ECLI:CZ:NSS:2021:ARS.1.2021:39
sp. zn. Ars 1/2021 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Josefa Baxy, Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla
Molka (soudce zpravodaj) a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: Přípravný výbor
pro konání místního referenda v obci Řevnice, jednajícího zmocněncem M. T., bytem
S. 1143, Ř., zastoupeného Mgr. Pavlem Duškou, advokátem, se sídlem Václavská 12, Praha 2,
proti odpůrci: město Řevnice, se sídlem náměstí Krále Jiřího z Poděbrad 74, Řevnice,
zastoupenému Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3,
Brno, o návrhu na vyhlášení místního referenda, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2021, č. j. 54 A 27/2020 - 106,
takto:
I. Kasační stížnost se zam í t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
III. Odpůrci se v rací soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti ve výši 1.000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce odpůrce Mgr. Davida
Zahumenského, advokáta, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 13. 7. 2020 podal navrhovatel zastupitelstvu odpůrce návrh na vyhlášení místního
referenda ve městě Řevnice (dále jen „občanské referendum“) tak, aby se konalo v souběhu
s volbami do krajských zastupitelstev ve dnech 2. a 3. 10. 2020, a to o dvou otázkách. Druhá
z nich není pro kasační řízení důležitá; první zněla
takto:
„Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo města Řevnice schválilo územní plán v podobě, která v návrhových
plochách území bývalé Eurovie v Řevnicích (podle návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném
projednání v lednu 2018 se jedná o území C3) neumožní výstavbu jakýchkoli bytových
domů a/nebo rodinných domů a jako jediné přípustné využití tohoto území se stanoví pouze:
stavby občanské vybavenosti, a to zařízení školství a výchovy, zařízení kultury, zařízení tělovýchovy
a sportu, veřejná prostranství, zeleň, drobná nerušící výroba a služby, místní komunikace?“ (zvýraznil
soud)
[2] Zastupitelstvo na svém zasedání dne 7. 9. 2020 rozhodlo, že občanské referendum
nevyhlásí a místo toho vyhlásí místní referendum o přeformulované otázce (dále jen „městské
referendum“). První otázka (ta jediná je nyní sporná), která byla občanům v tomto referendu
položena, zněla
takto:
„Souhlasíte s tím, aby město Řevnice učinilo veškeré kroky v samostatné působnosti k tomu,
aby návrhová plocha areálu betonárny v Řevnicích (podle návrhu územního plánu prezentovaného
na veřejném projednání v lednu 2018 území označené jako C3) umožňovala umístění staveb
všech vyjmenovaných způsobů využití: občanská vybavenost (např. mateřská škola, ordinace
lékařů, obchody, zařízení pro kulturu a sport jako jsou hřiště, služby), kanceláře, drobná nerušící
výroba, bydlení, plochy s veřejnou zelení, parky, komunikace a technická infrastruktura?“ (zvýraznil
soud)
[3] Nevyhlášení občanského referenda zdůvodnilo zastupitelstvo tím, že rozhodnutí v něm
přijaté by mohlo být v rozporu s právními předpisy a o otázkách není možné konat místní
referendum, neboť jejich obsah nepatří do samostatné působnosti obce. Městské referendum
proběhlo ve dnech 2. a 3. 10. 2020. Rozhodnutí, které v něm bylo přijato, je platné. Na první
otázku převážila odpověď NE, pro niž však nehlasovalo dost občanů, a rozhodnutí proto nebylo
pro zastupitelstvo závazné.
[4] Navrhovatel se obrátil na Krajský soud v Praze (dále též „krajský soud“) a žádal jej,
aby vyslovil neplatnost rozhodnutí přijatého v místním referendu. Krajský soud usnesením ze dne
12. 11. 2020, č. j. 55 A 116/2020 - 84, návrhu částečně vyhověl a vyslovil neplatnost rozhodnutí
o první otázce (výrok I), ve zbytku návrh zamítl (výrok II) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení (výrok III). Shledal, že občanské referendum bylo v souladu
se zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů,
a proto zastupitelstvo odpůrce nebylo oprávněno o obdobných, v případě otázky č. 1
však obsahově pozměněných otázkách městské referendum vyhlásit. Kasační stížnost odpůrce
proti tomuto usnesení zamítl Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) rozsudkem ze dne
1. 9. 2021, č. j. Ars 6/2020 - 85.
[5] Vedle toho se navrhovatel obrátil dne 11. 9. 2020 na krajský soud s návrhem podle §91a
odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), jímž se domáhal ve smyslu §57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu
vyhlášení místního referenda ve městě Řevnice. Toto referendum by se mělo konat o otázce
v tom znění, jak ji původně sám pro občanské referendum naformuloval (ve vztahu k druhé
otázce, týkající se zřízení pásu veřejné zeleně, krajský soud řízení pro zpětvzetí zastavil, takže není
předmětem nynějšího přezkumu). Krajský soud mu vyhověl a usnesením ze dne 26. 8. 2021,
č. j. 54 A 27/2020 - 106, napadeným nyní kasační stížností, vyhlásil místní referendum o takto
naformulované otázce, a to ve dnech 8. a 9. 10. 2021 (tj. v souběhu s volbami do Poslanecké
sněmovny Parlamentu, vyhlášenými rozhodnutím prezidenta republiky publikovaným
pod č. 611/2020 Sb.).
[6] Krajský soud neshledal žádné důvody, které by bránily vyhlášení občanského referenda,
takže zastupitelstvo odpůrce postupovalo nezákonně, jestliže návrhu navrhovatele nevyhovělo.
Vyšel z toho, že otázky navržené v občanském referendu míří na schvalování územního plánu,
tedy činnost zastupitelstva vykonávanou v samostatné působnosti. Argumentace odpůrce,
že konkrétní podobu územního plánu nemůže zastupitelstvo ovlivnit, nemá oporu v platné
právní úpravě. Zastupitelstvo sice nemůže přímo zasahovat do textu návrhu územního plánu
v tom smyslu, že by mohlo při rozhodování o návrhu územního plánu tento návrh změnit.
Zastupitelstvo nicméně volí tzv. určeného zastupitele, který se společně s pořizovatelem
územního plánu podílí na koncipování obsahu návrhu územního plánu. Argument odpůrce
o bezmocnosti zastupitelstva navíc kontrastoval s jeho vlastními tvrzeními o zřízení výboru
zastupitelstva, jenž se zabývá územním plánováním a jehož výstupy byly předány architektům
k zapracování do upraveného návrhu územního plánu. Orgány samosprávy tak v daném případě
významně ovlivňovaly obsah návrhu územního plánu.
[7] Krajský soud neshledal namítaný rozpor s §7 písm. d) zákona o místním referendu,
ostatně odpůrce ani nespecifikoval, v čem by otázka či na ni navazující územní plán musely
být v rozporu s právními předpisy. V zásadě pouze tvrdil, že by se v průběhu procesu pořizování
územního plánu mohlo objevit něco, co by bránilo jeho přijetí v intencích požadovaných
občanským referendem. Taková argumentace by mohla být důvodná, jen pokud by již
v současnosti bylo zřejmé, že územní plán v podobě požadované občanským referendem nemůže
být přijat bez porušení konkrétní právní normy. Areál betonárny je tzv. brownfield v zanedbaném
stavu, jehož přestavbu má umožnit právě pořizovaný územní plán. Podstatou otázky č. 1
v občanském referendu je, zda přípustné způsoby využití daného území mají (kromě staveb
občanské vybavenosti a staveb pro nerušící výrobu a služby) zahrnovat i stavby pro bydlení.
I kdyby byla odpověď na otázku č. 1 občanského referenda závazná, stále by bylo možné dané
území smysluplně využít, a to pro činnosti, které odpovídají dosavadnímu způsobu využití
(výrobní plocha – byť v porovnání se stávajícím stavem jen nerušící činnosti), a dále
pro občanské vybavení. Neschválení nové funkce tohoto území (funkce bydlení) nekoliduje
s kogentními ustanoveními právních předpisů ani s ochranou veřejných zájmů. Otázka č. 1
občanského referenda je tedy uvnitř mantinelů, v nichž činí zastupitelstvo politická rozhodnutí
o podobě územního plánu.
[8] Krajský soud neshledal ani rozpor s §7 písm. g) zákona o místním referendu,
a to ani pohledem judikatury NSS, která konstatovala, že toto ustanovení „činí nepřípustným
referendum o obecně závazné vyhlášce přípravným výborem přímo formulované v ‚paragrafovém‘ znění právního
předpisu“ (viz rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2014, č. j. Ars 4/2014 - 99, č. 3148/2015 Sb. NSS).
Na územní plány jakožto opatření obecné povahy nedopadá §7 písm. g) zákona o místním
referendu a otázky občanského referenda i přes svou konkrétnost stále nepředstavují
„paragrafové znění“ ve smyslu uvedené judikatury, jelikož jednak vůbec neřeší řadu parametrů,
které se v souvislosti s vymezením ploch v územních plánech uvádějí, jednak ponechávají
pořizovateli stále dostatek prostoru pro řádné legislativně-technické provedení návrhu územního
plánu. Občanské referendum zjevně nestanoví podmínky pro schválení územního plánu, které
by nemohly být zahrnuty do pokynů zastupitelstva při vrácení návrhu územního plánu
k přepracování dle §54 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[9] Krajský soud neshledal konečně ani rozpor otázky položené v občanském referendu s §7
písm. e) zákona o místním referendu, neboť podle nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2007,
sp. zn. I. ÚS 101/05, je schvalování územně plánovací dokumentace „v podstatě rozhodováním
zastupitelstva obce [§84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích] v samostatné působnosti o záležitostech spojených
s působností přenesenou“, a „pokud je územní plán ve stádiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani
ustanovení §7 písm. e) ani jiné ustanovení zákona o místním referendu“. Z vyjádření odpůrce k návrhu
vyplývá, že proces pořizování územního plánu se nachází ve fázi připravovaného opakovaného
veřejného projednání návrhu, tj. podstatně upravený návrh bude veřejně představen, v návaznosti
na což budou teprve předkládány stanoviska, námitky a připomínky. Proces pořizování územního
plánu se tedy stále nachází ve fázi před vydáním územního plánu a rozhodnutím o námitkách,
tedy ve fázi, v níž lze konat místní referendum, jehož podstatou je obsah části územního plánu
(viz usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2017, č. j. 43 A 1/2017 - 50).
II. Kasační řízení
[10] Proti usnesení krajského soudu podalo město Řevnice (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[11] Nejprve namítá, že krajský soud nemohl ke dni 26. 8. 2021 o podaném návrhu vůbec
rozhodovat. Usnesením ze dne 22. 9. 2020, č. j. 54 A 27/2020 - 27, totiž řízení přerušil podle §48
odst. 2 písm. c) s. ř. s. z důvodu, že rozhodnutí soudu závisí na otázce platnosti kolizního
městského referenda, kterou není v tomto řízení soud oprávněn řešit. Řízení bylo přerušeno
do vyhlášení výsledků městského referenda, bude-li neplatné, jinak do marného uplynutí lhůty
pro podání návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v městském
referendu, popřípadě marného uplynutí lhůty pro podání kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu
o takovém návrhu, a bude-li podána, pak do právní moci rozhodnutí NSS o ní. Stěžovatel podal
ve věci městského referenda kasační stížnost, o níž nebylo do dne vydání nyní napadeného
usnesení krajského soudu rozhodnuto. Krajský soud se přesto rozhodl na návrh navrhovatele
pokračovat v řízení, ovšem z důvodů, které stěžovatel pokládá za absurdní. Bylo-li ve výroku
usnesení o přerušení jasně uvedeno, že se řízení přerušuje do rozhodnutí o kasační stížnosti, musí
soud tuto podmínku splnit. Stěžovatel nemůže být trestán za to, že soud chce revokovat svoje
rozhodnutí, které nyní považuje za nesprávné. Krajský soud při vydávání předchozího usnesení
spoléhal bezdůvodně na to, že NSS rozhodne v nepřiměřeně krátké době. Je navíc zvláštní,
že se navrhovatel obrátil na krajský soud s žádostí o pokračování v řízení až nyní. Pokud
by skutečně navrhovateli šlo o to, aby se město Řevnice rozvíjelo podle jeho představ,
měl reagovat již loni na podzim a udělat všechny podle něj potřebné kroky včas. To, že podal
zmíněný návrh až nyní, považuje stěžovatel za obstrukční jednání. Tímto postupem se stěžovatel
dostal do právní nejistoty, a proto krajskému soudu - neúspěšně - navrhl, aby řízení bylo znovu
přerušeno do doby, než bude rozhodnuto o podané kasační stížnosti v řízení
pod sp. zn. Ars 6/2020. Chybou krajského soudu mu byla zkrácena lhůta pro vyjádření k návrhu
navrhovatele na pouhých 5 dnů, a to v době letních dovolených.
[12] Krajský soud se také nezabýval stěžovatelovými obavami z technické nemožnosti vyhlásit
místní referendum „na poslední chvíli“. Jedním ze zásadních problémů je ustavení komise podle
§21 a §27 zákona o místním referendu v kombinaci s §14e zákona č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Vzhledem k blížícímu se datu
voleb nebude možné tento termín řádně splnit a delegovat člena komise za navrhovatele,
neboť k tomu musí dojít 30 dnů přede dnem voleb.
[13] Dále stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku nepřípustnosti konání
místního referenda z důvodu rozporu otázky č. 1 položené přípravným výborem v návrhu
na konání místního referenda s §6, §7 písm. d) a písm. e) zákona o místním referendu.
Zdůraznil, že se nebrání myšlence, aby jej místní referendum zavázalo učinit v samostatné
působnosti veškeré možné kroky. Otázka předložená přípravným výborem je však nesprávná.
Je nadále přesvědčen, že při výkonu své samostatné působnosti nedisponuje nástroji,
jimiž by mohl naplnit závazek plynoucí z rozhodnutí v občanském referendu, který směřuje
nikoliv k učinění veškerých možných kroků v rámci procesu územního plánování, ale k přijetí
zcela konkrétní regulace. Otázka referenda vyhlášená soudem na návrh přípravného výboru
vnucuje do území jako jediné přípustné využití občanské vybavení (zařízení školství a výchovy),
které je pro toto území nevhodné a lze je vybudovat v jiných částech města. Stěžovatel znovu
upozorňuje na nebezpečí spočívající v tom, že přijetí regulace požadované občanským
referendem omezí vlastníka na jeho vlastnickém právu. Pro takový zásah přitom stěžovatel
nebude mít jiný důvod než samotné referendum, s čímž se nemůže vyrovnat. Krajský soud navíc
sám uznal, že by řešení požadované v místním referendu mohlo vést k nezákonnému výsledku.
Pak ovšem neměl občanské referendum vyhlašovat.
[14] V nynější situaci se navíc občanské referendum fakticky dožaduje toho, aby byla změněna
stávající regulace. Stěžovatel totiž již upravil návrh územního plánu, který nyní pouze přejímá
dosavadní územní plán. Referendum již nebrojí proti nově připravované regulaci (bytové
zástavbě), ale žádá, aby stěžovatel zasáhl do dosavadních klidných poměrů. Takový zásah
do vlastnického práva není přiměřený. Navrhovatel navíc sbíral podpisy pod návrh občanského
referenda v jiné situaci, kdy skutečně mělo dojít ke změně funkčního využití území, protože
návrh územního plánu zamýšlel umožnit rezidenční výstavbu. Konání téhož referenda proti nově
navržené regulaci je však již proti smyslu původního návrhu. Přípravnému výboru a lidem,
kteří podpisové listiny podepsali, šlo o omezení výstavby bytových a rodinných domů.
To se s novou regulací stalo, takže není vůbec zřejmé, zda by občané znovu podepsali takovou
podpisovou listinu, pokud by mělo občanské referendum jít proti nově navržené regulaci
v podstatě přejaté ze stávajícího územního plánu. V upraveném návrhu regulace se pro plochu,
které se místní referendum týká, jasně uvádí, že funkce bydlení je nepřípustná krom služebních
bytů. Místní referendum tedy nebude brojit proti původně plánované regulaci, ale proti
stávajícímu využití území, které má být „překlopeno“ do územního plánu. Fakticky si tedy
občanské referendum vynutí zásah do poklidně užívaného vlastnického práva, který nebude
odůvodněn ničím jiným než právě občanským referendem. Proto se stěžovatel domnívá, že bude
výsledná podoba územního plánu podle požadavku občanského referenda nezákonná. Občanské
referendum požaduje, aby územní plán jako jediné přípustné využití tohoto území stanovil pouze
stavby občanské vybavenosti (zařízení školství a výchovy, zařízení kultury, zařízení tělovýchovy
a sportu, veřejná prostranství, zeleň, drobná nerušící výroba a služby, místní komunikace).
Je však možné, že si vlastník na svém pozemku žádné občanské vybavení nepřeje. Pro regulaci
požadovanou občanským referendem nejsou žádné důvody a nevyplývají ani ze stanovisek
dotčených orgánů, šlo by tedy o svévolný a diskriminační zásah.
[15] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby bylo usnesení krajského soudu zrušeno a věc
mu vrácena k dalšímu řízení. Požádal také o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
neboť pokud by se místní referendum nyní konalo a stěžovatel následně s kasační stížností uspěl,
pak by mezitím proběhnuvší místní referendum mohlo být prohlášeno za neplatné. Hrozí mu tak,
že bude nucen konat občanské referendum, což je spojeno nejen s přímými náklady z obecního
rozpočtu na jeho konání, ale může to vést rovněž k nutnosti přepracovat návrh územního plánu
a opakovat znovu veřejné projednání návrhu.
[16] Navrhovatel ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že k přerušení řízení krajský soud
přistoupil výlučně z důvodu nezákonného postupu stěžovatele, s nímž se soudy musely vypořádat
v řízení o neplatnosti rozhodnutí přijatého v městském referendu. Původní úvaha krajského
soudu při přerušení řízení v usnesení č. j. 54 A 27/2020 - 27 byla logická a přiměřená,
neboť ze statistik rozhodování volebního senátu NSS plyne, že řízení o kasační stížnosti
ve věcech místního referenda přesahující 3 roku tvo ří pouze několik výjimek . Navíc usnesením
o přerušení řízení není soud ve smyslu §55 odst. 2 věty druhé s. ř. s. vázán. Vzhledem
ke skutečnosti, že NSS následně rozsudkem č. j. Ars 6/2020 - 85, zamítl kasační stížnost odpůrce
ve věci městského referenda, není navrhovateli zřejmé, v čem konkrétně by mohla reálně spočívat
jakákoliv újma způsobená stěžovateli procesním postupem krajského soudu. Ten svým nyní
napadeným usnesením vyhlásil občanské referendum o otázce č. 1 v dostatečném časovém
předstihu k tomu, aby navrhovatel mohl řádně delegovat členy okrskových volebních komisí
v souběhu se sněmovními volbami.
[17] Kasační stížnost není důvodná ani v části, v níž brojí proti otázce položené
ve vyhlášeném občanském referendu. Stěžovatel zjevně nesprávně nadřazuje zadání územního
plánu schváleného zastupitelstvem obce oproti zadání na základě místního referenda a novou
úpravu v připravovaném územním plánu odpůrce předem označuje za bezdůvodnou. Úprava
využití dotčeného území, které se domáhají občané občanským referendem, nebyla v procesu
přijímání územního plánu jakkoliv posouzena, byť se tak mohlo stát např. variantním řešením
návrhu územního plánu. Bohužel se nic nezměnilo na tom, že se stěžovatelem není možné
dospět k přijatelné dohodě o omezení nadměrné výstavby ve městě. Výsledek občanského
referenda, pokud bude rozhodnutí v něm přijaté platné a závazné, by přinesl relativně
dlouhodobé řešení, kterého chtějí občané dosáhnout, a tím závazně definovat zájem města
zákonem předvídaným způsobem.
[18] Nejsou dány důvody pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, neboť kasační
stížnost je zjevně nedůvodná a přiznání odkladného účinku by fakticky vedlo k nemožnosti
naplnění účelu občanského referenda jeho konáním alespoň v náhradním termínu spolu
se sněmovními volbami.
III. Právní hodnocení
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] V první námitce vytýká stěžovatel krajskému soudu, že nerespektoval své vlastní usnesení
o přerušení řízení ze dne 22. 9. 2020, č. j. 54 A 27/2020 - 27, kterým předseda senátu řízení
přerušil z důvodu, že probíhá řízení o otázce platnosti kolizního městského referenda.
To je dle NSS nutno pokládat ve smyslu §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. za jiné řízení, jehož výsledek
může mít vliv na rozhodování soudu o věci samé. Podle svého obsahu tedy nešlo o obligatorní přerušení
řízení podle §48 odst. 2 písm. c) s. ř. s., na nějž krajský soud v usnesení o přerušení řízení
nepřesně odkázal. Řízení bylo přerušeno do vyhlášení výsledků kolizního referenda, nebude-li
platné; jinak do marného uplynutí lhůty pro podání návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování
nebo neplatnosti rozhodnutí v kolizním referendu bude-li platné; popřípadě do marného uplynutí
lhůty pro podání kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o takovém návrhu; a bude-li podána,
pak do právní moci rozhodnutí NSS o ní. Jinak řečeno, krajský soud přerušil své řízení v nyní
přezkoumávané věci sp. zn. 54 A 27/2020 týkající se vyhlášení občanského referenda, dokud
nebude závazně vyřešena platnost proběhnuvšího městského referenda, včetně případného
soudního přezkumu, a to i před NSS. Tento svůj závěr následně přehodnotil a ještě před vydáním
rozsudku NSS č. j. Ars 6/2020 - 85 rozhodl na návrh navrhovatele usnesením ze dne 11. 8. 2021,
č. j. 54 A 27/202 - 81, o pokračování v řízení.
[21] Takový postup je v souladu s právem. Uvedené přerušení řízení věcně nebylo přerušením
obligatorním ve smyslu §48 odst. 1 a 2 s. ř. s., nýbrž přerušením fakultativním podle §48 odst. 3
písm. d) s. ř. s.: Předseda senátu řízení usnesením může přerušit, jestliže
(…)
d) zjistí, že probíhá jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv na rozhodování soudu o věci samé nebo takové řízení
sám vyvolá.
[22] Toto fakultativní přerušení řízení tedy závisí na úvaze předsedy senátu a je do značné míry
v jeho dispozici. Z judikatury NSS navíc plyne, že pokud je výsledek řízení vedeného před
krajským soudem ovlivněn jiným řízením vedeným před krajským soudem, je na krajském soudu,
zda vyčká i na případné rozhodnutí NSS o kasační stížnosti, bude-li podána: „Krajský soud je
oprávněn, nikoliv však povinen, přerušit podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. řízení, jestliže před Nejvyšším
správním soudem probíhá řízení o kasační stížnosti směřující proti rozsudku krajského soudu v související věci.“
(rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2012, č. j. 5 As 83/2011 - 273) K vyčkávání až do rozhodnutí NSS
tedy krajský soud nebyl podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. povinen.
[23] V nynějším případě nelze krajskému soudu vytknout, pokud vyvažoval zájem na rychlosti
vlastního řízení (jehož délka je navíc v §91a odst. 3 s. ř. s. omezena třicetidenní lhůtou)
se zájmem na tom, aby se jeho rozhodovací činnost nedostala do kolize s právními názory
vyslovenými v souvisejícím soudním řízení. Nejprve tak přerušil řízení po dobu řešení související
otázky městského referenda, a to až do případného rozhodnutí NSS, následně však,
poté co souhrn těchto souvisejících řízení trval natolik dlouho, že by krajský soud nestihl ve věci
rozhodnout tak, aby se občanské referendum mohlo konat v čase voleb do Poslanecké
sněmovny, rozhodl se oba zájmy znovu vyvážit a ukončit přerušení řízení.
[24] Důvody svého postupu jasně a přesvědčivě vyložil v bodě 16 nyní napadeného usnesení
a z ničeho není patrné, že by jeho postupem vznikla účastníkům řízení podstatná újma
na procesních či hmotných právech. Není vůbec patrné, v čem stěžovatel spatřuje, že je „trestán
za to, že soud snad chce revokovat svoje rozhodnutí, které z nějakých nepochopitelných důvodů považuje
za nesprávné“. Sám uvádí pouze tolik, že v reakci na usnesení o pokračování v řízení podal
v souvisejícím řízení před NSS žádost o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, což jistě
nelze pokládat za trest. Dále pak uvádí, že mu byla zkrácena lhůta pro vyjádření k návrhu
navrhovatele, k čemuž ovšem krajský soud v bodě 17 nyní napadeného usnesení podotkl,
že se stěžovateli přesto podařilo zpracovat podání o patnácti stranách (listy 89 – 96 spisu
krajského soudu) a že soud byl připraven akceptovat i pozdější stěžovatelovo vyjádření. Nelze
tedy shledat, že by bylo pokračováním v řízení stěžovateli znemožněno či podstatně
zkomplikováno, aby uplatnil svou argumentaci, ostatně tak zjevně komplexně učinil. Naopak,
pokud by krajský soud v řízení nepokračoval, patrně by znemožnil konání občanského referenda
v době voleb do Poslanecké sněmovny.
[25] V další námitce stěžovatel poukázal na své obavy z technické nemožnosti vyhlásit
občanské referendum na poslední chvíli. Zejména uvedl nemožnost včas, tedy alespoň 30 dnů
přede dnem voleb, delegovat člena volební komise za přípravný výbor, vzhledem k blížícímu
se datu voleb do Poslanecké sněmovny, a tedy i datu místního referenda. Uvedená námitka není
zjevně důvodná. Napadené usnesení bylo vyhlášeno již dne 26. 8. 2021, téhož dne nabylo podle
§93 odst. 5 s. ř. s. právní moci, není tedy zjevné, co by objektivně znemožňovalo navrhovateli,
aby za něj byl člen volební komise delegován 30 dnů před datem voleb. Zda se tak skutečně stalo,
není relevantní pro posouzení zákonnosti napadeného usnesení krajského soudu, které bylo
vydáno šest týdnů před ohlášeným datem voleb a místního referenda, tedy v době, kdy se tak jistě
stát mohlo.
[26] Co se týče obsáhlé kasační námitky, podle níž je otázka položená v občanském referendu
nepřípustná pro rozpor s §6 a §7 písm. d) a písm. e) zákona o místním referendu, na ni už NSS
fakticky odpověděl ve svém rozsudku č. j. Ars 6/2020 - 85. Již v něm totiž potvrdil názor
vyslovený krajským soudem v usnesení č. j. 55 A 116/2020 - 84, že městské referendum bylo
vyhlášeno nezákonně. Jeho vyhlášení totiž stěžovatel odůvodnil údajnou nezákonností otázky,
jež měla být položena v občanském referendu. Tento předpoklad ovšem jasně odmítl krajský
soud i NSS. Oba soudy vyšly z toho, že občanské a městské referendum se tematicky překrývají,
a konání jednoho tedy vylučuje konání druhého ve smyslu §7 písm. h) zákona o místním
referendu, a že pokud by občanské referendum bylo přípustné, bránilo by to zastupitelstvu
vyhlásit městské referendum (§16 odst. 1 téhož zákona per analogiam). Navrhovateli daly oba
soudy za pravdu v tom, že občanské referendum přípustné bylo, a t udíž mělo být vyhlášeno.
Nejvyšší správní soud již v bodě 16 rozsudku č. j. Ars 6/2020 - 85 označil otázku položenou
v občanském referendu, jež bylo nakonec vyhlášeno krajským soudem, za „jednoznačnou
a nedomnívá se, že bylo třeba ji přeformulovávat. Jak plyne z judikatury, formulace otázek
pokládaných v referendech by neměla být hodnocena přísně (tak již rozsudek NSS ze dne 31. října 2012,
čj. Ars 4/2012 - 47, č. 2760/2013 Sb. NSS, bod 42) a vždy je třeba posuzovat položené otázky v kontextu
veřejné debaty v dané obci. V Řevnicích probíhala během přípravy územního plánu debata o tom, jak naložit s
územím bývalé betonárny, a občanské referendum bylo iniciativou skupiny občanů, kteří si ve městě nepřáli
výraznou novou bytovou výstavbu. Otázka, kterou přípravný výbor zformuloval, tak mířila právě k tomu,
aby město bytovou výstavbu v tomto území nepřipustilo“. To současně znamenalo, že městské referendum
bylo vyhlášeno nezákonně. Zastupitelstvo navíc klíčovou otázku přeformulovalo tak, že tím
znehodnotilo její smysl (viz bod [2] nynějšího rozsudku), a občan, který chtěl zabránit bytové
výstavbě v lokalitě bývalé betonárny, neměl v městském referendu jak hlasovat.
[27] Na tomto místě tak NSS pouze potvrzuje, že setrvává na názoru vysloveném v rozsudku
č. j. Ars 6/2020 - 85, tedy že otázka navržená navrhovatelem pro občanské referendum, které
nyní vyhlásil krajský soud napadeným usnesením, je souladná se zákonem. V tomto rozsudku
NSS komplexně posoudil zákonnost této otázky pohledem §6 zákona o místním referendu, tedy
zda věc patří do samostatné působnosti obce (body 20–24), i pohledem §7 písm. d) (body 25–29)
a písm. e) (body 30–32) téhož zákona, na které nyní NSS již pouze odkazuje a které jsou
v souladu se závěry, k nimž v nyní napadeném usnesení dospěl krajský soud.
[28] K nynějšímu doplnění argumentace ze strany stěžovatele NSS pouze podotýká, že jím
stěžovatel brojí fakticky jen proti tomu, že mu odpověď na otázku položenou v občanském
referendu může spolu s požadavky zákonné úpravy přípravy územního plánu zmenšit
manévrovací prostor při rozhodování o využití území dotčeného občanským referendem. Není
však nic překvapivého, natož nepřípustného, pokud je rozhodovací autonomie orgánů místní
samosprávy omezována zákonem a vůlí občanů projevenou v místním referendu. Samotným
smyslem fungování orgánů místní samosprávy by naopak mělo být právě naplňování požadavků
zákona a vůle občanů samosprávného celku.
[29] I v tomto ohledu postačuje odkázat na body 24 a 26 rozsudku NSS č. j. Ars 6/2020 - 85,
podle nichž „zákon od města nežádá, aby na určitém území umisťovalo právě bytovou výstavbu,
resp. mu neukládá povinnost zajistit na svém území výstavbu nových bytů. Pokud město ve svém územním plánu
vyjádří zájem umožnit na některých plochách bytovou výstavbu, neprojevuje se v tom požadavek zákona,
ale samostatná úvaha samosprávné korporace, která se může pohybovat ve velmi širokých mezích. Do takové
úvahy může legitimně vstupovat i rozhodování v referendu. Rozhodnutí, které by případně bylo přijato
v občanském referendu, by přitom neukládalo orgánům obce úkoly, které nepatří do samostatné působnosti obce.
(…) Pokud by se v průběhu územního plánování objevil ‚odborný ‘ (nikoli ‚politický ‘) důvod, pro který musí být
plocha bývalé betonárny určena k bytové výstavbě, nemohli by zastupitelé výsledek referenda respektovat,
jak už to popsal krajský soud (…). Lze si však jen těžko představit, o jaký odborný důvod by mohlo jít“.
[30] Pokud se stěžovateli tento manévrovací prostor pro využití dotčeného území oproti době,
kdy navrhovatel v červenci 2020 předložil návrh na vyhlášení občanského referenda, ještě zúžil
dalšími kroky při přípravě územního plánu, jak stěžovatel tvrdí v bodech 33 a násl. kasační
stížnosti, může to přičíst jedině tomu, že se namísto vyhlášení občanského referenda ve lhůtách
předpokládaných zákonem rozhodl vyhlásit městské referendum, jež následně krajský soud i NSS
označily za nezákonné. Rozhodně pak z těchto kroků podniknutých samotným stěžovatelem
nemůže plynout nemožnost či nepřípustnost otázky položené v občanském referendu.
[31] V závěru kasační stížnosti stěžovatel také požadoval, aby NSS dále vyjasnil vztah mezi
rozhodováním v místním referendu a přijímáním územního plánu obce. K tomu však NSS stejně
jako v rozsudku č. j. Ars 6/2020 - 85 podotýká, že mu v nynějším řízení nepřísluší přezkum
samotného územního plánu, a jak uvedl v jeho bodě 32: „Soud nemá v úmyslu ani obecně pojednávat
o všech možných podobách otázek, které se týkají územního plánování a které mohou být v místním referendu
položeny. To je úkol spíše pro doktrínu, nikoli pro soudní orgán, který vždy rozhoduje v individuální věci a neměl
by se pouštět do zobecňujících výkladů, pokud si to daná věc nevyžaduje.“
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Kasační stížnost odpůrce nebyla důvodná, proto ji soud zamítl (§110 odst. 1 věta
poslední s. ř. s.).
[33] Rozhodnutí o nákladech řízení o kasační stížnosti se opírá o §93 odst. 4 s. ř. s., podle nějž
nemá v řízení ve věcech místního referenda žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů
řízení. Toto ustanovení se užije i v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu
ve věcech místního referenda (viz rozsudky NSS ze dne 20. 4. 2017, č. j. Ars 1/2017 - 44,
č. 3587/2017 Sb. NSS, bod 60, nebo ze dne 31. 8. 2017, č. j. Ars 2/2017 - 60, č. 3641/2017 Sb.
NSS, bod 60).
[34] Vzhledem k tomu, že NSS rozhodl ve věci samé bez zbytečného odkladu, nerozhodoval
již samostatně o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Z tohoto
důvodu NSS výrokem III rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku ve výši 1.000 Kč
za tento návrh stěžovateli. Tato částka mu bude vyplacena z účtu NSS k rukám zástupce odpůrce
Mgr. Davida Zahumenského, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§10a
odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu