ECLI:CZ:NSS:2021:KONF.17.2020:15
sp. zn. Konf 17/2020 - 15
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců Mgr. Víta Bičáka, JUDr. Romana
Fialy, Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Pavla Simona, rozhodl o návrhu
Krajského soudu v Brně na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním, jako soudem
rozhodujícím ve správním soudnictví, na straně jedné a Okresním soudem Brno-venkov, jako
soudem rozhodujícím v občanském soudním řízení, na straně druhé, ve věci žaloby na uložení
povinnosti uzavřít smlouvu o poskytování sociálních služeb a na určení neplatnosti ukončení
pobytu v zařízení Domov pro seniory Předklášteří: žalobce J. H., žalovaného Domova pro
seniory Předklášteří, příspěvkové organizace, IČ 65761774, se sídlem Předklášteří,
Šikulova 1438, zastoupeného Mgr. Evou Kantoříkovou, advokátkou v Brně, Jaselská 14, ve věci
vedené u Okresního soudu Brno-venkov pod sp. zn. 8 C 320/2009,
takto:
I. P ř í sl uš ný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Okresního soudu Brno-venkov
pod sp. zn. 8 C 320/2009, o povinnosti uzavřít smlouvu o poskytování sociálních služeb
a o neplatnosti ukončení pobytu v zařízení Domov pro seniory Předklášteří, je soud
v o bč a ns k é m s o udní m ř í z e ní .
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 6. 1. 2020, čj. 13 Co 248/2019-737, usnesení
Okresního soudu Brno-venkov ze dne 21. 1. 2020, čj. 8 C 320/2009-743, a usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 16. 9. 2020, čj. 13 Co 68/2020-794, se z r ušuj í .
Odůvodnění:
[1] Návrhem doručeným 26. 11. 2020 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále „zákon o některých
kompetenčních sporech“), se Krajský soud v Brně, jako soud rozhodující ve správním
soudnictví, domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle §1 odst. 1 písm. b)
zákona o některých kompetenčních sporech. Spor vznikl mezi ním a Okresním soudem
Brno-venkov a Krajským soudem v Brně, jako soudy rozhodujícími v občanském soudním
řízení, ve věci žaloby na uložení povinnosti uzavřít smlouvu o poskytování sociálních služeb
a na určení neplatnosti ukončení pobytu v zařízení Domov pro seniory Předklášteří.
[2] Z předložených spisů vyplynuly následující skutečnosti:
[3] Žalobce J. H. se proti žalovanému a Krajskému úřadu Jihomoravského kraje domáhal ve
správním soudnictví vydání „předběžného opatření“, kterým by jim bylo zakázáno ukončit
k 1. 1. 2010 jeho pobyt v zařízení sociálních služeb žalovaného. Krajský soud tento návrh
posoudil jako žalobu a usnesením čj. 57 Ca 93/2009-3 jej odmítl s tím, že soudy ve správním
soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům. S odkazem na §68 písm. b) s. ř. s.
konstatoval, že o rozhodnutích správních orgánů v soukromoprávních věcech nerozhodují
soudy ve správním soudnictví, nýbrž soudy v občanském soudním řízení. Žalobce se domáhal
uzavření smlouvy o poskytnutí sociální služby dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních
službách, a dle §91 odst. 5 tohoto zákona se pro uzavírání smlouvy a právní vztahy vzniklé
z této smlouvy použijí ustanovení občanského zákoníku. Krajský soud proto žalobu postupem
podle §46 odst. 2 s. ř. s. odmítnul a vyslovil, že pro projednání věci je založena věcná a místní
příslušnost Okresního soudu Brno-venkov; o možnosti a podmínkách podání žaloby k tomuto
soudu žalobce poučil.
[4] Žalobce poté 30. 4. 2009 podal u Okresního soudu Brno-venkov žalobu proti
žalovanému a Krajskému úřadu Jihomoravského kraje. Žalobou se domáhal, aby byla
žalovaným uložena povinnost bezodkladně s ním uzavřít smlouvu o poskytování sociálních
služeb, nebo přidělit žalobci náhradní byt. Ve změně žaloby z 1. 12. 2009 označil žalobce
za žalovaného pouze Domov pro seniory Předklášteří, příspěvkovou organizaci. Žalobce dále
rozšířil žalobu o návrh na určení, že ukončení jeho pobytu v zařízení žalovaného k 31. 12. 2009
je neplatné. Změna návrhu byla okresním soudem připuštěna. Usnesením čj. 8 C 320/2009-530
naopak okresní soud nepřipustil změnu žaloby, kterou se žalobce domáhal po žalovaném
zaplacení 1 000 000 Kč jakožto odškodnění za neposkytnuté ubytovací služby a dále nepřipustil,
aby do řízení jako další účastníci přistoupily na straně žalované Krajský úřad Jihomoravského
kraje, Česká republika - Ministerstvo práce a sociálních věcí a Česká republika - Ministerstvo
spravedlnosti. Toto usnesení bylo k odvolání Krajským soudu v Brně zrušeno v části,
kterou nebylo připuštěno rozšíření žaloby. Okresní soud poté usnesením návrh na zaplacení
1 000 000 Kč vyloučil k samostatnému řízení; odvolání proti tomuto usnesení krajský soud
odmítnul. Následně okresní soud rozsudkem čj. 8 C 320/2009-678 zamítl jak návrh žalobce na
uložení povinnosti žalovanému uzavřít s ním smlouvu o poskytování sociálních služeb,
tak i návrh na určení neplatnosti ukončení jeho pobytu v zařízení žalovaného.
[5] Krajský soud v Brně zrušil uvedený rozsudek usnesením čj. 13 Co 248/2019-737 a věc
vrátil okresnímu soudu k dalšímu řízení. Uvedl, že žalobcem uplatněný nárok má svůj základ
v zákoně o sociálních službách, tedy v předpisu práva veřejného, který mj. upravuje podmínky,
za nichž navrhovatel může, respektive musí, uzavřít smlouvu o poskytnutí sociální služby.
Neuzavření takové smlouvy by podle názoru odvolacího soudu mohlo představovat nezákonný
zásah ve smyslu ustanovení §82 s. ř. s., k jehož posouzení jsou příslušné soudy ve správním
soudnictví. Pokud jde o druhý žalobní návrh, nesmí na něj být nahlíženo izolovaně; ve vztahu
k prvnímu návrhu jde o návrh sekundární a rovněž k jeho projednání a rozhodnutí je proto
příslušný soud ve správním soudnictví. Okresní soud měl tedy postupovat dle §104b odst. 2
o. s. ř., vyslovit svou věcnou nepříslušnost a postoupit věc soudu rozhodujícímu ve správním
soudnictví. Jelikož odvolací soud nemohl věc „přímo“ postoupit soudu věcně příslušnému,
zavázal okresní soud, aby uvedeným způsobem postupoval on.
[6] Okresní soud Brno-venkov poté usnesením čj. 8 C 320/2009-743 výrokem I. vyslovil
svou věcnou nepříslušnost; výrokem II. pak vyslovil, že po právní moci tohoto usnesení bude
věc postoupena Krajskému soudu v Brně, jakožto soudu rozhodujícímu ve správním
soudnictví, jako soudu věcně příslušnému. Odvolání proti tomuto usnesení krajský soud zamítl
usnesením čj. 13 Co 68/2020-794 a jako věcně správné jej potvrdil.
[7] Žalovaný se návrhem z 15. 4. 2020 obrátil na zvláštní senát s tím, že krajskému soudu
jako soudu odvolacímu zřejmě nebylo známo usnesení krajského soudu jako soudu jednajícího
ve správním soudnictví čj. 57 Ca 93/2009-3. Žalovaný však návrh podal dříve, než bylo
rozhodnuto o odvolání proti usnesení Okresního soudu Brno-venkov čj. 8 C 320/2009-743.
Civilní soudy tedy v době podání zmiňovaného návrhu dosud pravomocně nepopřely svou
pravomoc a zvláštní senát návrh usnesením čj. Konf 4/2020-18 odmítl. Pro úplnost zvláštní
senát dodal, že negativní kompetenční spor by ve věci nevznikl ani v případě pravomocného
popření věcné příslušnosti soudů rozhodujících v občanském soudním řízení. Krajský soud,
jakožto soud rozhodující ve správním soudnictví, nepopřel svou věcnou příslušnost
k projednání návrhů žalobce, které jsou předmětem řízení vedeného u Okresního soudu Brno-
venkov pod sp. zn. 8 C 320/2009. Obsah návrhu podaného žalobcem u Krajského soudu
v Brně ve věci sp. zn. 57 Ca 93/2009 totiž nevzbuzuje žádné pochybnosti o tom, že se jím
žalobce domáhal výlučně vydání předběžného opatření, jímž by bylo žalovaným zakázáno
ukončit pobyt žalobce v zařízení provozovaném prvním z žalovaných do doby rozhodnutí
v blíže nespecifikované věci, týkající se dalšího pobytu žalobce v tomto zařízení. Nešlo tedy
o žalobu, kterou by se žalobce domáhal uložení povinnosti uzavřít smlouvu o poskytování
sociálních služeb, jak nesprávně dovodil krajský soud ve svém usnesení ze dne
čj. 57 Ca 93/2009-3.
[8] Po projednání odvolání a vrácení spisu postoupil okresní soud věc Krajskému soudu
v Brně jako soudu rozhodujícímu ve správním soudnictví. Krajský soud s uvedeným postupem
nesouhlasil a věc předložil zvláštnímu senátu. Uvedl, že jde o věc soukromého práva. Spory
o uzavírání smluv, na které se dle §91 odst. 5 zákona o sociálních službách užije občanský
zákoník, spadají do pravomoci civilních soudů.
[9] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc se zvláštní senát řídil následující úvahou:
[10] Dle zákona o některých kompetenčních sporech se postupuje při kladných nebo
záporných kompetenčních sporech o pravomoc nebo věcnou příslušnost, jehož stranami jsou
mimo jiné soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví (§1 zákona
o některých kompetenčních sporech). V projednávané věci jde o spor mezi civilními
a správními soudy a podmínky řízení jsou tedy splněny.
[11] Předmětem sporu je vztah mezi poskytovatelem sociální služby a jejím uživatelem.
Zvláštní senát se nejprve zaměřil na povahu sociálních služeb, poté na povahu subjektů, mezi
kterými vznikl spor, a následně na jejich vztah samotný.
[12] Zákon o sociálních službách upravuje podmínky poskytování pomoci a podpory fyzickým
osobám v nepříznivé sociální situaci prostřednictvím sociálních služeb a příspěvku na péči.
O příspěvku na péči se rozhoduje v řízení o příspěvku dle §23 a násl. zákona o sociálních
službách. Naopak o poskytování sociální služby uzavírá osoba v nepříznivé sociální situaci
(§1 odst. 1 zákona o sociálních službách) smlouvu s poskytovatelem sociálních služeb dle §91
zákona o sociálních službách. Dle §91 odst. 3 téhož zákona může poskytovatel sociálních
služeb odmítnout uzavřít smlouvu o poskytování sociálních služeb pouze v taxativně
vyjmenovaných případech; za splnění zákonných podmínek zde tedy existuje právní nárok na
uzavření smlouvy. O případném neuzavření smlouvy vydá poskytovatel na žádost osoby
oznámení (§91 odst. 7 zákona o sociálních službách). Dle §91 odst. 5 zákona o sociálních
službách se pro uzavírání smlouvy o poskytnutí sociální služby a na právní vztahy vzniklé z této
smlouvy použijí ustanovení občanského zákoníku.
[13] Dle Ústavního soudu mají osoby se zdravotním postižením nacházející se v nepříznivé
sociální situaci veřejné subjektivní právo na dostupnost vhodných služeb sociální péče plynoucí
z §38 zákona o sociálních službách, kterým je na zákonné úrovni prováděno několik základních
práv osob se zdravotním postižením (nález z 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17).
[14] Celá oblast sociálních služeb je obecně výkonem veřejné správy, stát zajišťuje podmínky
jejich poskytování a plní tím svůj úkol ve veřejném zájmu. Jde o provedení závazků státu
plynoucích z Listiny základních práv a svobod a mezinárodních smluv.
[15] V projednávané věci je poskytovatelem sociální služby Domov pro seniory Předklášteří,
příspěvková organizace, zřízená Zřizovací listinou příspěvkové organizace Jihomoravského
kraje, schválenou usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze 17. 12. 2002,
č. 508/02/Z 16. Příspěvková organizace byla zřízena za účelem poskytování sociálních služeb
v souladu se zákonem o sociálních službách. Zřizovací listina byla již několikrát změněna, ale
účel příspěvkové organizace se nezměnil.
[16] Příspěvková organizace je formálně samostatnou právnickou osobou, jak plyne z §23
odst. 1 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Materiálně by však také bylo možné o příspěvkové organizaci hovořit jako o organizační složce
územního samostatného celku, které zákon přiznává právní osobnost (Kopecký, P. K povaze
příspěvkové organizace územního samosprávného celku. Správní právo, č. 4, roč. 2020).
Zřizování příspěvkových organizací spadá do samostatné působnosti územního samosprávného
celku a patří mezi pravomoci vyhrazené zastupitelstvu. Do svého vlastnictví může nabýt jen
výslovně vyjmenovaný majetek (§27 odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech územních
rozpočtů), jinak hospodaří se svěřeným majetkem, jehož není vlastníkem. Kontrolu
hospodaření provádí zřizovatel. Ze zákona má příspěvková organizace zakázána další běžná
jednání právnických osob a často potřebuje souhlas svého zřizovatele. Příspěvková organizace si
nevolí, jaké úkoly bude plnit, ani jak bude hospodařit. Obecně lze říci, že příspěvkové
organizace jsou zřizovány za účelem plnění veřejně prospěšných činností (srov. Mitwallyová,
H. Mají příspěvkové organizace v dnešní době opodstatnění? Právník, č. 9, roč. 2014).
Příspěvkové organizace jsou typicky veřejnými ústavy. Těmi jsou veřejnoprávní instituce, které
se vymezují jako souhrn věcných a osobních prostředků, s nimiž disponuje subjekt veřejné
správy za účelem trvalé služby zvláštnímu veřejnému účelu (srov. Hendrych. D. Ústav veřejný.
Právnický slovník, C. H. Beck, 2009). Lze uzavřít, že příspěvkové organizace jsou právnické osoby
veřejného práva zřizované k trvalému plnění veřejných úkolů, obecně jde o samostatné veřejné
ústavy.
[17] Sociální služby lze poskytovat jen na základě veřejnoprávního oprávnění, které vzniká
rozhodnutím o registraci dle §78 zákona o sociálních službách. To může být uděleno osobě
veřejného nebo soukromého práva, která pak dobrovolně plní úkol ve veřejném zájmu. Nejde
tedy o činnost provozovanou výlučně osobami práva veřejného. V projednávané věci tomu tak
však je, a proto se zvláštní senát zabýval tím, zda má uvedené vliv na povahu vztahu mezi
žalobcem a žalovaným.
[18] Obecně není příspěvková organizace správním orgánem; mohlo by jí sice být zákonem
svěřeno rozhodování o právech a povinnostech, ale v projednávané věci tomu tak není.
Žalovaný nevydává autoritativní rozhodnutí o poskytování sociálních služeb, nerozhoduje
jednostranně o právech a povinnostech, nemá ani jiné mocenské postavení. Žádný zákon
neupravuje jeho působnost jako správního orgánu na úseku sociálních služeb. Dle zvláštního
senátu nelze ve věci vycházet ani z historické koncepce „moci ústavní“, protože užívání
veřejného ústavu, kterým je domov pro seniory, je dobrovolné (srov. Beran, K. Pojem
veřejného ústavu. Právník, č. 9, roč. 2005).
[19] V projednávané věci jde o správu věcí veřejných v nejširším slova smyslu, nejde však
o správu vrchnostenskou, ale nevrchnostenskou. Vrchnostenská a nevrchnostenská správa
se rozlišuje dle toho, zda stát (obec apod.) může adresátům jednostranně určovat, co je pro něj
právem a co není (Hoetzel, J. Československé správní právo. Praha: Melantrich, 1937, s. 15.).
Vrchnostenská správa, též výsostná, nařizovací, zásahová, je výrazem pro
administrativně-právní vztahy v činnosti veřejné správy, které se realizují právními formami
veřejného práva (Hendrych, D. a kol., Právnický slovník. 3. vydání. C. H. Beck, 2009.).
Vrchnostenskou správu lze také charakterizovat jako jednostranné oprávnění autoritativně
zasahovat zákonem svěřenými prostředky do právního postavení adresátů veřejné správy,
případně deklarovat jejich práva a povinnosti. Naopak správu nevrchnostenskou, též sociální,
je možné charakterizovat jako činnost obdobnou té, kterou provozují soukromníci (Weyr, F.
Funkce státní. In Hácha, E. a kol. Slovník veřejného práva československého. Svazek I. Reprint
původního vydání. Praha: Eurolex Bohemia, 2000, s. 700.). Prostředky, kterými
je nevrchnostenská správa vykonávána, jsou soukromoprávní.
[20] Ve věci je předmětem sporu povinnost uzavřít smlouvu o poskytnutí sociálních služeb
a deklarování neplatnosti ukončení pobytu v zařízení poskytovatele sociálních služeb, který byl
rovněž poskytován na základě smlouvy. Oba nároky tedy mají původ v úpravě smlouvy
o poskytování sociálních služeb dle §91 zákona o sociálních službách. Smlouva je typický
občanskoprávní institut a v projednávané věci představuje právě onen prostředek výkonu
nevrchnostenské správy. O veřejnoprávní smlouvu se v projednávané věci jednat nemůže;
jednak nespadá pod žádný typ vymezený v části páté správního řádu, a dále zde jako smluvní
strana nevystupuje správní orgán, ani (potenciální) účastníci správního řízení. Na povaze
smlouvy dle §91 zákona o sociálních službách nic nemění ani to, že na její uzavření
je za splnění zákonných podmínek právní nárok; smluvní přímus nečiní věc veřejnoprávní.
[21] Dle §91 odst. 5 zákona o sociálních službách se pro uzavírání smlouvy o poskytnutí
sociální služby a na právní vztahy vzniklé z této smlouvy použijí ustanovení občanského
zákoníku. Občanský zákoník se zde uplatní přímo, nikoliv pouze přiměřeně, jak je tomu
u veřejnoprávních smluv dle §170 spr. ř. Rovněž z tohoto důvodu je nutné považovat smlouvu
o poskytování sociálních služeb za soukromoprávní.
[22] Zvláštní senát dále upozorňuje, že nelze zaměňovat vztah mezi státem (resp. krajem)
a jednotlivcem na straně jedné se vztahem poskytovatele sociálních služeb a žadatele na straně
druhé. Úvaha krajského soudu jako soudu odvolacího, který odkázal na nález Ústavního soudu
z 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17, a k projednávané věci uvedl, že jde o věc veřejného práva
a přichází zde v úvahu zásahová žaloba proti Jihomoravskému kraji, tedy není správná. Ústavní
soud sice vytvořil žalovatelné veřejné subjektivní právo, ale výslovně právě vůči kraji, který má
jeho realizaci zajišťovat. V projednávané věci je však žalovaným jen přímo poskytovatel
sociálních služeb, jak plyne ze změny žaloby z 1. 12. 2009 založené na č. l. 28 spisu okresního
soudu; jde tedy o odlišný vztah na jiné úrovni úpravy sociální péče.
[23] Závěry zvláštního senátu lze shrnout následovně. Oblast sociální péče je obecně výkonem
veřejné správy, ale je zde potřeba rozlišovat několik úrovní. Projednávaná věc se týká nejnižší
úrovně, smlouvy, respektive vztahu mezi poskytovatelem a příjemcem sociální služby. Žalovaný
je právnickou osobou veřejného práva, konkrétně veřejným ústavem, který vykonává úkol
ve veřejném zájmu, k čemuž byl zřízen aktem veřejné moci. Žalovaný není správním orgánem
a vykonává nevrchnostenskou správu prostředky soukromého práva. Vztah mezi příjemcem
a poskytovatelem sociální služby je soukromoprávní. Řešení sporů povstalých z těchto vztahů
tedy spadá do pravomoci soudů v občanském soudním řízení (viz §7 odst. 1 o. s. ř.).
[24] Z uvedených důvodů je k rozhodnutí o věci dána pravomoc soudu v občanském soudním
řízení (výrok I.). Zvláštní senát podle §5 odst. 3 zákona o některých kompetenčních sporech
zruší rozhodnutí, kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci
rozhodovat, ačkoliv podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené
v návrhu na zahájení řízení v její pravomoci. Zvláštní senát proto zrušil usnesení Krajského
soudu v Brně z 6. 1. 2020, čj. 13 Co 248/2019-737, usnesení Okresního soudu Brno-venkov
z 21. 1. 2020, čj. 8 C 320/2009-743, a usnesení Krajského soudu v Brně z 16. 9. 2020,
čj. 13 Co 68/2020-794, a odstranil tak překážku věci rozhodnuté (výrok II.). Krajský soud
v Brně bude dále pokračovat v řízení o odvolání proti rozsudku Okresního soudu Brno-venkov
z 9. 1. 2019, čj. 8 C 320/2009-678, kterým okresní soud o věci meritorně rozhodl.
[25] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o některých
kompetenčních sporech závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž
spor vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. listopadu 2021
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu