ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.2.2021:40
sp. zn. 9 As 2/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: J. P., zast. Mgr.
Janem Hejdukem, advokátem se sídlem Viktora Huga 377/4, Praha 5, proti žalovanému:
Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, proti rozhodnutí ministra
kultury ze dne 7. 4. 2017, č. j. MK 12763/2017 OLP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2020, č. j. 8 A 102/2017 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo kultury (dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 19. 9. 2016, č. j. MK
57396/2016 OPP, rozhodlo o žalobcově žádosti o určení právního vztahu ve smyslu §142
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Deklarovalo, že dům č. p. x, ulice x, Králíky (dále jen „nemovitost“), leží na území památkové
zóny Králíky (dále jen „památková zóna“), prohlášené s účinností od 1. 11. 1990 vyhláškou
Východočeského krajského národního výboru v Hradci Králové ze dne 17. 10. 1990, o
prohlášení památkových zón ve vybraných městech a obcích Východočeského kraje za
památkovou zónu (dále jen „vyhláška“). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který
ministr kultury rozhodnutím ze dne 7. 4. 2017, č. j. MK 12763/2017 OLP, zamítl a rozhodnutí
žalovaného potvrdil.
[2] Toto rozhodnutí následně žalobce napadl u Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), který jeho žalobu rozsudkem ze dne 30. 11. 2020, č. j. 8 A 102/2017 - 50,
zamítl podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Protože městský soud považoval za jádro řízení
spor o řádné vyhlášení památkové zóny Králíky, soustředil se na dva okruhy žalobních
námitek - prvním žalobce zpochybňova l platnost vyhlášky krajského národního výboru,
druhým pravost a závaznost mapy městské památkové zóny Králíky, kterou bylo vymezeno
památkově chráněné území. Současně městský soud vycházel z toho, že se v rámci řízení
o určení právního vztahu postupuje obdobně podle §141 odst. 4 správního řádu, a bylo proto
na žalobci, aby svá tvrzení prokázal, ačkoli žalovaný nepochybil tím, že z vlastní iniciativy
doplnil dokazování.
[3] Krajský národní výbor měl pravomoc i příslušnost k vydání vyhlášky. Co se týče
obsahových změn mezi jejím údajně schvalovaným a vyhlášeným zněním, za účinné je třeba
považovat to znění vyhlášky, které bylo řádně vyhlášeno. Odchylky, na něž žalobce upozornil,
navíc nebyly takového druhu, aby zpochybnily zákonnost procesu přijímání vyhlášky. I přes
jejich absenci totiž nelze mít za to, že byl vyhlášen obsahově odlišný předpis, než byl schválen.
Žalobcovu argumentaci městský soud označil za pokus o účelové a formalistické zpochybnění
vyhlášky, jíž byla památková zóna vyhlášena. Totéž lze uvést o jeho „pochybnostech“,
zda byla památková zóna vyhlášena v městě Králíky, okres Ústí nad Orlicí, nebo v obci
Králíky, okres Hradec Králové, obě v tehdejším Východočeském kraji. Žalobcova spekulativní
tvrzení žalovaný přesvědčivě a přezkoumatelným způsobem vyvrátil. Ani vnitřní rozčlenění
památkové zóny, které překračuje minimální obsahové náležitosti předpisu vyhlašujícího
památkovou zónu, nezpůsobuje nezákonnost vyhlášky. Další spekulativní tvrzení ohledně
mapy městské památkové zóny žalovaný přesvědčivě vyvrátil, navíc byla z hlediska
rozhodujících skutečností zcela irelevantní. Zásadní je totiž jen to, zda byla mapa v souladu
s čl. 6 odst. 2 vyhlášky řádně uložena, což lze ověřit na základě správního spisu.
II. Obsah kasační stížnosti žalobce a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností,
jejíž důvody podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stále zastává názor,
že nemovitost není součástí památkové zóny Králíky. Protože tvrdí negativní skutečnost,
nemůže s ohledem na negativní teorii důkazní nést břemeno za prokázání svého tvrzení. Navíc
již v žádosti jasně popsal a označil důkazní prostředky, z nichž ve svých závěrech vycházel.
Ty však správní orgány ani soud neprovedly a nevyhodnotily.
[5] Již v prvostupňovém řízení tvrdil, že mapa památkové zóny města Králíky (dále jen
„mapa“) není přílohou ani součástí vyhlášky krajského národního výboru a sama o sobě není
obecně závazným právním předpisem. Jeho argumentace vycházela z následujících
východisek: podle nápisu na mapě tato slouží pro „vnitřní potřebu státních orgánů
a socialistických organizací“; existuje rozdíl mezi datací mapy (1986) a rokem přijetí vyhlášky
(1990); z ničeho neplyne, že by šlo o přílohu vyhlášky; a mapa nenese formální a obsahové
znaky právního předpisu. Táže se, zda městský soud právně relevantně vypořádal
tuto argumentaci. Stěžovatel nemusel tvrdit ani dokazovat, že existuje jiná mapa vymezující
území památkové zóny. Závěr, že mapa je součástí či přílohou vyhlášky, je ničím nepodložený
a nepřezkoumatelný. Stěžovatelem navržené, ale neprovedené důkazy dokládají opak.
[6] Pakliže mapa nebyla součástí ani přílohou vyhlášky, musela by sama být právním
předpisem, aby mohla platně vymezovat území památkové zóny - tak tomu však tak é není.
Tím, že vyhláška pouze odkázala na způsob, jakým je území památkové zóny vymezeno,
přenesla kompetenci k vymezení území památkové zóny na tvůrce těchto map, aniž k tomu
existoval zákonný podklad. Pouhé uložení mapy způsobem stanoveným vyhláškou nemohlo
vést k její právní závaznosti. Ze skutečnosti, že památková zóna nebyla řádně územně
vymezena, stěžovatel dovozuje, že nemohla být ani řádně vyhlášena.
[7] Proces přijetí vyhlášky krajského národního výboru navíc vykazoval takové vady, že ji
nelze považovat za platný právní předpis. Trpí zásadní neurčitostí, protože z jejího textu není
možné určit, které obce či města s názvem Králíky se vyhlášení památkové zóny týká. Městský
soud tento žalobní bod vypořádal nepřezkoumatelně. Je také nesporné, že vyhláška existovala
ve více zněních, k čemuž se žalovaný i městský soud vyjádřili jen odkazem na §24a odst. 3
zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o národních výborech“). Takové vypořádání je nepřezkoumatelné i věcně nesprávné, protože
znamená, že platné znění nezávisí na vůli orgánu, který předpis schvaluje, ale jen na vůli toho,
kdo jej vyhlašuje. Závaznost vyhlášeného znění je možno dovozovat jen tehdy, pokud byl
podzákonný předpis současně zákonným způsobem vydán (schválen). Městský soud tedy
nesprávně posoudil otázku platnosti vyhlášky, protože její schvalovaná a schválená verze jsou
rozdílné. Čl. 2 vyhlášky ve znění podle zápisu ze schůze krajského národního výboru konané
dne 17. 10. 1990 obsahoval mj. text: „Charakteristika významných kulturních hodnot území
památkových zón je obsažena v přílohách 1 až 33, které jsou součástí této vyhlášky.“ Tento text je ve
vyhlášeném znění, z něhož vycházel žalovaný, vypuštěn a nejsou přiloženy ani tyto přílohy,
což představuje zásadní odlišnosti schvalovaného a vyhlášeného znění. Stěžovatel zpochybnil,
jak mohl městský soud bez znalosti obsahu příloh dospět k závěru, že nešlo o podstatnou
obsahovou změnu, a na základě čeho tudíž vyhodnotil právní důsledky jejich absence. Obsah
33 příloh navíc představoval taxativní náležitost předpisu, jímž se památková zóna vyhlašuje.
[8] Ve vyhlášce i v mapě je naopak nad rámec zákona zaznamenán význam částí území
památkové zóny (části A, B, C). Tím došlo k překročení zákonného zmocnění, závěry
městského soudu i žalovaného jsou nesprávné a nepřezkoumatelné. Oba poskytli na jeho
racionální argumentaci tak komplikovanou reakci, že odporuje zásadě materiální pravdy
a nemá oporu ve spisu. Podotkl také, že městský soud v řízení nesprávně doručoval
písemnosti. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“) rozsudek městského soudu,
ev. i správní rozhodnutí, zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou a naopak rozsudek městského
soudu i správní rozhodnutí za správná a zákonná. Stěžovatel rozporuje dílčí okolnosti
vyhlášení památkové zóny, avšak není sporu o tom, že krajský národní výbor zamýšlel
památkovou zónu vyhlásit, ani o tom, jaké je vyhlášené znění jeho vyhlášky. Popis hodnot
v území je hmotněprávním předpokladem vymezení památkových zón, nikoli obsahovou
náležitostí právního předpisu. Obě obce shodného názvu Králíky tyto hmotněprávní
předpoklady naplňují rozdílným způsobem, z čehož lze dovozovat, ve které z nich byla
památková zóna vyhlášena; už proto nelze hovořit o tom, že by označení obce Králíky
bez určení okresu bylo neurčité. Dodal, že i pokud by byla procesní pochybení při vydání
vyhlášky prokázána (což nebyla), z hlediska smyslu a účelu správního řízení o určení právního
vztahu by byla irelevantní. Odkázal na závěry NSS v rozsudcích ze dne 27. 3. 2020,
č. j. 9 As 397/2018 - 75, a ze dne 7. 2. 2018, č. j. 9 As 330/2016 - 192, č. 3712/2018 Sb. NSS,
z nichž plyne, že řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit jako procesní nástroj
pro zpětný přezkum toho, zda byl zápis kulturní památky proveden v souladu s tehdy platnými
právními předpisy.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná. Posoudil ji v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a z pohledu,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Řízení ve správním soudnictví, tedy i řízení o kasační stížnosti, je ovládáno dispoziční
zásadou. Až na určité výjimky je soud vázán důvody uvedenými v kasační stížnosti (§109
odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.), a proto obsah a kvalita stížních bodů a jejich odůvodnění
zásadně předurčují obsah rozhodnutí kasačního soudu (viz rozsudek NSS ze dne 23. 6. 2005,
č. j. 7 Afs 104/2004 - 54). Důvody, které lze v kasační stížnosti s úspěchem uplatnit, musí
směřovat právě proti argumentaci obsažené v napadeném rozhodnutí (srov. usnesení NSS
ze dne 3. 6. 2003, č. j. 6 Ads 3/2003 - 73). Je na stěžovateli, aby v kasační stížnosti specifikoval
skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnutí městského soudu. V kasační stížnosti
stěžovatel opakovaně k různým závěrům městského soudu uvádí, že jsou nepřezkoumatelné
a nesprávné, což však v některých případech odůvodňuje poměrně stroze. Jindy namísto
věcné polemiky s napadeným rozsudkem pouze pokládá otázku, aniž by k ní předložil
své odůvodněné stanovisko. Není však úlohou kasačního soudu za stěžovatele námitky
domýšlet nebo odpovídat na jeho řečnické otázky.
[12] Co se týče namítané nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, jde o vadu,
jíž se NSS zabývá z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), a proto ji posoudil nad rámec
ne zcela konkretizovaných námitek. Bylo by předčasné zabývat se právním posouzením věci
samé, pokud by bylo napadené rozhodnutí městského soudu skutečně nepřezkoumatelné
či zatížené jinou vadou řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí. Podstatu
nepřezkoumatelnosti NSS vyložil ve své ustálené judikatuře, na niž pro stručnost odkazuje
(viz např. rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS;
či ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS). Rozsudek městského
soudu jejím závěrům vyhovuje. Ačkoli je jeho odůvodnění stručné, reaguje na všechny
podstatné body žaloby. Ta byla ještě výrazněji než kasační stížnost formulována stylem,
kdy stěžovatel otázkami zpochybňoval jednotlivé závěry či postup žalovaného, aniž by s nimi
vedl rozsáhlejší věcnou polemiku, na kterou by městský soud mohl reagovat. Proto NSS
nespatřuje pochybení v tom, že na takové žalobní body městský soud reagoval stručným
vypořádáním jejich nosných myšlenek, případně souhlasným odkazem na způsob, jímž byla
daná otázka vypořádána v rozhodnutí o rozkladu. Není vadou, pakliže zdůvodnění nereaguje
na každou jednotlivou otázku položenou stěžovatelem. Tento závěr se vztahuje
mj. k jednotlivým „pochybnostem“ týkajícím se mapy památkové zóny (body 54-56 rozsudku
městského soudu). Co se týče dalších dílčích námitek nepřezkoumatelnosti vznesených
k jednotlivým závěrům městského soudu, je zřejmé, že stěžovatel ve skutečnosti seznal, jaké
důvody pro své rozhodnutí městský soud uvedl, a že s ním v kasační stížnosti určitým
způsobem polemizuje. To samo svědčí pro závěr, že rozsudek městského soudu není
nepřezkoumatelný.
[13] Jinou vadu, jíž by se musel zabývat z úřední povinnosti, NSS neshledal. Následně
proto přistoupil k meritornímu posouzení kasační stížnosti, kterou shledal nedůvodnou.
[14] Pro kontext věci NSS uvádí následující zjištění ze správního spisu. Žalobce se dne
24. 9. 2015 obrátil na Městský úřad Králíky s žádostí o rozhodnutí, zdali je nemovitost v jeho
spoluvlastnictví součástí památkové zóny a kdy a jak se jí stala. Uvedl, že mu správní orgány
nikdy nedoložily, že nemovitost součástí památkové zóny je, a proto se domnívá, že se jí nikdy
nestala. Proti odpovědi Městského úřadu Králíky ze dne 19. 10. 2015 podal odvolání, které
Krajský úřad Pardubického kraje zamítl pro nepřípustnost a rozhodnutí zrušil pro nicotnost.
Věc postoupil k řešení žalovanému jako věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.
Ten z vlastní inciativy obstaral řadu písemných důkazních prostředků. Jde o archivní
dokumenty vztahující se k procesu přípravy vyhlášení památkové zóny.
[15] NSS je současně z jeho úřední činnosti známo, že stěžovatel vedl před správními
orgány a správními soudy několik řízení, v nichž se snažil dosáhnout kladného stanoviska
orgánu státní památkové péče k výměně oken v jeho nemovitosti za plastová. NSS v této věci
již rozhodoval rozsudkem ze dne 4. 12. 2014, č. j. 7 As 183/2014 - 43, na nějž Krajský soud
v Hradci Králové - pobočka Pardubice (dále jen „krajský soud“) navázal zrušujícím rozsudkem
ze dne 5. 6. 2015, č. j. 52 A 22/2013 - 152. Nové rozhodnutí správního orgánu stěžovatel opět
napadl žalobou, již krajský soud zamítl rozsudkem ze dne 2. 12. 2020, č. j. 52 A 1/2020 - 58.
NSS nyní vede řízení o kasační stížnosti proti poslednímu rozsudku krajského soudu pod
sp. zn. 5 As 403/2020.
[16] Před vlastním posouzením kasačních námitek se musel NSS věnovat rozsahu otázek,
jež je možné posuzovat v řízení o určení právního vztahu, které vedl žalovaný. Podle §142
odst. 1 správního řádu [s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost
každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak
stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Podmínkou ovšem je, že nemůže o vzniku, trvání
nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení ani je nemůže řešit v rámci jiného
správního řízení (odst. 2 téhož ustanovení). Jde o řízení o žádosti, v němž je výsledkem
věcného posouzení deklaratorní správní rozhodnutí. Možnost podat takovou žádost není
v §142 správního řádu limitována žádnou lhůtou (shodně rozsudek č. j. 9 As 330/2016 - 192,
bod 61).
[17] Žalovaný je podle nyní účinného §6 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové
péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“), příslušný
k prohlášení území sídelního útvaru nebo jeho části s menším podílem kulturních památek,
historického prostředí nebo části krajinného celku, které vykazují významné kulturní hodnoty,
za památkovou zónu. Stěžovatelova žádost o určení, zda se nemovitost nachází v památkové
zóně Králíky, proto spadala do jeho věcné a místní příslušnosti. Odlišným problémem však je,
jaké otázky mohl v rámci řízení o určení právního vztahu posoudit. Je třeba vycházet z toho,
že se stěžovatel domáhal určení, zda se jeho nemovitost nachází v památkové zóně Králíky.
Část jím předložené argumentace ovšem spočívala ve zpochybnění platnosti vyhlášky, jíž byla
památková zóna vyhlášena. Řízení o určení právního vztahu však nemůže sloužit k posouzení
platnosti podzákonného předpisu.
[18] Žalovaný ve svém vyjádření přiléhavě odkázal na dřívější na sebe navazující rozsudky
NSS č. j. 9 As 330/2016 - 192 a č. j. 9 As 397/2018 - 75, v nichž se NSS zabýval rozsahem
otázek, jimiž se může žalovaný v řízení podle §142 správního řádu zabývat. V těchto
případech šlo o situaci, kdy byla nemovitost zapsána jako kulturní památka za účinnosti
zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, ve znění pozdějších předpisů, a aplikovala
se na ni úprava §42 zákona o státní památkové péči, dle níž se kulturní památky zapsané
do státních seznamů kulturních památek podle dřívějších právních předpisů považují
za kulturní památky i podle tohoto zákona. NSS odmítl, že by bylo možné v řízení o určení
právního vztahu posoudit, zda zápis proběhl v souladu s tehdy účinnými právními předpisy.
Ve vztahu k §42 zákona o státní památkové péči umožňoval posoudit pouze skutečnosti
přímo se pojící k existenci zápisu konkrétní nemovitosti jako kulturní památky (pro jejich
vymezení viz bod 65 rozsudku č. j. 9 As 330/2016 - 192), nikoli procesní nebo hmotněprávní
zákonnost postupu, jímž byla jako kulturní památka zapsána. Řízení o určení právního vztahu
tudíž nemohlo sloužit jako procesní nástroj pro přezkum zákonnosti postupu, na jehož
základě byla v minulosti zapsána nemovitá kulturní památka.
[19] Tyto závěry vycházejí z obecné povahy řízení o určení právního vztahu podle §142
správního řádu, a proto je lze zobecnit a aplikovat i na nyní projednávaný případ. Jak NSS
uvedl v bodě 64 rozsudku č. j. 9 As 330/2016 - 192: „Smyslem vedení řízení o určení právního vztahu
je odstranění sporu nebo odstranění nejasností, které brání dotčené osobě v uplatnění jejích práv a které nelze
vyřešit či odstranit v jiném řízení či prostřednictvím vydání osvědčení“, a „je typicky určeno k vyřešení otázek
hmotného práva, které dosud nebyly předmětem autoritativního vyřešení ze strany veřejné správy (v řízení
o určení právního vztahu je např. možno posuzovat existenci veřejně přístupné účelové komunikace, která
se odvíjí od naplnění faktických znaků)“ (bod 70 tamtéž). Toto řízení proto není „superrevizním“
prostředkem ve vztahu k jiným správním rozhodnutím (rozsudek NSS ze dne 7. 7. 2016,
č. j. 10 As 117/2016 - 64). Neslouží tedy k tomu, aby v něm byl - zcela mimo systém
opravných prostředků a mimo jakékoli lhůty - zpochybněn výsledek pravomocného
správního rozhodnutí. Stejně tak však nemá sloužit k posouzení zákonnosti jiného postupu
veřejné správy, jako by tomu bylo v případě zápisu kulturní památky podle zákona
o kulturních památkách.
[20] Obdobně nemůže řízení podle §142 správního řádu sloužit k tomu, aby jím stěžovatel
zpochybnil zákonnost postupu přijetí vyhlášky, či terminologií §24a zákona o národních
výborech obecně závazného nařízení, jímž byla prohlášena a vymezena památková zóna
Králíky. Je sice pravdou, že v tomto případě nebyla památková zóna vymezena správním
rozhodnutím jakožto individuálním správním aktem, jehož správnost a zákonnost by mohl
stěžovatel napadnout opravnými prostředky v rámci správního řízení. Vzhledem k tomu,
že k vyhlášení došlo v právní formě obecně závazného podzákonného předpisu, neměl
možnost jako jednotlivec iniciovat jeho soudní přezkum. Přesto tak nemůže učinit ani v řízení
o určení právního vztahu, které ani v tomto případě nemůže hrát roli revizního prostředku
proti podzákonnému právnímu předpisu. Žalovaný ani ministr kultury ostatně nebyli
oprávněni posuzovat zákonnost vyhlášky jako podzákonného předpisu, ale naopak jí jsou
vázáni a musejí ji aplikovat (srov. např. rozsudek NSS ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019
- 45), pakliže dospějí k názoru, že jde o platný a účinný podzákonný předpis, který na věc
dopadá.
[21] O otázce, zda je stěžovatelova nemovitost součástí památkové zóny, tudíž sice bylo
možné vést řízení o určení právního vztahu, avšak pouze v tom ohledu, zda existuje takový akt
(v nynějším případě vyhláška, podle nyní účinné úpravy by šlo o opatření obecné povahy),
který by v daném místě památkovou zónu vyhlašoval, a zda nemovitost spadá do území
památkové zóny. Úvahy o tom, zda byl tento akt vydán procesně zákonným způsobem či zda
byly splněny hmotněprávní podmínky pro toto vyhlášení, rozsah přípustného přezkumu
překračuje.
[22] Žalovaný takto vymezené meze překročil, když se vyjádřil k některým stěžovatelovým
námitkám, jimiž platnost vyhlášky zpochybňoval. Nicméně, z jeho rozhodnutí je zřejmé,
že i kdyby se omezil pouze na zjištění existence účinné vyhlášky a skutečnost, zda
se nemovitost nachází uvnitř území vymezeného jako památková zóna, dospěl by taktéž
k závěru, že nemovitost je nesporně součástí území vymezeného jako památková zóna.
Nesprávnost jeho postupu se tedy nedotkla správnosti výroku deklaratorního rozhodnutí,
které vydal. Lze dodat, že úvahy žalovaného vycházely v podstatné míře ze závěrů
pravomocného rozsudku krajského soudu č. j. 52 A 22/2013 - 152, takže nepostrádaly zcela
oporu. To je však z hlediska hodnocení rozsahu možného přezkumu v řízení dle §142
správního řádu nerozhodné.
[23] Městský soud by sice mohl zákonnost vyhlášky posoudit, protože je podle čl. 95
odst. 1 Ústavy oprávněn posoudit soulad jiného předpisu se zákonem. Avšak vzhledem
k tomu, že jeho úkolem bylo přezkoumat správnost a zákonnost rozhodnutí žalovaného
v rozsahu těch otázek, jimiž se mohl zabývat žalovaný, ani jemu nepříslušelo se vyjadřovat
k námitkám jdoucím nad rámec otázek řešitelných v rámci řízení podle §142 správního řádu
(obdobně viz body 73 -76 rozsudku č. j. 9 As 330/2016 - 192). NSS podotýká, že takovým
postupem se čl. 95 odst. 1 Ústavy nikterak nevyprazdňuje, neboť možnost posoudit
zákonnost podzákonného předpisu a případně jej v konkrétním případě neaplikovat zůstává
zachována tam, kde se na základě tohoto podzákonného předpisu stěžovateli ukládá nějaká
konkrétní povinnost či se jím zasahuje do jeho práv. NSS je z úřední činnosti známo,
že stěžovatel takové správní rozhodnutí před správními soudy napadl, a měl tedy prostor
své námitky ohledně zákonnosti přijetí vyhlášky vznést. To ostatně již v minulosti udělal,
o čemž svědčí výše zmíněný rozsudek krajského soudu č. j. 52 A 22/2013 - 152. Překročení
rozsahu přezkumu městským soudem se neodrazilo ve výroku jeho rozsudku, a proto není
samo o sobě důvodem pro jeho zrušení. Stěžovatel se přirozeně ani zrušení rozsudku
městského soudu z tohoto důvodu nedomáhal.
[24] Vzhledem k těmto závěrům proto ani NSS nepřísluší vyjadřovat se meritorně k těm
námitkám stěžovatele, které přesahují rámec řízení o určení právního vztahu. Mezi ně je nutno
řadit námitky týkající se neplatnosti vyhlášky kvůli rozporu mezi schvalovaným zněním
dle archivních materiálů a vyhlášeným zněním, přípustnosti „delegace“ vymezení území
památkové zóny na tvůrce mapy a zákonnosti vymezení částí památkové zóny dle jejich
památkového významu. Tento postup pro stěžovatele nemůže být překvapivý, protože
vychází z argumentace uplatněné ve vyjádření ke kasační stížnosti, s níž byl seznámen a na niž
mohl replikou reagovat. NSS proto nepostupoval jako v rozsudku č. j. 9 As 330/2016 - 192
a nevyzval stěžovatele k vyjádření specificky k otázce rozsahu možného přezkumu v řízení
dle §142 správního řádu.
[25] Co se týče kasační námitky procesního charakteru, je správný závěr městského soudu,
že to byl stěžovatel, kdo měl podle §142 odst. 3 ve spojení s §141 odst. 4 správního řádu
navrhnout a označit důkazy pro prokázání svého tvrzení. Jeho tvrzení, že se nemovitost
nenachází v platně vyhlášené památkové zóně, bylo sice formulováno negativně. Nemohl
se ovšem souhrnně odvolat na negativní teorii důkazní, protože ve skutečnosti uváděl řadu
dílčích pozitivních tvrzení, která se měl pokusit podpořit důkazy. Závěr prvostupňového
rozhodnutí, zopakovaný na str. 2 rozhodnutí o rozkladu, že stěžovatel žádné důkazy nenavrhl,
je skutečně nepřesný - některé důkazy označil, ale zjevně nikoli takové, z nichž by žalovaný
byl schopen věc posoudit. V tomto smyslu na ně reaguje rozhodnutí o rozkladu na str. 8,
kde vysvětluje, proč ani Ústřední seznam kulturních památek, ani územní plán města Králíky
nejsou relevantní pro zjištění, zda se nemovitost nachází na území památkové zóny. Z katastru
nemovitostí i mapy pak žalovaný zjevně vycházel. Protože spatřoval na vyřešení věci veřejný
zájem, rozšířil z vlastní iniciativy dokazování. V tomto postupu a závěrech neshledává NSS
pochybení, jež by mělo za následek nezákonnost rozhodnutí.
[26] O skutečnosti, že existuje dosud účinná vyhláška vymezující památkovou zónu
na území obce s názvem Králíky, není mezi účastníky řízení sporu. Z jejího vyhlášeného znění
proto NSS dále vychází, neboť jak výše poukázal, v tomto řízení leží mimo rámec přezkumu
otázka neplatnosti z důvodu rozdílnosti znění schvalovaného a vyhlášeného znění vyhlášky.
[27] Stěžovatel navíc zpochybnil, zda lze jednoznačně určit, že byla památková zóna
vyhlášena ve městě Králíky, okres Ústí nad Orlicí, když existuje i obec Králíky, okres Hradec
Králové, obě v tehdejším Východočeském kraji. Vyhláška totiž v čl. 1 odst. 2 uvádí,
že se prohlašují za památkové zóny historická jádra měst a obcí, mezi nimiž jsou Králíky
uvedeny bez dalšího označení. Ačkoli z těchto skutečností stěžovatel dovozuje primárně
neplatnost vyhlášky (viz část IV. 1. kasační stížnosti), k níž se NSS nevyjadřuje, jsou relevantní
pro posouzení, zda se nemovitost nachází na území památkové zóny. V tomto ohledu
shledává NSS jejich posouzení v rozhodnutí o rozkladu i rozsudku městského soudu
přiléhavým. Rozhodnutí o rozkladu obsahuje odkaz na archivní materiály, z nichž je zřejmé,
že vydání vyhlášky předcházelo projednávání s okresním národním výborem Ústí nad Orlicí.
Závěr, že jde o město Králíky, dále žalovaný dovodil z památkově hodnotnějšího historického
jádra města ve srovnání s obcí Králíky v okrese Hradec Králové. Městský soud tuto úvahu
považoval za přesvědčivou, což NSS pokládá za dostatečnou reakci vzhledem k charakteru
této námitky. NSS dále podotýká, že stěžovatel nijak nedoložil, že by ohledně neurčitého
označení názvu města/obce vznikaly skutečné nejasnosti. Taktéž lze upozornit, že jistota
ohledně toho, že jde o město Králíky, plyne i z dalších archivních písemností (např. informace
o projednání vyhlášení památkové zóny Městským národním výborem Králíky, jehož kopii
žalovaný založil do správního spisu) a dále především z mapy, jíž se vymezuje území
památkové zóny a která zjevně zachycuje území města Králíky. NSS tak nemá pochybnost,
že ve městě, v němž se nachází nemovitost, je vyhlášena památková zóna.
[28] Stěžovatel zpochybňuje, že právě zmíněná mapa obsahuje územní vymezení
památkové zóny. Za situace, kdy existence jiného mapového podkladu nebyla stěžovatelem
tvrzena ani dokázána, se žalovaný i městský soud správně zaměřili na posouzení, zda jsou
naplněny podmínky čl. 2 vyhlášky. Ten stanoví, že hranice památkových zón jsou vyznačeny
v plánech památkových zón uložených dle čl. 6 odst. 2 této vyhlášky, tzn. u příslušných
národních výborů a u dalších orgánů. Dospěli k závěru, že právě mapa splňuje tyto požadavky,
a proto vymezuje území chráněné jako památková zóna. Správnost těchto závěrů stěžovatel
rozporuje tím, že mapa je datována před vydáním vyhlášky, podle informací na ní uvedených
nevymezuje památkovou zónu ani není označena jako příloha vyhlášky. Tyto skutečnosti však
rozhodnutí o rozkladu vysvětlilo pomocí historických okolností prohlášení památkové zóny
způsobem, který městský soud i NSS pokládá za zcela přesvědčivý a který NSS pouze
ve stručnosti shrnuje tak, že mapa byla zpracována v době předběžného projednávání
možnosti vyhlásit památkovou zónu, a následně se bez dalších úprav (označení, vymezení
účelu, datace) naplněním podmínek čl. 6 odst. 2 vyhlášky stala podkladem územně
vymezujícím památkovou zónu. Tyto údajné rozpory proto nejsou důvodem, proč by NSS
pochyboval o správnosti závěru, že právě mapa v souladu s vyhláškou vymezuje území
památkové zóny. Skutečnost, že nemovitost leží v rámci území vymezeného mapou jako
památková zóna, pak stěžovatel nerozporuje.
[29] Nejvyšší správní soud shrnuje, že závěry rozhodnutí o rozkladu i napadeného
rozsudku považuje za správné a zákonné. Existuje účinná vyhláška, která na území města
Králíky prohlásila památkovou zónu. Ta je současně prostřednictvím mapy územně vymezena
tak, že je nesporné, že se nemovitost nachází uvnitř památkové zóny. Stěžovatel nepředložil
dostatečná tvrzení podepřená důkazy, z nichž by plynulo, že jeho nemovitost leží mimo území
památkové zóny. Závěr deklaratorního prvostupňového rozhodnutí byl proto správný.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Protože napadený rozsudek městského soudu není nezákonný z důvodů namítaných
v kasační stížnosti, NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[31] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Procesně úspěšnému žalovanému NSS náhradu
nákladů nepřiznal, protože mu nad rámec jeho obvyklé úřední činnosti žádné nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. července 2021
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu