ECLI:CZ:NSS:2021:KONF.6.2020:7
sp. zn. Konf 6/2020 - 7
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Tomáše Rychlého, Mgr. Víta
Bičáka, JUDr. Romana Fialy, Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Pavla Simona, rozhodl o návrhu
navrhovatele Okresního soudu v Českých Budějovicích (soud v občanském soudním řízení)
na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním, Krajským soudem v Českých Budějovicích
(soud ve správním soudnictví), a dalších účastníků sporu vedeného u Okresního soudu v Českých
Budějovicích pod sp. zn. 27 C 257/2019, ve věci žaloby proti rozhodnutí Krajského úřadu
Jihočeského kraje, se sídlem České Budějovice, U Zimního stadionu 1952/2, ze dne 8. 7. 2019,
čj. KUJCK 73005/2019, mezi žalobcem Společenství vlastníků jednotek Rudolfovská 1817/2
a 4, České Budějovice, IČ 28090055, se sídlem České Budějovice, Rudolfovská tř. 1817/2,
zastoupeným Mgr. Jaroslavem Hanusem, advokátem se sídlem České Budějovice,
Žižkova tř. 183/33, a žalovaným Krajským úřadem Jihočeského kraje, a osobou zúčastněnou
na řízení, SMARTBOX CB s.r.o., IČ 24683477, se sídlem České Budějovice,
Ant. Barcala 1446/26a,
takto:
I. P ř í sl uš ný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Okresního soudu
v Českých Budějovicích pod sp. zn. 27 C 257/2019, ve věci žaloby proti rozhodnutí
Krajského úřadu Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, ze dne 8. 7. 2019, čj. KUJCK 73005/2019, je s ou d ve
s p r á v n í m s ou d n ic t v í.
II. Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 8. 2019,
čj. 61 A 2/2019-22, se zru š u j e.
Odůvodnění:
[1] Návrhem doručeným zvláštnímu senátu dne 7. 5. 2020 se navrhovatel domáhá,
aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů (dále jen „zákon č. 131/2002 Sb.“), rozhodl tvrzený kompetenční spor
ve věci vedené u Okresního soudu v Českých Budějovicích pod sp. zn. 27 C 257/2019.
[2] Z předloženého spisu vyplynuly následující skutečnosti:
[3] Žalobce se nejprve žalobou u výše uvedeného okresního soudu domáhal vůči
SMARTBOX CB s.r.o. (dále jen „společnost SMARTBOX CB“) jako žalovanému: (a) určení,
že žalovaný není vlastníkem telekomunikačních rozvodů v bytovém domě č.p. 1817, postaveném
na pozemcích parc. č. 7 a 9, jejichž součástí je bytový dům č.p. 1817, v katastrálním území České
Budějovice (dále jen „telekomunikační rozvody“); (b) toho, aby soud uložil žalovanému povinnost
zpřístupnit tyto telekomunikační rozvody žalobci tím, že odemkne dva datové rozvaděče
nacházející se v bytovém domě č. p. 1817/2, a to rozvaděč („switch“) v pátém nadzemním
podlaží na chodbě u výtahu a hlavní rozvaděč („switch“) na půdě bytového domu č. p. 1817/2,
nebo k těmto rozvaděčům žalobci předá klíče, nebo tyto rozvaděče od datových rozvodů v domě
odpojí. Okresní soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 10. 4. 2017, čj. 35 C 426/2016-80.
[4] Proti tomuto rozsudku podal žalobce odvolání, o němž rozhodl Krajský soud v Českých
Budějovicích rozsudkem ze dne 23. 8. 2017, čj. 7 Co 879/2017-108, přičemž (a) potvrdil výrok I.
napadeného rozsudku, jímž byla zamítnuta žaloba na určení [viz bod (a) výše], a (b) zrušil výrok
II. napadeného rozsudku, jimž byla zamítnuta žaloba na zpřístupnění telekomunikačních rozvodů
[viz bod (b) výše], a řízení v tomto rozsahu zastavil s tím, že se po právní moci rozsudku věc
postupuje „Stavebnímu úřadu Magistrátu Statutárního města České Budějovice“.
[5] Výrok II. krajský soud odůvodnil tím, že věc nespadá do pravomoci soudu. Odkázal
přitom na §104 odst. 14 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně
některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), podle něhož dojde-li mezi
vlastníkem nemovitosti a podnikatelem zajišťujícím veřejnou komunikační síť ke sporu o rozsahu oprávnění
uvedených v odstavcích 1, 2 a 6, rozhodne na návrh jedné ze stran sporu příslušný stavební úřad v součinnosti
s Úřadem (tj. Českým telekomunikačním úřadem). Poukázal též na §2 písm. f) téhož zákona,
podle něhož se rozumí zajišťováním sítě elektronických komunikací zřízení této sítě, její provozování, dohled
nad ní nebo její zpřístupnění (důraz přidal krajský soud). Dovodil, že jde o spor mezi žalobcem
jako vlastníkem nemovitosti, resp. právnickou osobou zřízenou za účelem správy vlastníkovy
nemovitosti, a podnikatelem zajišťujícím veřejnou komunikační síť, o rozsah oprávnění dle
§104 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích. Jedná se svou povahou o soukromoprávní
spor, jenž by – pokud by nebylo stanoveno jinak – rozhodovaly obecné soudy. Podle
§104 odst. 14 zákona o elektronických komunikacích je však pro rozhodování těchto sporů dána
pravomoc stavebního úřadu.
[6] Následně ve věci rozhodl Magistrát města České Budějovice jako stavební úřad svým
rozhodnutím ze dne 1. 2. 2019, čj. SU/8307/2017-16 (dále jen „rozhodnutí stavebního úřadu“),
a to tak, že výrokem I. svého rozhodnutí „vyhověl“ návrhu žalobce a dále v témže výroku
konstatoval, že společnost SMARTBOX CB má v dotčeném bytovém domě „komunikační vedení
sítě elektronických komunikací, jakožto vedení neoprávněné“. K odvolání společnosti SMARTBOX CB
Krajský úřad pro Jihočeský kraj rozhodnutím ze dne 8. 7. 2019, čj. KUJCK 73005/2019 (dále jen
„rozhodnutí krajského úřadu“), rozhodnutí stavebního úřadu zrušil podle §90 odst. 1 písm. b)
správního řádu a věc mu vrátil k novému projednání. Vytkl mu, že rozhodoval o tom, zda jsou
telekomunikační rozvody umístěny v domě neoprávněně, ačkoli návrh žalobce se týkal
umožnění přístupu k telekomunikačním rozvodům. Pokud stavební úřad dospěl k závěru,
že o posledně uvedené otázce není oprávněn rozhodovat, měl žádost žalobce zamítnout. Krajský
úřad také vyslovil názor, že v projednávané věci nejde o soukromoprávní spor, kde by byla dána
pravomoc stavebního úřadu dle §104 odst. 14 zákona o elektronických komunikacích, protože
pojem přístup k síti elektronických komunikací má zákonný obsah (§78 odst. 1 zákona
o elektronických komunikacích). Jedná se o zpřístupnění výlučně podnikateli za účelem
poskytování služeb elektronických komunikací a tyto spory „řeší Český telekomunikační úřad“.
[7] Žalobce brojil proti rozhodnutí krajského úřadu žalobou u Krajského soudu v Českých
Budějovicích (soud ve správním soudnictví) a domáhal se s odkazem na §65 soudního řádu
správního zrušení tohoto rozhodnutí. Krajský soud usnesením ze dne 19. 8. 2019,
čj. 61 A 2/2019-22, tuto žalobu odmítl s odkazem na §46 odst. 2, věta první s. ř. s. Uvedl,
že se žalobce domáhá přezkumu rozhodnutí v soukromoprávní věci, k čemuž však nejsou správní
soudy oprávněny. Uvedl dále, že se žalobce může domáhat svého práva podáním žaloby ve lhůtě
jednoho měsíce od právní moci tohoto usnesení u příslušného okresního soudu (soud
v občanském soudním řízení).
[8] Žalobce tedy podal u Okresního soudu v Českých Budějovicích žalobu označenou jako
„žaloba dle části páté občanského soudního řádu“ (soudu byla doručena dne 5. 9. 2019) a domáhal
se zrušení rozhodnutí krajského úřadu. Toto řízení je vedeno u okresního soudu pod
sp. zn. 27 C 257/2019.
[9] Okresní soud se poté obrátil na zvláštní senát s návrhem na řešení kompetenčního sporu
mezi ním a Krajským soudem v Českých Budějovicích (soud ve správním soudnictví) jako
odpůrcem. Uvedl, že nesouhlasí s usnesením krajského soudu čj. 61 A 2/2019-22. Podle
navrhovatele je pravomoc soudu v občanském soudním řízení dána až v případě, kdy správní
orgán věcně rozhodne o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů.
Rozhodnutí krajského úřadu však takovým rozhodnutím není, neboť je pouze rozhodnutím
procesním, které toliko zrušuje rozhodnutí stavebního úřadu a věc mu vrací k dalšímu řízení.
K přezkumu takového „procesního“ rozhodnutí jsou povolány správní soudy – zde navrhovatel
odkazuje na judikaturu zvláštního senátu.
[10] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním orgánem a soudem se zvláštní
senát řídil následující úvahou:
[11] Podle §1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. je negativním kompetenčním sporem spor,
ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně
určených účastníků. V nyní rozhodované věci popřely svou pravomoc Okresní soud v Českých
Budějovicích (soud v občanském soudním řízení) a Krajský soud v Českých Budějovicích (soud
ve správním soudnictví), jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání
je příslušný zvláštní senát.
[12] V projednávané věci je nesporné, že v samotném základu se jedná o spor vyplývající
z poměrů soukromého práva, kde jako žalobce vystupuje společenství vlastníků jednotek
a domáhá se (fyzického) přístupu k telekomunikačním rozvodům vůči společnosti SMARTBOX
CB jako podnikateli zajišťujícím veřejnou komunikační síť. Předmětem kompetenčního sporu
je však otázka, zda zrušující rozhodnutí krajského úřadu jako odvolacího správního orgánu
přezkoumávají soudy v občanském soudním řízení, či zda tato věc náleží soudu ve správním
soudnictví. Zvláštní senát přisvědčuje navrhovateli, že přezkum takového rozhodnutí náleží
správním soudům z důvodů uvedených níže.
[13] Navrhovatel trefně poukázal na ustálenou judikaturu zvláštního senátu, podle níž – byť
základ sporu spočívá v soukromoprávním vztahu mezi jeho účastníky – rozhodnutí správního
orgánu, rozhodujícího v takovém sporu, přezkoumávají správní soudy, pokud se nejedná
o konečné meritorní rozhodnutí o vlastním základu sporu. Zvláštní senát se takto vyjádřil
například v usnesení ze dne 21. 9. 2011, čj. Konf 65/2010-21 (na něž odkazuje též navrhovatel),
k přezkumu zrušujícího správního rozhodnutí odvolacího správního orgánu (tehdy jím bylo
Ministerstvo zemědělství), který v důsledku povolené obnovy řízení zrušil předcházející
rozhodnutí.
[14] Zvláštní senát tehdy uvedl, že „je pravomoc soudu v občanském soudním řízení založena tehdy,
kdy správní orgán rozhodne věcně o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající
ze soukromoprávních vztahů, tj. zjistí, co je právem, nebo toto právo založí. To odpovídá
smyslu zákonné úpravy a nezpochybněnému trendu dřívější doktríny a judikatury. V posuzovaném případě sice
správní orgán rozhodl meritorně o vlastnictví oprávněných osob k předmětné nemovitosti, nicméně následně byly
v soudním řízení příslušné výroky týkající se věcného posouzení případu pravomocně zrušeny. Nyní tak lze
na napadené rozhodnutí nahlížet již pouze jako na rozhodnutí procesní povahy, které řeší důsledky povolené
obnovy řízení v projednávané věci. Lze tak uzavřít, že část žaloby směřující proti výroku I. napadeného
rozhodnutí, která se týká výlučně posouzení procesní otázky, by měl přezkoumat soud ve správním soudnictví.“
[15] Obdobně, tj. ve prospěch jurisdikce správních soudů, rozhodl zvláštní senát i ve věci
soudního přezkumu rozhodnutí, jimiž bylo určeno, že určitá osoba není účastníkem řízení
o restitučním nároku, takže se správní orgány ve vztahu k tomuto subjektu fakticky odmítly věcí
zabývat (usnesení zvláštního senátu ze dne 3. 11. 2009, čj. Konf 84/2008-9). V tomto usnesení
je obsažena velice obsáhlá argumentace k této otázce, včetně exkursu historického
a vyčerpávajícího přehledu historické judikatury, přičemž s touto argumentací se zvláštní senát
plně ztotožňuje i v nyní projednávané věci.
[16] Navrhovatel má za to, že přezkoumávané rozhodnutí krajského úřadu je rozhodnutím
„procesním“, neboť pouze zrušuje rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Takové
vyjádření není zcela přesné, neboť nauka tradičně za „procesní“ považuje ta správní rozhodnutí,
kterými se pouze upravuje vedení řízení a která se tedy zpravidla nedotýkají věci samé, ale slouží
spíše k určitému technickému zajištění průběhu řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 3. 2019, čj. 2 As 187/2018-47). Taková rozhodnutí pak mají dle správního řádu
typicky formu usnesení (§76 správního řádu), nikoli rozhodnutí (§67 správního řádu; výjimkou
jsou pouze zákonem stanovené specifické případy, v nichž správní orgán rozhoduje rozhodnutím
v užším slova smyslu o procesních otázkách, respektive o procesních právech a povinnostech,
např. rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty dle §62 odst. 1 správního řádu). Usnesením
nadřízeného správního orgánu, kterým se upravuje vedení řízení (tedy „procesním“
rozhodnutím), je např. rozhodnutí o určení místní příslušnosti (§11 odst. 2 správního řádu),
rozhodnutí v rámci opatření proti nečinnosti (§80 odst. 4 správního řádu) apod.
[17] Z tohoto pohledu dotčené rozhodnutí krajského úřadu není „ryzím“ procesním
rozhodnutím, má formu rozhodnutí ve smyslu správního řádu (viz §90 správního řádu) a dotýká
se věcných otázek, které tvoří vlastní základ sporu, posuzovaného správními orgány. Současně
je však nutné dodat, že výše zmíněná ustálená judikatura zvláštního senátu nestojí na pojmu
„procesní rozhodnutí“. Důležité je, že jurisdikce civilních soudů bude v soukromoprávních věcech,
projednávaných před správními orgány, dána jedině a pouze tehdy, pokud „správní orgán rozhodne
věcně o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů, tj. zjistí, co je právem, nebo toto
právo založí.“ Ve všech ostatních případech – tedy povětšinou v případech „ryzích“ procesních
rozhodnutí, ale též v případech jakýchkoli jiných rozhodnutí (včetně nyní zkoumaného
rozhodnutí krajského úřadu) – bude vždy dána pravomoc správních soudů.
[18] Zvláštní senát dodává, že navrhovatel příhodně poukázal na to, že krajský úřad svým
rozhodnutím věc vrátil k novému projednání stavebnímu úřadu podle §90 odst. 1 písm. b)
správního řádu. Správní řízení tedy pokračuje a proti novému rozhodnutí stavebního úřadu lze
podat odvolání, jak výslovně stanoví odkazované ustanovení správního řádu. Teprve
pravomocným, konečným správním rozhodnutím mohou být založena, změněna, zrušena
či závazně určena práva nebo povinnosti účastníků řízení a právě takové rozhodnutí pak může
být způsobilé k přezkumu soudy v občanském soudním řízení podle části páté občanského
soudního řádu.
[19] Zvláštní senát si je vědom ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž
zrušující rozhodnutí odvolacího správního orgánu zásadně není považováno za „rozhodnutí“
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (případné výjimky, které judikatura připustila, nejsou v nyní
projednávané věci významné). Takové rozhodnutí totiž nesplňuje zákonné znaky po stránce
materiální, neboť nezasahuje do veřejných subjektivních práv a povinností, protože jím nebylo
o věci rozhodnuto meritorně a konečným způsobem. Nejsou tak splněny podmínky uvedené
v §5 s. ř. s., v nichž je vyjádřena zásada subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů
soudů do správního řízení. Takové rozhodnutí je vyloučeno ze soudního přezkumu podle
§68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s. a žaloba proti němu musí být odmítnuta podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. (viz k tomu například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2016,
čj. 2 As 305/2015-24). Takový postup pak zřejmě nezbude než zvolit i Krajskému soudu
v Českých Budějovicích. Zvláštní senát však z hlediska své pravomoci nemá jiné možnosti, než
v rámci rozhodování kompetenčního sporu rozhodnout právě jen tento spor. Nemá však
pravomoc, aby žalobu z těchto důvodů sám odmítl (naopak Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti takovou pravomoc má dle §110 odst. 1, věta první za středníkem s. ř. s.).
[20] Závěrem zvláštní senát považuje za vhodné blíže vysvětlit, proč se v samotném základu
v projednávané věci jedná o spor vyplývající z poměrů soukromého práva. Nepřehlédl totiž názor
stavebního úřadu, jenž v odůvodnění svého rozhodnutí také aproboval krajský úřad, totiž
že stavebnímu úřadu nenáleží pravomoc rozhodovat o vlastním žalobním návrhu žalobce, tedy
o přístupu k telekomunikačním rozvodům.
[21] Tento závěr správní orgány stavějí na úzkém chápání pojmu „přístup“ – zjednodušeně
řečeno mají za to, že tento pojem je nutno chápat pouze v úzkém významu, v němž je užíván
v zákoně o elektronických komunikacích. Tedy ve významu možnosti užívat kapacity sítě tak,
že je zřízen příslušný „elektronický“ přístup k této síti pro jiného podnikatele v daném oboru.
Podle §78 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích přístupem se rozumí zpřístupnění prostředků
nebo služeb na základě stanovených podmínek, výlučně nebo nevýlučně jinému podnikateli, za účelem poskytování
služeb elektronických komunikací, včetně případů, kdy jsou použity k předávání služeb informační společnosti
nebo služeb přenosu obsahu.
[22] Takto je tento pojem užíván i v jiných síťových odvětvích, neboť účelem právní úpravy
je, aby vlastník kritické infrastruktury umožnil tuto infrastrukturu užívat i jiným – jemu
konkurujícím – soutěžitelům. Například v plynárenství se v obdobném významu užívá pojem
„přístupu třetích stran“ k plynárenské infrastruktuře – tj. např. k přepravní soustavě
[srov. nařízení (ES) č. 715/2009 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám
a o zrušení nařízení (ES) č. 1775/2005]. Základem právních pravidel, která de facto nutí vlastníka,
aby (za určitých podmínek) dal třetím osobám k dispozici svoji infrastrukturu, je totiž soutěžní
právo, neboť takový vlastník může mít dominantní postavení na trhu a chybějí mu „přirozené“
důvody, aby kapacitu svojí infrastruktury nabízel konkurentům (doktrína essential facilities – viz
k tomu například rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 29. 4. 2004, ve věci IMS Health
GmbH & Co. OHG, C-418/01).
[23] Správní orgány ovšem pomíjejí, že žalobce od počátku usiluje nikoli o „přístup“ ve výše
uvedeném slova smyslu, ale o možnost fyzického přístupu k telekomunikačním rozvodům,
respektive o možnost je fyzicky odpojit. Žalobci jde tedy zjevně o možnost fyzicky nakládat
s věcí. Jádrem sporu je pak to, zda má společnost SMARTBOX CB oprávnění k užívání těchto
rozvodů. Slovy zákona je tedy jádrem sporu, zda tato společnost – jako podnikatel zajišťující veřejnou
komunikační síť – je oprávněna zřizovat a provozovat na cizí stavbě telekomunikační rozvody jako
součást veřejné komunikační sítě (§104 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích). V takovém
případě je pravomoc stavebního úřadu dána dle §104 odst. 14 téhož zákona. Ke shodnému
závěru dospěl i krajský soud (soud v občanském soudním řízení) v rozsudku
čj. 7 Co 879/2017-108 (viz odstavec [4] výše).
[24] Ze shora uvedených důvodů zvláštní senát uzavírá, že k rozhodování o žalobě proti
rozhodnutí krajského úřadu (jak je vymezeno v záhlaví tohoto usnesení), je příslušný soud
ve správním soudnictví (§5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., výrok I.).
[25] Zvláštní senát podle §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. dále zruší rozhodnutí, kterým
strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o sporu rozhodovat, ačkoliv podle
rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení
v její pravomoci. Zvláštní senát proto zrušil usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 19. 8. 2019, čj. 61 A 2/2019-22, a odstranil tak překážku věci pravomocně rozhodnuté
(výrok II.).
[26] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb.
závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro správní
orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Krajský soud v Českých Budějovicích (soud
ve správním soudnictví) bude tedy dále pokračovat v řízení vedeném pod sp. zn. 61 A 2/2019,
ve věci žaloby proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního
stadionu 1952/2, České Budějovice, ze dne 8. 7. 2019, čj. KUJCK 73005/2019.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2021
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu