ECLI:CZ:NSS:2021:VOL.159.2021:6
sp. zn. Vol 159/2021 - 6
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Josefa Baxy (soudce zpravodaj), Radana Malíka,
Petra Mikeše, Pavla Molka a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: P. Z., a účastníků řízení: 1)
Státní volební komise, sídlem nám. Hrdinů 1634/4, Praha 4, 2) Jiřího Slavíka, o „návrhu
na vyslovení neplatnosti volby kandidáta nebo neplatnosti voleb“,
takto:
I. Návrh se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Volební stížnost
[1] Návrhem došlým Nejvyššímu správnímu soudu dne 22. října 2021 se navrhovatel domáhá
vyslovení neplatnosti volby kandidáta Jiřího Slavíka zvoleného ve Středočeském kraji za koalici
SPOLU – ODS, KDU-ČSL, TOP 09 ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky konaných ve dnech 8. a 9. října 2021. Alternativně navrhovatel požaduje, aby soud
vyslovil neplatnost voleb.
[2] Navrhovatel odkazuje na čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR a na §48 a §50
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů (dále jen „volební zákon“). Konstatuje, že zásadu poměrného
zastoupení volební zákon chápe tak, že podle ní nejprve rozdělují mandáty mezi volební kraje
a poté se podle ní rozdělují mandáty mezi politické strany, politická hnutí a koalice v rámci
volebních krajů, což je podle navrhovatele možné pochopit. Za nesystematické však navrhovatel
považuje §51 volebního zákona, který určuje přidělování mandátů politickým stranám,
politickým hnutím a koalicím tak, že nutně musí porušit zásadu poměrného zastoupení
při rozdělování mandátů mezi volební kraje a tím následně i při přidělování mandátů
mezi politické strany, politická hnutí a koalice v rámci volebních krajů. Vzhledem ke způsobu
rozdělování mandátů mezi politické strany, politická hnutí a koalice v rámci volebních krajů
(tj. téměř všech mandátů), musí rozdělení mandátů podle §51 volebního zákona nutně nabýt
většinového charakteru. Poslance zvoleného podle §51 volebního zákona proto nelze považovat
za zvoleného v souladu s čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR. Opačný názor soudu by mohl znamenat
jedině, že systém poměrného zastoupení porušuje rozdělování mandátů nejprve mezi volební
kraje a až poté mezi politické strany, politická hnutí a koalice, nikoliv opačně.
To by zpochybňovalo celé poslední volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR.
Ve Středočeském kraji, neodůvodněně zvýhodněném již §51 volebního zákona, navíc ještě
zřejmě bez včas vyřízeného voličského průkazu volil přinejmenším prezident Miloš Zeman,
ačkoliv na jeho území není přihlášen k trvalému pobytu ani zapsán ve zvláštním seznamu voličů.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[3] Podle §87 odst. 1 volebního zákona platí, že podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta
se může domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního předpisu každý občan zapsaný do stálého seznamu
ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen, a každá politická strana, politické hnutí nebo koalice,
jejíž kandidátní listina ve volebním kraji byla pro volby do Poslanecké sněmovny zaregistrována, (dále
jen "navrhovatel"). Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí.
[4] Soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny podmínky pro věcné projednání návrhu.
Návrh byl podán včas. Navrhovatel se jím domáhá vyslovení neplatnosti volby kandidáta
ve Středočeském kraji, ve kterém má přihlášený trvalý pobyt (je tedy zapsán ve stálém seznamu
voličů ve volebním okrsku náležejícím do tohoto volebního kraje). Z návrhu je seznatelné, v čem
navrhovatel spatřuje porušení volebního zákona, neplatnost volby kterého kandidáta navrhuje
a jakého rozhodnutí se po soudu domáhá. Nejvyšší správní soud ho proto věcně posoudil.
Dospěl však k závěru, že není důvodný.
[5] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že alternativní návrh na „neplatnost voleb“
je nepřípustný. Podat návrh na neplatnost volby všech kandidátů ve volbách do Poslanecké
sněmovny (fakticky návrh na neplatnost celých voleb do Poslanecké sněmovny) může podat
pouze politická strana, hnutí nebo koalice, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována ve všech
volebních krajích, jestliže podá návrh na vyslovení neplatnosti volby kandidátů v každém
volebním kraji. Navrhovatel však podal volební stížnost jako občan zapsaný do stálého seznamu
ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen (§87 odst. 1 volebního zákona). Podle platné právní úpravy
tedy pro něj platí výše uvedené omezení, tj. jako občan může navrhnout vyslovení neplatnosti
volby jen těch kandidátů, kteří byli ve volbách do Poslanecké sněmovny zvoleni ve volebním
kraji, v němž se nachází okrsek, ve kterém je navrhovatel zapsán ve stálém seznamu voličů –
jinými slovy, v němž má občan přihlášen trvalý pobyt (§87 odst. 1 volebního zákona).
[6] Z obsahu návrhu je zřejmé, že důvody, pro které navrhovatel navrhuje vyslovení
neplatnosti volby jmenovaného kandidáta ve Středočeském kraji, se netýkají průběhu voleb
v dotčeném volebním kraji, nýbrž se dotýkají voleb jako takových, a to v celostátním měřítku.
Námitku týkající se volební účasti prezidenta republiky pak navrhovatel nijak blíže neodůvodňuje
(viz dále). Soud se proto dále zabýval tím, zda se v případě návrhu na vyslovení neplatnosti volby
konkrétního kandidáta může zabývat důvody, které se vztahují k volbám jako celku.
[7] Nejvyšší správní soud se výkladem §87 odst. 1 volebního zákona zabýval již v usnesení
ze dne 26. 6. 2006, č. j. Vol 5/2006-46, č. 944/2006 Sb. NSS. Ze závěrů z něj vyplývajících proto
soud vycházel i v nyní projednávané věci, neboť neshledal důvod, aby se od nich odchýlil.
[8] Podle §87 odst. 1 volebního zákona je možné podat v případě voleb do Poslanecké
sněmovny (na rozdíl od senátních nebo prezidentských voleb) výhradně návrh na neplatnost
volby kandidáta (či více kandidátů), nikoliv celých voleb (shodně tomu je u voleb do Evropského
parlamentu). Může tak být napadena volba jediného kandidáta např. z důvodu jeho
individuálního excesu ve volebním procesu (např. o sobě uváděl nepravdivé informace) anebo
proto, že v jeho případě došlo k pochybením při sčítání a vyhodnocování odevzdaných hlasů
(např. nebyly zohledněny preferenční hlasy, došlo k matematické chybě při sčítání apod.).
Lze si nicméně představit i případy, kdy bude namítáno porušení volebního zákona v takové
intenzitě a rozsahu, že to mohlo ovlivnit volbu vícero (nebo dokonce všech) kandidátů.
[9] Volební zákon přiznává právo aktivní legitimace k podání návrhu na neplatnost volby
kandidáta každému občanovi zapsanému do stálého seznamu „ve volebním okrsku, kde byl poslanec
volen“, a každé politické straně nebo koalici, jejíž kandidátní listina „ve volebním kraji byla pro volby
do Poslanecké sněmovny zaregistrována“. Občan proto může návrh podat jen ve vztahu ke kandidátům,
zvoleným ve volebním kraji tam, kde mohl vykonat svoje aktivní volební právo. Naopak politická
strana je aktivně legitimována k podání návrhu vůči všem kandidátům, zvoleným v krajích,
kde také kandidovala, což může v konečném důsledku znamenat zpochybnění i všech zvolených
kandidátů v celé republice. U jednotlivého občana vystupuje do popředí ochrana jeho aktivního
volebního práva. Z povahy věci je tak nezbytné, aby argumentace těchto návrhů směřovala
proti konkrétním protizákonnostem souvisejícím s uplatněním tohoto práva, přičemž
ke zpochybnění výsledku volby může dojít právě z tohoto důvodu jen tam, kde je občan zapsán
ve stálém seznamu, anebo kde reálně toto právo uplatnil.
[10] V nyní projednávané věci navrhovatel napadá primárně neplatnost volby konkrétního
kandidáta (Jiřího Slavíka) zvoleného ve Středočeském kraji, ve kterém je zapsán do stálého
seznamu voličů. Návrh je proto přípustný, protože se jím navrhovatel nedomáhá neplatnosti
celých voleb (respektive posledně uvedený návrh uplatňuje pouze alternativně a jak Nejvyšší
správní soud vysvětlil v bodě [6] tohoto usnesení, tento alternativní návrh je nepřípustný).
Navrhovatel tedy navrhuje pouze neplatnost volby kandidáta zvoleného v kraji, kde byl oprávněn
vykonat své aktivní volební právo. Takový návrh učinit může. Jak však již soud uvedl v bodě [6]
tohoto usnesení, důvody návrhu se týkají voleb jako celku.
[11] Obdobnou situací se již zabýval Nejvyšší správní soud ve výše zmíněném
č. j. Vol 5/2006-46. Zdůraznil, že v takovém případě vzniká nepoměr mezi procesním
prostředkem občana (§87 odst. 1 volebního zákona), pakliže se podstata tvrzených důvodů
neplatnosti volby daných kandidátů dotýká voleb na celostátní úrovni, a mezi možnými limity
pro rozhodování soudu o tomto prostředku. S možností vypsání nových voleb do Poslanecké
sněmovny pouze v jednom volebním kraji (resp. v několika krajích) v důsledku rozhodnutí soudu
o neplatnosti volby všech zde zvolených poslanců (včetně případných náhradníků) totiž právní
řád nepočítá a zavedení této možnosti by znamenalo mj. zásadní redefinici celého volebního
systému. Takovéto rozhodnutí soudu proto za stávající zákonné úpravy pojmově nepřipadá
v úvahu. Důvodnost návrhu lze proto zvažovat pouze ve vztahu ke konkrétním kandidátům.
[12] Jestliže však občan požaduje rozhodnout o neplatnosti volby konkrétního kandidáta
z důvodů týkajících se voleb jako celku (např. nekorektní volební kampaně na celostátní úrovni),
pak by v případě vyhovění návrhu nebyla uspokojivým řešením výměna daných kandidátů
za osoby jiné, kandidující za stejnou politickou stranu, neboť důvod neplatnosti jejich volby
by se vztahoval i na tyto náhradníky. Návrh na neplatnost volby kandidáta podaný občanem
podle §87 odst. 1 volebního zákona proto může být soudem shledán důvodným pouze tehdy,
pokud soud zjistí porušení volebního zákona, které hrubě ovlivnilo výsledek jeho volby,
a zároveň se jedná o porušení řešitelné buď v rámci krajské kandidátní listiny jedné politické
strany (tzn. např. jeden z kandidátů protizákonným způsobem poškodil jiné kandidáty na téže
kandidátní listině natolik zásadním způsobem, že je namístě prohlásit jeho volbu za neplatnou
a na jeho místo nastupuje v pořadí první nezvolený náhradník) anebo i napříč stranami,
to však pouze tehdy, pokud se bude jednat o zásadní protizákonnost zjištěnou při hlasování
a zjišťování volebních výsledků (např. byly chybně vyhodnoceny či sečteny hlasovací lístky,
přičemž při jejich správném posouzení by mandát připadl odlišné straně).
[13] V případě občanem namítaných důvodů týkajících se voleb jako celku soud zásadně nemá
prostor pro případné vyhovění návrhu, jelikož nedisponuje procesním nástrojem pro řešení této
situace. Pouze v případě návrhu politické strany, hnutí nebo koalice, které kandidovaly ve všech
volebních krajích, by soud mohl v konečném důsledku zpochybnit volbu i všech zvolených
kandidátů v celé republice, a proto se může zabývat i důvody majícími celostátní charakter.
[14] Navrhovatel je v nyní projednávané věci k podání návrhu aktivně legitimován jako občan.
Jako důvod nezákonnosti volby kandidáta Jiřího Slavíka ve Středočeském kraji namítá porušení
zásady poměrného zastoupení a postup přikázání mandátů ve druhém skrutiniu podle §51
volebního zákona. Konkrétně uvádí, že dochází k porušení zásady poměrného zastoupení
při rozdělování mandátů mezi volební kraje. Navrhovatel tedy namítá jako důvod
nezákonnosti volby tohoto kandidáta skutečnosti, které se vztahují k volbám na celostátní úrovni,
nikoliv pouze k volebnímu kraji, v jehož volebním okrsku je navrhovatel zapsán ve stálém
seznamu voličů. Tyto skutečnosti však s ohledem na vymezení soudního přezkumu voleb v §87
odst. 1 volebního zákona důvodem k vyslovení neplatnosti volby kandidátů být nemohou.
[15] Nad rámec shora uvedeného Nejvyšší správní soud uvádí, že otázkou tvrzeného porušení
zásady poměrného zastoupení se zabýval též ve věci sp. zn. Vol 202/2021. V této věci s odkazem
na nález Ústavního soudu ze dne 2. února 2021, sp. zn. Pl. ÚS 44/17, upozornil, že je v prvé řadě
na informovanějším zákonodárci, aby zhodnotil a implementoval volební systém (bod 52 nálezu).
Je totiž jeho volbou, jakým konkrétním obsahem volební systém naplní, jaké budou jednotlivé
fáze a stadia apod. (bod 72 nálezu). Pokud vede výklad volebního zákona k jednoznačnému
výsledku, pak není úkolem Nejvyššího správního soudu, aby svým výkladem nahrazoval
zákonodárce a místo něj hledal volební systém, který by bylo možné považovat za „poměrnější“.
Volební systémy se nedají hodnotit podle výsledků (nota bene jediných voleb), nýbrž musí být
hodnocena jejich východiska. V případě výsledků voleb existuje velká role „náhody“,
např. v podobě počtu odevzdaných hlasů v jednotlivých volebních krajích. Tedy skutečnost,
že v těchto volbách zůstal pro přikázání ve druhém skrutiniu pouze jeden mandát, bez dalšího
neznamená, že současný volební systém není založen na zásadách poměrného zastoupení
(viz usnesení NSS ze dne 5. listopadu 2021, č. j. Vol 202/2021-89, body 49 a 50).
[16] Navíc skutečnost, že do druhého skrutinia byl v těchto volbách převeden jediný mandát,
je do značné míry důsledkem toho, že do prvního skrutinia postoupily pouze čtyři kandidující
subjekty, z nichž všechny měly takovou podporu, že překonaly nejen celostátní uzavírací klauzule
(základní či aditivní), ale překonaly i přirozený práh v jednotlivých volebních krajích, takže každý
z kandidujících subjektů získal v každém kraji alespoň jeden mandát. Jinak řečeno, nedošlo
k situaci, kterou Ústavní soud ve svém nálezu zejména kritizoval (viz body 129 a 132 nálezu),
tedy k situaci, kdy typicky malé strany nepřekročily v malých krajích přirozený práh,
nezískaly v nich ani jeden mandát a hlasy pro ně odevzdané bez dalšího propadly (obdobnou
kritiku viz i v usnesení NSS ze dne 29. června 2006, č. j. Vol 50/2006-53, č. 945/2006 Sb. NSS).
Právě v této možnosti je třeba spatřovat Ústavním soudem kritizované ohrožení poměrnosti
volebního systému a znevýhodnění malých stran v důsledku rozdělení republiky na čtrnáct
nestejně velkých krajů. V nynějších volbách však z výše uvedených důvodů k takovému jevu
nedošlo a i v nejmenších krajích získal každý úspěšně kandidující subjekt alespoň jeden mandát
(viz usnesení NSS ze dne 5. listopadu 2021, č. j. Vol 202/2021-89, bod 51).
[17] V neposlední řadě k námitce navrhovatele, že ve Středočeském kraji „zřejmě bez včas
vyřízeného voličského průkazu volil přinejmenším prezident Miloš Zeman“, Nejvyšší správní
soud uvádí, že se jedná o ničím nepodloženou spekulaci, kterou navrhovatel nijak blíže
neodůvodňuje ani nedokládá.
[18] Volební zákon umožňuje požádat o vydání voličského průkazu ode dne vyhlášení voleb,
a to osobně u toho, kdo stálý nebo zvláštní seznam vede, do okamžiku uzavření stálého seznamu
nebo zvláštního seznamu nebo podáním doručeným nejpozději 7 dnů přede dnem voleb tomu,
kdo stálý seznam nebo zvláštní seznam vede (§6a odst. 2 volebního zákona). Voličský průkaz
opravňuje k zápisu do výpisu ze zvláštního seznamu ve dnech voleb do Poslanecké sněmovny
v jakémkoli volebním okrsku, popřípadě zvláštním volebním okrsku (§6a odst. 3 volebního
zákona). To znamená, že na voličský průkaz může volič hlasovat v jakémkoliv volebním okrsku
na území České republiky nebo ve zvláštním volebním okrsku v zahraničí. Pokud se volič,
kterému byl vydán voličský průkaz, rozhodne hlasovat ve „svém“ volebním okrsku, musí voličský
průkaz rovněž odevzdat okrskové volební komisi (viz obdobně §19 odst. 5 volebního zákona,
resp. §19a odst. 4 volebního zákona). Jinak mu komise hlasování neumožní. Navrhovatel
nepoukazuje na žádné konkrétní skutečnosti, z nichž by bylo možné usoudit, že shora citovaná
ustanovení volebního zákona nebyla dodržena.
III. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud dospěl z výše uvedených důvodů k závěru, že návrh na vyslovení
neplatnosti volby kandidáta Jiřího Slavíka zvoleného ve Středočeském kraji ve volbách
do Poslanecké sněmovny není důvodný, a proto jej zamítl.
[20] O nákladech řízení soud rozhodl podle §93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech
volebních žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. listopadu 2021
Tomáš Langášek
předseda senátu