ECLI:CZ:NSS:2021:VOL.102.2021:38
sp. zn. Vol 102/2021 - 38
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška (soudce zpravodaj), soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Josefa Baxy, Radana Malíka,
Petra Mikeše, Pavla Molka a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: Mgr. Zdeněk Černý,
zastoupený JUDr. Richardem Novákem, advokátem, sídlem Dvořákova 13, Brno, a účastníků
řízení: 1) Státní volební komise, sídlem nám. Hrdinů 1634/4, Praha 4, 2) prof. PhDr. Petr
Fiala, Ph.D., LL.M., zastoupený JUDr. Petrem Tomanem, LL.M., advokátem, sídlem
Trojanova 12, Praha 2 3) PhDr. Jiří Horák, Ph.D., 4) prof. MUDr. Vlastimil Válek, CSc.,
MB., 5) Ing. Antonín Tesařík, 6) Ing. Miroslav Zborovský, 7) Mgr. Marie Jílková, 8)
Ing. Jana Bačíková, MBA, 9) JUDr. Pavel Blažek, a 10) JUDr. Pavel Kašník, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: koalice SPOLU – ODS, KDU-ČSL, TOP 09, zastoupená JUDr. Petrem
Tomanem, advokátem, sídlem Trojanova 12, Praha 3, o návrhu na neplatnost volby kandidátů
koalice SPOLU – ODS, KDU-ČSL, TOP 09 ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu
konaných ve dnech 8. a 9. října 2021 v Jihomoravském kraji
takto:
I. V části, v níž se navrhovatel domáhal vyslovení neplatnosti volby kandidátů koalice
SPOLU – ODS, KDU-ČSL, TOP 09 v Jihomoravském kraji prof. PhDr. Petra Fialy,
Ph.D., LL.M., PhDr. Jiřího Horáka, Ph.D., prof. MUDr. Vlastimila Válka, CSc.,
Ing. Miroslava Zborovského, Mgr. Marie Jílkové, Ing. Jany Bačíkové, MBA, JUDr. Pavla
Blažka a JUDr. Pavla Kašníka, se návrh zam í t á.
II. Náh rad n í k y kandidátů koalice SPOLU – ODS, KDU-ČSL, TOP 09 zvolených
poslanci Poslanecké sněmovny Parlamentu ve volbách konaných ve dnech 8. a 9. října 2021
v Jihomoravském kraji j s ou ka n d id á t i v t o mt o p o řad í :
pořadí jméno, příjmení pořadí na hlasovacím lístku
1 Mgr. Libor Hoppe 9
2 Mgr. Marek Sovka 11
3 Bc. Hynek Julínek 12
4 Jindřich Kocour 13
5 Mgr. František Koudela 14
6 Mgr. Terezie Zatloukalová 15
7 Mgr. Zdeněk Černý 16
8 Ing. Karel Souček 17
9 Mgr. Zdeněk Juránek 18
10 Bc. Tomáš Aberl 19
11 Ing. Ivan Charvát 20
12 Martin Valihrach 21
13 MUDr. Jana Novotná 22
14 RNDr. Kateřina Sukačová, Ph.D. 23
15 Mgr. Eva Kostihová 24
16 Mgr. Jindřich Vobořil 25
17 Ing. Eva Rajchmanová 26
18 Karel Pelikán 27
19 Martin Staněk 28
20 Mgr. Dagmar Hamalová 29
21 Ing. David Grund 30
22 MUDr. Pavel Jajtner, MBA 31
23 Bc. Nikolas Dohnal 32
24 JUDr. PhDr. Martin Příborský, EMLE 33
25 RNDr. Filip Chvátal, Ph.D. 34
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Volební stížnost
[1] Nejvyšší správní soud obdržel dne 20. října 2021 podání označené jako „žaloba
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu a nezákonnost hlasování a voleb a návrh
na provedení přepočtu preferenčních hlasů koalice SPOLU včetně nevyloučeného kandidáta č. 16
Zdeňka Černého a posouzení regulérnosti voleb koalice SPOLU v Jihomoravském kraji
a neplatnost části hlasování ve volbách do Poslanecké sněmovny v Jihomoravském kraji
konaných ve dnech 6. 10. až 9. 10. 2021 z důvodu porušení §36 odst. 2, 3, 4 zákona číslo
247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky“. Na výzvu Nejvyššího správního soudu
navrhovatel upřesnil, že se domáhá vyslovení neplatnosti volby kandidátů koalice SPOLU –
ODS, KDU-ČSL, TOP 09 (dále jen „koalice SPOLU“) zvolených do Poslanecké sněmovny
v Jihomoravském kraji (tedy účastníků řízení 2 – 10) a nařízení přepočtu preferenčních hlasů
odevzdaných kandidátům koalice SPOLU v Jihomoravském kraji (včetně navrhovatele).
[2] Navrhovatel uvedl, že volební zmocněnec koalice SPOLU Mgr. Jan Kočí doručil dne
6. října 2021 Krajskému úřadu Jihomoravského kraje odvolání navrhovatele z kandidátní listiny
koalice SPOLU. Kandidatura navrhovatele byla odvolána v kratší lhůtě před zahájením voleb,
než stanoví zákon. Dle názoru navrhovatele začaly volby již dne 6. října 2021 v 8:00 hodin,
kdy bylo zahájeno hlasování u volebního stanoviště podle zákona č. 296/2021 Sb., o zvláštních
způsobech hlasování ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v roce
2021 a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o zvláštních způsobech hlasování“).
Navrhovatel má za to, že první den voleb byl stanoven rozhodnutím prezidenta
republiky č. 339/2021 Sb., o vyhlášení dnů konání hlasování zvláštním způsobem hlasování
při volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v roce 2021. Zvláštní způsoby
hlasování byly součástí voleb do Poslanecké sněmovny 2021, nikoli speciálními volbami.
Navrhovatel navíc nebyl o odvolání své kandidatury, k němuž nebyl žádný důvod, informován.
Důsledky nezákonného odvolání kandidatury navrhovatele se mohly projevit až při zjišťování
výsledků hlasování. V době, kdy probíhaly zvláštní způsoby hlasování, nebylo nikde vyvěšeno
oznámení o odvolání kandidatury navrhovatele, došlo tedy ke znehodnocení hlasů voličů, které
byly odevzdány pro později odvolaného kandidáta.
[3] Navrhovatel tak považuje odvolání své kandidatury, a tedy i hlasování a zvolení kandidátů
koalice SPOLU v rámci Jihomoravského kraje, za neplatné. Dle jeho názoru se lze domnívat,
že mu i přes odvolání kandidatury voliči udělovali preferenční hlasy.
[4] V doplnění návrhu navrhovatel zopakoval, že první den voleb nastal okamžikem zahájení
hlasování, tedy dne 6. října 2021 v 8:00 hodin, a odvolat kandidaturu tedy bylo možné nejpozději
48 hodin před tímto okamžikem. Též upozornil, že při výkladu zastávaném účastnicí řízení č. 1
by mohli lidé hlasující některým ze zvláštních způsobů vybírat z „nedefinitivních“ kandidátních
listin, přičemž není zřejmé, zda by hlasy odevzdané kandidátům, kteří se vzdali kandidatury či byli
odvoláni až po zahájení hlasování, byly platné, či neplatné.
II. Průběh řízení
[5] Na výzvu Nejvyššího správního soudu předložil Krajský úřad Jihomoravského kraje
odvolání kandidatury navrhovatele zmocněncem koalice SPOLU Mgr. Janem Kočím datované
ke dni 6. října 2021 a uvedl, že mu bylo doručeno uvedeného dne v 13:25 hodin.
[6] Nejvyšší správní soud zaslal volební stížnost na vědomí účastníkům řízení i volebnímu
zmocněnci koalice SPOLU.
[7] JUDr. Pavel Blažek (účastník řízení č. 9) považuje návrh za nedůvodný a má za to,
že navrhovatel byl odvolán v souladu s platným právem.
[8] Prof. Petr Fiala (účastník řízení č. 2) a Mgr. Jan Kočí (volební zmocněnec koalice
SPOLU) ve svém společném vyjádření uvedli, že volební zákon počítá s tím, že hlasování může
začít dříve než ve 14:00 hodin prvního dne voleb, který připadá vždy na pátek, při hlasování
v zahraničí. K zahájení hlasování oprávněných voličů tedy dochází vždy dříve. Stejně jako nemá
na počítání lhůt dle volebního zákona vliv dřívější zahájení hlasování v zahraničí, nemá na ně vliv
ani zahájení hlasování podle zákona o zvláštních způsobech hlasování. Tento zákon upravuje
pouze zvláštní způsoby hlasování, nevymezuje nově den voleb, lhůty pro zvláštní způsoby
hlasování počítá od prvního dne voleb ve smyslu volebního zákona. Zákonodárce neměl
v úmyslu zasahovat do lhůt vymezených volebním zákonem, s výjimkou lhůty pro vyhlášení
voleb prezidentem republiky. Rozhodnutím prezidenta republiky č. 339/2021 Sb. nedošlo
k vyhlášení nového dne voleb. Prof. Petr Fiala a Mgr. Jan Kočí proto uzavírají, že lhůta
pro odvolání kandidatury skončila ve středu 6. října 2021 ve 14:00 hodin, což je závěr, který
zastává i Ministerstvo vnitra. Vzniklá situace se navíc dotkla jen zlomku voličů, kteří hlasovali
zvláštním způsobem, a hlas voličů, kteří „zakroužkovali“ navrhovatele, ve volbách nepropadl,
pouze se nepřihlédlo k takovému přednostnímu hlasu. Je navíc otázka, zda vůbec byly takové
přednostní hlasy uděleny. Navrhovatel byl před odvoláním kandidatury uveden na 16. místě
kandidátní listiny, přičemž koalice SPOLU získala v Jihomoravském kraji 9 mandátů. Je tedy více
než pravděpodobné, že by navrhovatel nebyl zvolen.
[9] Ke svému společnému vyjádření prof. Petr Fiala a Mgr. Jan Kočí přiložili přehled termínů
a lhůt pro volby do Poslanecké sněmovny konané ve dnech 8. a 9. října 2021, který je dostupný
na webu Ministerstva vnitra (www.mvcr.cz).
[10] Státní volební komise (účastnice řízení č. 1) odkázala na §1 odst. 6
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů (dále jen „volební zákon“), podle něhož se dnem voleb rozumí první
den voleb, kterým byl pátek 8. října 2021. Na tom nic nezměnilo ani dodatečné vyhlášení dnů
pro zvláštní způsoby hlasování. Odvolání kandidatury navrhovatele tedy bylo provedeno
v zákonné lhůtě. Pokud by měl platit právní názor navrhovatele, musely by se posunout i všechny
ostatní lhůty podle volebního zákona, které se odvíjejí od prvního dne voleb, například lhůta
pro podávání kandidátních listin, což Státní volební komise považuje za absurdní. Lhůta
pro odvolání kandidatury se neposouvá ani v souvislosti s hlasováním v zahraničí, které
též předchází hlasování v České republice. Všechny způsoby hlasování v předstihu jsou
benefitem pro voliče. Mohou nastat situace, kdy bude hlas odevzdaný volební straně platný,
ale nebude se přihlížet k preferenčním hlasům uděleným kandidátovi, který byl odvolán
nebo se vzdal kandidatury až po provedení hlasování v předstihu. To však není dostatečným
argumentem pro posouvání lhůt pro vzdání se kandidatury či odvolání kandidáta. Na závěr Státní
volební komise uvedla, že volební zmocněnec není povinen kandidátovi ani krajskému úřadu
sdělovat důvody pro odvolání kandidatury.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud předesílá, že podle §90 odst. 2 věty druhé zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), jsou účastníky řízení o návrhu na neplatnost volby
kandidáta navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena. Příslušným volebním
orgánem v celostátních volbách je Státní volební komise, nikoli Jihomoravský kraj, respektive
jeho krajský úřad, který navrhovatel označil za jednoho z účastníků řízení. Těmi, jejichž volba
byla napadena, pak jsou kandidáti zvolení za koalici SPOLU do Poslanecké sněmovny
v Jihomoravském kraji. Samotná koalice SPOLU ani její volební zmocněnec, kterého navrhovatel
rovněž označil za účastníka řízení, účastníky řízení nejsou, jelikož se však návrh týká mandátů,
které tato koalice získala, a postupu jejího volebního zmocněnce, jednal s ní Nejvyšší správní
soud jako s osobou zúčastněnou na řízení (§34 s. ř. s.; viz usnesení ze dne 6. listopadu 2018
č. j. Vol 76/2018-105, ve věci Slatinky, body 45-47).
[12] Mezi účastníky řízení nebylo sporné, že volební zmocněnec koalice SPOLU odvolal
kandidaturu navrhovatele dne 6. října 2021 ve 13:25 hodin. Nejvyšší správní soud proto z této
skutečnosti dále vycházel.
[13] Podle §90 odst. 1 s. ř. s. se může za podmínek stanovených zvláštními zákony občan,
politická strana nebo nezávislý kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení
politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí
soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta.
[14] Podle §87 odst. 1 a 5 volebního zákona se může každý občan zapsaný do stálého seznamu
ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen, a každá politická strana, politické hnutí nebo koalice, jejichž
kandidátní listina ve volebním kraji byla pro volby do Poslanecké sněmovny zaregistrována, domáhat ochrany
u soudu podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona
způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby tohoto kandidáta.
[15] Navrhovatel je občanem České republiky, který má trvalý pobyt v obci Blučina, a je tudíž
zapsán do stálého seznamu v této obci (§5 volebního zákona ve spojení s §28 odst. 1 zákona
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů). Obec Blučina
leží v Jihomoravském kraji. Navrhovatel je tedy aktivně legitimován k podání návrhu
na neplatnost volby kandidáta v tomto volebním kraji.
[16] Nejvyšší správní soud při přezkumu návrhů podle §90 s. ř. s. vychází z toho,
že základními předpoklady pro vyhovění volební stížnosti je (1) nezákonnost, tj. porušení
ustanovení zákona upravujícího volební proces (nemusí jít nutně o volební zákon v užším slova
smyslu – viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. července 2006
č. j. Vol 36/2006-21, č. 960/2006 Sb. NSS), (2) vztah mezi touto nezákonností a zvolením
kandidáta, jehož zvolení je napadeno, a (3) zásadní intenzita této nezákonnosti hrubě ovlivňující
volební výsledky, respektive vyvolávající jejich „zatemnění“ (usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 2. července 2004 č. j. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS). Po účinnosti
zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, je potom
nutné, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo (nepostačí potencialita ovlivnění
volebních výsledků, s níž na základě tehdejšího znění zákona pracovala starší judikatura).
Pro závěr o důvodnosti volební stížnosti je tedy nyní nutné, „aby bylo v řízení podle §90 s. ř. s.
prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního
procesu a že tato protizákonnost ovlivnila (nikoli pouze mohla ovlivnit) výsledek voleb,
a to hrubým způsobem“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. února 2018
č. j. Vol 16/2018-33, ve věci Koschin, č. 3717/2018 Sb. NSS). Jinými slovy nepostačuje „důkazy
podložená pravděpodobnost ovlivnění, ale je třeba prokázat samotné ovlivnění. V tomto ohledu
je však třeba uvést, že volební soud často hodnotí, zda by výsledek dějů ve skutečném světě byl
jiný, pokud by i ony děje byly jiné. Odkrytí faktických souvislostí zde není možné na základě
výslechu voličů, odborného posouzení příslušných jevů z hlediska fyzikálních, resp. přírodních
zákonů, ale nanejvýš prostředky sociálních věd. Volební soudy však těmito prostředky
nedisponují a ani vlastní soudní řízení není k jejich získání uzpůsobeno. Pro závěr o hrubém
ovlivnění voleb je tedy určující komplexní hodnocení skutkového stavu zjištěného v (časově)
omezených možnostech volebního soudu z hlediska toho, zda skutková tvrzení o jiném přidělení
mandátů, pokud by nebylo došlo k vadě volebního procesu, odpovídají zkušenostem běžného
života a soudce je o jejich pravdivosti vnitřně přesvědčen bez rozumných pochybností“ (nález
Ústavního soudu ze dne 2. dubna 2019 sp. zn. I. ÚS 4178/18, N 53/93 SbNU 203, ve věci
Neplatnost voleb do Zastupitelstva města Strakonice, který se sice týkal voleb do zastupitelstev obcí,
je však použitelný i na volby do Poslanecké sněmovny, neboť ustanovení volebních zákonů jsou
co do parametrů soudního přezkumu voleb formulována totožně).
[17] Navrhovatel spatřuje porušení volebního zákona v tom, že volební zmocněnec koalice
SPOLU odvolal jeho kandidaturu v době, kdy to již zákon neumožňoval.
[18] Podle §36 odst. 1 volebního zákona se může kandidát do 48 hodin před zahájením voleb
vzdát písemně své kandidatury. Stejným způsobem může zmocněnec politické strany, politického hnutí
nebo koalice jeho kandidaturu odvolat. Toto prohlášení nelze vzít zpět.
[19] Ustanovení §1 odst. 4 volebního zákona uvádí, že se volby do Parlamentu České
republiky na území České republiky konají ve 2 dnech, kterými jsou pátek a sobota. První den voleb začíná
hlasování ve 14.00 hodin a končí ve 22.00 hodin. Druhý den voleb začíná hlasování v 8.00 hodin a končí
ve 14.00 hodin. Pokud volební zákon používá termín den voleb, rozumí jím první den voleb
(§1 odst. 6 volebního zákona).
[20] Citovaná ustanovení na první pohled vyvolávají dojem, že kandidaturu lze odvolat (vzdát
se jí) do středy předcházející prvnímu dni voleb (pátku) do 14:00 hodin. A za normálního běhu
věcí tomu tak skutečně je.
[21] Letošní volby do Poslanecké sněmovny ovšem proběhly za mimořádných okolností
spojených s epidemií onemocnění covid-19. S ohledem na hrozící vysoký počet osob, kterým byla
z důvodu ochrany veřejného zdraví před onemocněním covid-19 nařízena karanténa či izolace
podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů, byl přijat výše citovaný zákon o zvláštních způsobech hlasování, který osobám takto
omezeným na osobní svobodě [u kterých je obecně překážka výkonu volebního práva – srov. §2
písm. a) volebního zákona] umožnil využít jeden ze zvláštních způsobů hlasování zavedených
speciálně pro tuto situaci, a to buď hlasování u volebního stanoviště, hlasování při pobytovém
zařízení, nebo hlasování do zvláštní přenosné volební schránky [§2 písm. e) zákona o zvláštních
způsobech hlasování].
[22] Pro účely zákona o zvláštních způsobech hlasování se prvním dnem voleb rozumí první
den voleb stanovený volebním zákonem [§2 písm. i) citovaného zákona]. Podle §10 odst. 1 zákona
o zvláštních způsobech hlasování lze u volebního stanoviště hlasovat v průběhu druhého dne
před prvním dnem voleb v době od 8 do 17 hodin. Podle §14 odst. 1 téhož zákona probíhalo hlasování
při pobytovém zařízení ve vyhrazeném čase v době od 8 do 22 hodin dne předcházejícího prvnímu dni voleb
a od 8 do 18 hodin prvního dne voleb. Hlasování do zvláštní přenosné volební schránky pak probíhalo
od 8 do 22 hodin prvního dne voleb a od 8 do 14 hodin druhého dne voleb (§18 odst. 1 zákona o zvláštních
způsobech hlasování].
[23] Ze zákona o zvláštních způsobech hlasování je zřejmé, že ačkoli hlasování podle tohoto
zákona probíhalo již od středy 6. října 2021 (viz též výše citované rozhodnutí prezidenta
republiky č. 339/2021 Sb.), za první den voleb byl stále považován pátek 8. října 2021 (ve smyslu §1
odst. 4 volebního zákona). Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že toto poněkud
neintuitivní řešení zvolil zákonodárce proto, že od (prvního) dne voleb se ve volebním zákoně
počítá řada lhůt [uzavření zvláštních seznamů voličů – §6 odst. 6, vydávání voličských průkazů –
§6a odst. 2, povinnost obecních úřadů zajistit a nahlásit telefonní spojení do každé volební
místnosti – §14b odst. 1 písm. d) a povinnost pověřených obecních úřadů zaslat tyto údaje
krajským úřadům – §14a odst. 1 písm. c), povinnost starosty stanovit minimální počet členů
okrskové volební komise – §14c odst. 1 písm. c), možnost politických stran delegovat členy
a náhradníky okrskových volebních komisí – §14e odst. 3, jmenování členů zvláštních
okrskových komisí na zastupitelských úřadech – §14g odst. 1, zveřejnění oznámení o době
a místě konání voleb – §15 odst. 1, zákaz zveřejňování výsledků předvolebních a volebních
průzkumů – §16 odst. 7, zajištění vysílacího času pro kandidující subjekty – §16 odst. 8,
povinnost uveřejnit osoby, které ve prospěch kandidujících subjektů uhradily výdaje na volební
kampaň – §16c odst. 4, podávání kandidátních listin – §31 odst. 3, zřízení zvláštního účtu
pro složení příspěvku na volební náklady – §31 odst. 4, „uzavření“ kandidátních listin – §32
odst. 4, rozhodnutí o registraci kandidátních listin a losování čísel pro jednotlivé kandidující
subjekty – §33, distribuce hlasovacích lístků – §38 odst. 4 a 5].
[24] Zvláštní způsoby hlasování se přitom měly použít pouze za předpokladu, že ke dni
15. září 2021 trval stav pandemické pohotovosti nebo nouzový stav vyhlášený alespoň pro část
území České republiky z důvodu ohrožení zdraví šířením onemocnění covid-19 (§3 zákona
o zvláštních způsobech hlasování), což byl okamžik, kdy řada lhůt podle citovaných ustanovení
již uplynula. A sám zákon o zvláštních způsobech hlasování nabyl účinnosti až dne 14. srpna
2021, tedy například po uplynutí lhůty pro podání kandidátních listin (66 dnů přede dnem voleb,
tedy 3. srpna 2021). Pokud by zákonodárce v tomto zákoně nespecifikoval, že prvním dnem
voleb je i při použití zvláštních způsobů hlasování první den voleb ve smyslu §1 odst. 4
volebního zákona, posunuly by se lhůty podle volebního zákona vázané na první den voleb o dva
dny zpět, a to buď retroaktivně, nebo sice prospektivně, ale takřka na poslední chvíli (čtyři týdny
před zahájením zvláštních způsobů hlasování).
[25] Účelem fixace prvního dne voleb na 8. říjen 2021 přesto, že hlasování zvláštními způsoby
probíhalo již ode dne 6. října 2021, tedy bylo především zachovat lhůty pro různé úkony v rámci
přípravy a organizace voleb dle volebního zákona, které jsou vázány na první den voleb.
Na tomto účelu nelze spatřovat nic nelegitimního, právě naopak.
[26] Avšak v době, kdy končila lhůta pro odvolání (vzdání se) kandidatury podle výše
citovaného §36 odst. 1 volebního zákona, již bylo několik týdnů jisté, že hlasování zvláštními
způsoby proběhne. A na rozdíl od všech ostatních lhůt volební zákon neváže lhůtu pro odvolání
kandidatury na první den voleb, což je pojem legislativně definovaný, nýbrž – slovy zákona –
na zahájení voleb. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že (i s ohledem na specifický
průběh voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2021) je nutné vyložit §36 odst. 1 volebního
zákona tak, že volbami se zde rozumí nikoli první den voleb ve výše uvedeném technickém smyslu
(takový specifický termín zákonodárce v §36 odst. 1 volebního zákona nepoužil), nýbrž volby
v obecném smyslu, tedy volení kandidátů, či jinak řečeno, hlasování. Kandidaturu tak bylo
podle citovaného ustanovení možno odvolat do 48 hodin před zahájením hlasování.
[27] Smyslem časového omezení pro odvolání (vzdání se) kandidatury je zajistit,
aby se informace o této skutečnosti dostala k voličům (prostřednictvím vyvěšení prohlášení
o odvolání či vzdání se kandidatury ve volebních místnostech podle §36 odst. 4 volebního
zákona). Je třeba vycházet z toho, že skutečnost, zda za politickou stranu, politické hnutí
či koalici kandiduje určitý kandidát, či nikoli, může ovlivnit rozhodování voličů jednak v tom
směru, zda této straně, hnutí či koalici vůbec dají svůj hlas, ale též ohledně udělování
přednostních hlasů konkrétním kandidátům. Jinými slovy, informace o vzdání se či odvolání
kandidatury může mít a nepochybně i má vliv na výsledky voleb.
[28] Z hlediska právní jistoty (především) voliče je tedy žádoucí, aby v okamžiku hlasování
věděl (resp. měl možnost vědět), zda kandidáti uvedení na hlasovací listině jsou skutečně stále
ve hře, jinými slovy, zda některý z kandidátů uvedených na registrované kandidátní listině nebyl
odvolán nebo se vzdal kandidatury, a mohl tomu případně přizpůsobit své hlasování.
[29] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že součástí svobodného pasivního volebního
práva (čl. 21 Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“), respektive práva na svobodné
volby (čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod),
je i právo občana nebýt volen, tedy nekandidovat (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
9. listopadu 2017 č. j. Vol 13/2017-16, ve věci Kandidátka Sportovců). Stejně tak náleží ochrana
i svobodné soutěži politických sil a vnitřní autonomii politických stran v rozhodování,
kdo je má ve voleném orgánu reprezentovat, jak Nejvyšší správní soud uvedl v bodech 67,
74 a 85 svého usnesení ze dne 10. listopadu 2016 č. j. Vol 4/2016-191, ve věci Severočeši.cz,
č. 3522/2017 Sb. NSS. Tyto závěry, vyslovené při přezkumu voleb do Senátu, platí tím spíše
pro volby do Poslanecké sněmovny, které jsou postaveny právě na soutěži politických stran
a hnutí, popřípadě jejich koalic, nikoli jednotlivých kandidátů.
[30] Nicméně samotná Listina ve druhé větě čl. 21 odst. 3 předpokládá, že podmínky výkonu
volebního práva stanoví zákon, což volební zákon činí mimo jiné právě časovým omezením
možnosti vzdát se kandidatury či ji odvolat. Nejvyšší správní soud se přitom nedomnívá,
že by taková podmínka (omezení) byla protiústavní.
[31] Na tomto závěru nic nemění ani srovnání s odlišnou právní úpravou voleb
do zastupitelstev krajů, která uvedenou časovou podmínku neobsahuje vůbec (a v krajských
volbách lze tedy kandidáta odvolat i později než 48 hodin před zahájením voleb) – srov. §23
odst. 1 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů;
lhůta 48 hodin v §23 odst. 4 cit. zákona se váže jen k povinnosti krajského úřadu zveřejnit
informaci o odvolání kandidatury ve volebních místnostech.
[32] Nejvyšší správní soud v této souvislosti poznamenává, že tento a další nedůvodné rozdíly
v právní úpravě jednotlivých voleb prohlubují výkladové obtíže, kterým voliči, politické strany
a hnutí, kandidáti i volební orgány včetně volebních soudů mnoho let čelí – Nejvyšší správní
soud sám na mnohé z nich dříve upozornil, např. při přezkumu sněmovních voleb před čtyřmi
lety (viz usnesení č. j. Vol 58/2017-187 ze dne 19. listopadu 2017, ve věci Bendl a Kupka,
č. 3682/2018 Sb. NSS, bod 92), přitom návrh kýženého volebního kodexu, který by měl všechny
tyto zbytečné nástrahy rozdílné právní úpravy odstranit, neopustil kanceláře Ministerstva vnitra.
[33] Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že ve volbách do Poslanecké
sněmovny v roce 2021 bylo možné platně odvolat kandidaturu (nebo se jí vzdát) nejpozději dne
4. října 2021 v 8:00 hodin, neboť o 48 hodin později byly podle §10 odst. 1 zákona o zvláštních
způsobech hlasování zahájeny volby hlasováním u volebního stanoviště.
[34] Volební zmocněnec koalice SPOLU však kandidaturu navrhovatele odvolal až dne
6. října 2021 ve 13:25 hodin (tedy nejen po uplynutí osmačtyřicetihodinové lhůty pro odvolání
kandidatury, ale dokonce až po zahájení hlasování u volebního stanoviště). Nejvyšší správní soud
proto přisvědčuje navrhovateli, že tímto postupem byl odvolán neplatně, v rozporu s §36 odst. 1
volebního zákona.
[35] Spatřuje-li navrhovatel další porušení volebního zákona v tom, že o svém odvolání a jeho
důvodech nebyl informován, konstatuje Nejvyšší správní soud, že nic takového volební zákon
nepředepisuje; ostatně ani navrhovatel nespecifikuje, jaké ustanovení volebního zákona mělo být
porušeno.
[36] Podle §36 odst. 4 volebního zákona platí, že bylo-li prohlášení o vzdání se kandidatury
nebo o jejím odvolání učiněno po registraci kandidátní listiny, údaje o kandidátovi na kandidátní listině zůstávají,
avšak při zjišťování výsledku hlasování do Poslanecké sněmovny se nepřihlíží k přednostním hlasům
pro něj odevzdaným. Krajský úřad zajistí zveřejnění prohlášení ve všech volebních místnostech na území kraje,
pokud je obdrží do 48 hodin před zahájením voleb do Poslanecké sněmovny; zveřejnění prohlášení ve volebních
místnostech v zahraničí zajistí prostřednictvím Ministerstva zahraničních věcí.
[37] Ze skutkových zjištění Nejvyššího správního soudu, jakož i ze sdělení Státní volební
komise č. 372/2021 Sb., o vyhlášení a uveřejnění celkových výsledků voleb do Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 8. a 9. října 2021, je zřejmé,
že příslušné volební orgány odvolání kandidatury navrhovatele uznaly jako platné, pročež
se k přednostním hlasům, které mu voliči odevzdali (pokud mu nějaké odevzdali – viz dále),
při zjišťování výsledků hlasování nepřihlíželo a navrhovatel není uveden mezi náhradníky koalice
SPOLU v Jihomoravském kraji. Jelikož Nejvyšší správní soud dovodil, že odvolání kandidatury
navrhovatele nebylo platné, lze v tom spatřovat porušení §36 odst. 4 volebního zákona.
[38] Nejvyšší správní soud se dále zabýval důsledky zjištěných protizákonností.
[39] Ustálená volební judikatura pracuje s domněnkou, že volební výsledek odpovídá vůli
voličů. Pokud chce navrhovatel tuto domněnku vyvrátit, musí v tomto směru uplatnit určitá
tvrzení a především předložit důkazy, popřípadě alespoň vymezit zvlášť významnou indicii, která
by byla způsobilá vyvolat pochybnosti o správnosti vyhlášeného výsledku voleb (nález Ústavního
soudu ze dne 26. ledna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04, ve věci Senátor Nádvorník, N 17/36 SbNU 185,
vyhlášený pod č. 140/2005 Sb., dále například usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
28. listopadu 2006 č. j. Vol 82/2006-51 či ze dne 15. února 2018 č. j. Vol 3/2018-48). Jak vyplývá
z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. října 2014 č. j. Vol 18/2014-46, ve věci
Senátorka Cabrnochová, takovou zvláště významnou indicií může být například prohlášení několika
voličů, že volili určitého kandidáta, který ovšem podle oficiálních výsledků nezískal počet hlasů
odpovídající tomuto prohlášení.
[40] V tomto směru však návrh postrádá jakékoli konkrétní tvrzení. Navrhovatel pouze uvedl,
že porušení zákona „se v důsledku mohlo projevit až při zjišťování výsledků hlasování“,
respektive že „v úvahu přichází možnost udělení preferencí danému kandidátovi“ (myšleno
navrhovateli). Návrhová argumentace tedy zůstává v hypotetické rovině, navrhovatel netvrdí,
že by mu kdokoli (například on sám) udělil přednostní hlas, ke kterému okrskové volební komise
při sčítání hlasů nezákonně nepřihlížely, či že by dokonce obdržel tolik přednostních hlasů,
že by to stačilo k jeho zvolení (navrhovatel byl uveden až na 16. místě kandidátní listiny koalice
SPOLU, pro zisk jednoho z devíti mandátů, které této koalici připadly v Jihomoravském kraji,
by tudíž musel získat alespoň tolik přednostních hlasů, kolik činí 5 % z celkového počtu platných
hlasů odevzdaných pro koalici SPOLU – viz §50 odst. 6 volebního zákona). Lze ostatně
pochybovat, zda by mohl být výsledek takového zjišťování vůbec pro věc relevantní, pokud
by současně bylo zjištěno, že pod vlivem informace o odvolání kandidáta voliči takovému
kandidátu přednostní hlas ani neudělovali.
[41] Jelikož navrhovatel Nejvyššímu správnímu soudu neposkytl zvlášť významnou indicii
svědčící o tom, že by volba některého z kandidátů koalice SPOLU v Jihomoravském kraji byla
v důsledku nezákonného odvolání jeho kandidatury rovněž nezákonná, resp. že mu nebyly
započteny přednostní hlasy, nebylo možné návrhu v tomto směru vyhovět.
[42] Pokud by navrhovatel takovou zvlášť významnou indicii vznesl, nelze vyloučit,
že by Nejvyšší správní soud musel přezkoumat volební dokumentaci z celého Jihomoravského
kraje, což by mohlo ohrozit dodržení pořádkové dvacetidenní lhůty pro rozhodování volebního
soudu, a v konečném důsledku ohrozit průběh ustavující schůze Poslanecké sněmovny.
Ta se nadto má konat již 8. listopadu 2021, což je sice nejzazší den podle Ústavy, stále však tři
dny před koncem zákonné pořádkové lhůty pro volební soud. Jde ostatně o další deficit právní
úpravy, s nímž je tento soud pravidelně konfrontován. Do této kategorie spadá i absence
podrobnější právní úpravy pro nařízení přepočtu hlasů volebním orgánům, navzdory tomu,
že i na tento deficit upozorňoval Nejvyšší správní soud již před čtyřmi lety v cit. usnesení ve věci
Bendl a Kupka (viz body 91 a násl.). V této věci se navíc otevřel další problém platného volebního
zákona – přezkum volební dokumentace, resp. přepočet přednostních hlasů, by nebyl vůbec
nutný, pokud by okrskové volební komise přednostní hlasy pro odvolané kandidáty
nebo pro kandidáty, kteří se kandidatury vzdali, alespoň zjistily a zaznamenaly, bez ohledu na to,
že se k nim jinak nepřihlíží.
[43] Nejvyšší správní soud nicméně rozhodl o změně pořadí náhradníků koalice SPOLU.
Ačkoli totiž navrhovatel netvrdil a neprokázal, že nebýt nezákonného odvolání jeho kandidatury,
byl by zvolen poslancem, zjištěné porušení volebního zákona postačuje pro závěr, že navrhovatel
se měl stát náhradníkem na místě, které odpovídá jeho pořadí na kandidátní listině (§51 odst. 6
volebního zákona), tedy náhradníkem č. 7. V důsledku toho se náhradníci č. 7 – 24 dle sdělení
Státní volební komise o vyhlášení výsledků voleb posouvají o jedno místo níže; pořadí
náhradníků č. 1 – 6 zůstává nezměněno, Nejvyšší správní soud je přesto ve výroku
pro přehlednost uvedl.
[44] Skutečnost, že navrhovatel se právě takového výroku výslovně nedomáhal (jeho petitem
v souladu se zákonem byl výrok o neplatnosti volby kandidátů), soudu nebrání takový výrok
vyslovit i tehdy, pokud jeho primární petitorní žádání neshledal soud důvodným. Jak soud uvedl
v bodě 89 usnesení Bendl a Kupka, „ačkoliv to zákonná úprava výslovně nepředpokládá,
považoval soud za nezbytné, aby ... deklaroval důsledek svých zjištění pro pořadí náhradníků.
Výroky ... usnesení totiž v příslušné části nahrazují sdělení Státní volební komise, které
kromě uvedení zvolených kandidátů obsahuje i seznam náhradníků, včetně jejich pořadí“.
V tomto případě sice zjištění soudu o tom, že byl volební zákon porušen, nevedla k vyslovení
neplatnosti volby některého z kandidátů, jeho přímým důsledkem je však změna v pořadí jejich
náhradníků. Jinak by šlo o rozhodnutí pouze akademické.
[45] Na závěr Nejvyšší správní soud upozorňuje, že výše přijatý výklad §36 odst. 1 volebního
zákona nelze nijak zobecňovat, především ne ve vztahu k hlasování v zahraničí, které v řadě států
začíná před zahájením hlasování v České republice (srov. §1 odst. 5 volebního zákona). Volební
zákon totiž v §1 odst. 6 větě druhé výslovně stanoví, že lhůty a vymezení volebních dnů podle tohoto
zákona nejsou dobou hlasování v zahraničí dotčeny. Zákon o zvláštních způsobech hlasování takové
obecné ustanovení neobsahuje, vymezuje pouze první den voleb – na který však, jak již bylo
uvedeno, není lhůta pro odvolání či vzdání se kandidatury vázána (na rozdíl od ostatních lhůt
dle volebního zákona).
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ačkoli v projednávaném případě došlo k porušení
volebního zákona neplatným odvoláním kandidatury navrhovatele, nebylo zjištěno, že by jím byl
hrubě ovlivněn výsledek volby kandidátů ve smyslu §87 odst. 5 volebního zákona. Návrh v této
části proto Nejvyšší správní soud výrokem I zamítl. Výrokem II však napravil přímý důsledek
zjištěného porušení volebního zákona tak, že určil, že navrhovatel je náhradníkem zvolených
kandidátů v pořadí, které odpovídalo jeho pozici na kandidátní listině.
[47] Podle §93 odst. 4 s. ř. s. nemá v řízení ve věcech volebních žádný z účastníků ani osoba
zúčastněná na řízení právo na náhradu nákladů řízení (k nákladům řízení osoby zúčastněné
na řízení srov. výše citované usnesení č. j. Vol 76/2018-105).
Poučení: Usnesení nabývá právní moci dnem vyvěšení na úřední desce Nejvyššího
správního soudu (§93 odst. 5 s. ř. s.).
Proti tomuto usnesení n e ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 5. listopadu 2021
Tomáš Langášek
předseda senátu