezi žádný právní argument plynoucí
z evropského práva. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že pokud by se právo na rovné
zacházení s výzkumným pracovníkem, resp. pracovníkem ze třetí země, mělo vztahovat i na jeho
rodinné příslušníky, kteří s ním pobývají v členském státě, musel by být takto široce pojímaný
osobní rozsah práva na rovné zacházení vymezen přímo ve směrnici. Tak tomu ovšem
ve směrnici 2005/71/ES ani ve směrnici 2011/98/EU není, rozšíření osobního rozsahu práva
pracovníků ze třetí země na rovné zacházení na rodinné příslušníky nevyplývá ani ze směrnice
2003/86/ES (ta v čl. 14 sjednocuje pouze přístup ke vzdělání, k zaměstnání nebo samostatné
výdělečné činnosti, k pomoci při volbě zaměstnání, ke vzdělání a dalšímu školení a rekvalifikaci).
[29] Směrnice 2011/98/EU byla transponována do právního řádu České republiky zákonem
č. 101/2014 Sb. V důvodové zprávě k tomuto zákonu je uvedeno: „Z dikce preambule směrnice
2011/98/ES rovněž vyplývá, že právo na rovné zacházení by mělo být přiznáno také rodinným příslušníkům
pracovníků ze třetích států, kteří byli přijati členským státem v souladu se směrnicí Rady (ES) 2003/86/ES
ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny nebo na základě jiného vlastního povolení.“ Lze tedy
přisvědčit stěžovatelce, že zákonodárce vycházel z toho, že zásada rovného zacházení se vztahuje
též na rodinné příslušníky. Tuto svoji domněnku nicméně odvíjel výlučně z preambule směrnice,
na kterou ostatně odkazuje i stěžovatelka a k níž SDEU uvedl, že její obsah není promítnut
v textu směrnice. Jestliže tedy zákonodárce promítl do zákona o státní sociální podpoře a zákona
o sociálních službách právo pracovníků ze třetí země a jejich rodinných příslušníků na rovné
zacházení, učinil tak, pokud jde o právo rodinných příslušníků, nad rámec toho, co požaduje
směrnice 2011/98/EU. Nelze proto považovat za pochybení, jestliže ve stejném smyslu nebyl
novelizován i zákon o veřejném zdravotním pojištění, neboť ze směrnice 2011/98/EU právo
rodinných příslušníků pracovníka ze třetí země na rovné zacházení v oblasti sociálního
zabezpečení nevyplývá.
[30] Stěžovatelka se dovolává rovněž komparativního argumentu vycházejícího z toho,
že německá a rakouská právní úprava zdravotního pojištění podřizuje status závislých rodinných
příslušníků statusu „hlavního“ rodinného příslušníka; účastní-li se ten zdravotního pojištění,
vztahuje se bez dalšího i na jeho závislé rodinné příslušníky. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí,
že obě směrnice, jichž se stěžovatelka dovolává, byly přijaty v době, kdy Česká republika byla
členem Evropské unie. Sama stěžovatelka připouští, že český i slovenský systém veřejného
zdravotního pojištění je založen na jiné koncepci vycházející z toho, že status žádné osoby není
odvozen od statusu jiné osoby. Směrnice 2011/98/EU uznává neomezenou pravomoc členských
států uspořádat svůj systém sociálního zabezpečení. Pokud neexistuje harmonizace na úrovni
Evropské unie, stanoví každý členský stát podmínky, za nichž jsou dávky sociálního zabezpečení
poskytovány, jakož i jejich výši a dobu jejich poskytování (odst. 26 preambule). Jakkoliv může být
komparativní argumentace inspirativní při úvaze o úpravě či změně systému sociálního
zabezpečení, nelze ji využít k tomu, aby obsah norem stanovených v sekundárním evropském
právu byl vykládán v závislosti na tom, jaký systém sociálního zabezpečení mají některé členské
státy.
[31] Pokud jde o povinnost Nejvyššího správního soudu položit SDEU předběžnou otázku,
jak navrhla stěžovatelka, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury SDEU
(viz např. rozsudek ze dne 9. 9. 2015 ve spojených věcech C-72/14 a C-197/14) má vnitrostátní
soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva,
povinnost, vyvstane-li otázka unijního práva při jednání před tímto soudem, obrátit se na SDEU,
ledaže konstatoval, že vyvstalá otázka není relevantní nebo že k dotčenému ustanovení unijního
práva byl již výklad SDEU podán nebo že správná aplikace unijního práva je natolik zřejmá,
že není ponechán prostor pro žádné rozumné pochybnosti. SDEU dodal, že existence takové
možnosti musí být posuzována v závislosti na charakteristikách vlastních unijnímu právu,
zvláštních obtížích, které vykazuje výklad tohoto práva, a riziku rozdílnosti judikatury uvnitř
Evropské unie. Je na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda je řádná aplikace unijního práva
natolik zřejmá, že není ponechán prostor pro žádné rozumné pochybnosti, a v důsledku toho
aby rozhodl, že se zdrží předložení otázky SDEU týkající se výkladu unijního práva,
která vyvstala při jednání před tímto soudem, a vyřeší ji sám. Z toho vyplývá, že je na samotných
vnitrostátních soudech, proti jejichž rozhodnutím nelze podat podle vnitrostátního práva
opravný prostředek, aby na vlastní odpovědnost a nezávisle posoudily, zda jde o acte clair.
[32] Nejvyšší správní soud neshledal důvod předložit SDEU předběžnou otázku,
neboť ustanovení obou směrnic, kterých se stěžovatelka dovolávala a z nichž dovozovala nárok
dcery na rovné zacházení, jsou jasná a jejich výklad nevyvolává žádné relevantní pochybnosti.
Nejvyšší správní soud vycházel nejen z ustanovení obou směrnic, nýbrž též z jejich preambulí.
Při výkladu poslední věty odst. 24 preambule směrnice 2011/98/EU pak
vycházel z rozsudku SDEU ve věci C-302/19. Neshledal, že by mohly existovat důvodné
pochybnosti o tom, že zásada rovného zacházení upravená oběma směrnicemi se vztahuje
výlučně na osoby, které naplňují definici výzkumného pracovníka, resp. pracovníka ze třetí země,
nikoliv též na rodinné příslušníky, kteří spolu s ním pobývají v členském státě a jsou na něm
závislí.
[33] Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal, že by ze směrnice 2005/71/ES nebo směrnice
2011/98/EU plynulo dceři, jakožto rodinnému příslušníkovi výzkumného pracovníka,
resp. pracovníka ze třetí země, právo na rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení,
nezabýval se již kasačními námitkami, jimiž stěžovatelka namítala, že čl. 12 obou směrnic
je z hlediska kvalitativního způsobilý vyvolat přímý účinek směrnice a že úprava obsažená
v §2 a 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění je v rozporu s uvedenými směrnicemi,
neboť do osobního rozsahu veřejného zdravotního pojištění nezahrnuje rodinné příslušníky.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud již výše, posouzení těchto otázek by mělo význam pouze tehdy,
pokud by bylo možné dospět k závěru, že se na dceru vztahoval čl. 12 některé ze směrnic.
Jelikož tomu tak není, byly by úvahy o těchto otázkách zcela akademické a bez jakéhokoliv
dopadu na posuzovanou věc a výsledek soudního řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu,
ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto zamítl podle
§110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s.
[35] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka, která neměla ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované
v řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 23. září 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu