ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.155.2021:70
sp. zn. 1 As 155/2021 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobců: a) N. S., a b) S. B.,
oba zastoupeni JUDr. Radimem Kubicou, MBA, advokátem se sídlem Ó. Lysohorského 702,
Frýdek-Místek, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, sídlem 28. října 117,
Ostrava, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) TOSAN Park a.s., se sídlem Václavské náměstí
837/11, Praha 1, zastoupena JUDr. Jakubem Lichnovským, advokátem se sídlem Jáchymova
26/2, Praha 1, II) CETIN a.s., se sídlem Českomoravská 2510/19, Praha 9, III) Občanské
sdružení Střítež – za zdravé životní prostředí, z. s., se sídlem Střítež 249, IV) Dial Telecom, a.s.,
se sídlem Křižíkova 36a/237, Praha 8, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 8. 2019,
č. j. MSK 151727/2018, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 14. 4. 2021, č. j. 22 A 93/2019 - 165,
takto:
I. Řízení o kasační stížnosti žalobkyně a) se zast avuje .
II. Kasační stížnost žalobce b) se zamít á .
III. Žalobci a osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne přiznáv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Obecní úřad Hnojník rozhodnutím ze dne 29. 6. 2018, č. j. OH/01527/2014/SÚ/Fi
vydal stavební povolení pro stavbu „Průmyslová zóna Horní Tošanovice“ na pozemcích
parc. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XH, XCH, XI, XJ, XK a XL v k. ú. H. T.. Proti tomuto
rozhodnutí podali žalobci a další osoby odvolání, která však žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne
21. 8. 2019, č. j. MSK 151727/2018. Rozhodnutí stavebního úřadu bylo v pořadí druhým
rozhodnutím o stavebním povolení.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadli žalobci žalobou u Krajského soudu v Ostravě (dále
jen „krajský soud“). Žalobci podali žalobu spolu s dalšími 135 osobami, které však před jejím
podáním nevyčerpaly řádné opravné prostředky, a proto krajský soud jejich žalobu odmítl
usnesením ze dne 14. 11. 2019, č. j. 22 A 86/2019 - 140. Žalobu žalobců v nynější věci
pak vyloučil k samostatnému projednání. S ohledem na to, že žaloba byla původně podána
vyšším počtem účastníků, obsahovala žalobní body, které postrádaly dostatečnou individualizaci
právě ve vztahu k žalobcům a) a b). Žalobci vymezili následující body:
1) Nepřezkoumatelnost výrokové části rozhodnutí žalovaného způsobenou tím, že osoba
zúčastněná na řízení I) (dále také jako „stavebník“) byla uvedena jak v záhlaví,
tak ve výroku. Tento postup žalovaný nijak neodůvodnil.
2) Správní orgány nesprávně stanovily okruh účastníků řízení. Žalovaný měl vysvětlit, proč
účastníky nejsou majitelé domů v Horních Tošanovicích v bezprostřední blízkosti
zamýšlené stavby.
3) Písemnosti neměly být doručovány veřejnou vyhláškou. Majitelé nemovitostí v okolí
plánované stavby neměli povinnost sledovat úřední desku obce.
4) Žalovaný nepřihlédl k námitkám žalobkyně a) s odkazem na zásadu koncentrace řízení,
avšak v rozporu s §89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní
řád“). Jestliže je namítáno porušení kogentního ustanovení hmotného či procesního
předpisu, má k námitkám správní orgán přihlédnout i po uplynutí lhůty. Zástupce
stavebníka neměl platné zmocnění pro stavební řízení, a proto bylo na místě k této
námitce přihlédnout.
5) Mezi projektovou dokumentací a územním rozhodnutím byl rozpor. Původní objekt SO
26 byl nově rozdělen na dva objekty a také na valy. Žalovaný měl postupovat podle §111
odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále
jen „stavební zákon“). Žalobci tvrdili, že bylo na místě opakovat územní řízení s ohledem
na pozměněnou skladbu budov nebo změnu objektové skladby v rozhodnutí o stavebním
povolení.
6) V odvolacím řízení se změnil počet kotelen a jejich rozmístění. Tato změna nebyla
podložena novým odborným posudkem v rozporu s podmínkou č. 13 územního
rozhodnutí. Ta stanovila, že počet kotlů a jejich výkon musí být v souladu s odborným
posudkem č. E/1912/2007/01 a případná změna se bude opírat o nový posudek. Změna
kotelen je koncipována tak, aby se stavebník vyhnul novému posouzení podle zákona
č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, v platném znění (dále jen „zákon o ochraně
ovzduší“). Konstatování odboru životního prostředí krajského úřadu jako dotčeného
orgánu státní správy není ničím podloženo, jedná se o pouhou domněnku bez opory
ve spisu.
7) Žalovaný se nezabýval zajištěním příjezdu ke stavbě a technického či jiného vybavení
vyžadovaného zvláštním právním předpisem k řádnému užívání stavby po jejím
dokončení. V nově upravené projektové dokumentaci je uvedeno, že vrátnice
a propojovací chodník v severní části průmyslové zóny směrem k autobusové zastávce,
jež nebyly předmětem územního rozhodnutí, dále nebudou předmětem žádosti o stavební
povolení, nýbrž o nich bude rozhodováno v samostatném řízení. Takové řízení
však nemusí být realizováno v řádu několika let a bez vrátnic, objektů pro vjezd a výjezd
do průmyslové zóny a propojovacího chodníku nemůže stavba fungovat v souladu
s platnou legislativou a naplňovat účel vytyčený stavebním povolením.
8) Žalovaný povolil stavbu čistírny odpadních vod, která však vyžaduje samostatné povolení
vodoprávním úřadem. Ta se přitom má skládat z podzemní a nadzemní části. O nadzemní
části měl rozhodnout vodoprávní úřad. Jestliže o vodním díle rozhodoval žalovaný,
jde o nicotné rozhodnutí, jelikož jej vydal věcně nepříslušný orgán.
9) V řízení nebylo prokázáno, že dokončením staveb nedojde k zásahu do krajinného rázu.
Souhlas se zásahem do krajinného rázu totiž nebyl vydán. Žalovaný naopak na str. 25
napadeného rozhodnutí odkazuje na koordinované stanovisko Magistrátu města Frýdku-
Místku ze dne 3. 11. 2016, podle něhož dojde k dotčení zájmů chráněných
zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody
a krajiny“).
10) Současně žalobci nesouhlasili s vypořádáním otázky dopadu hluku z povolovaných staveb.
Závazné stanovisko Ministerstva zdravotnictví ze dne 7. 12. 2018 stanovilo podmínky,
jež musí být splněny před zahájením výstavby, zejména podmínku dokončení a uvedení
do provozu stavby „Úprava silnice v Horních Tošanovicích v úseku statek - MÚK R48
a protihluková opatření“. Žalobcům nebylo zřejmé, jak se bude postupovat v případě,
že hlavní stavba bude zahájena dříve než úprava silnice. Dále namítli, že hluková studie
je neaktuální, neboť nezohledňuje aktuální stav s ohledem na zvyšující se dopravní zátěž.
11) Žalobci také napadli účel stavby. Tím má být „skladování a montáž automobilových
komponentů a součástek, elektronických součástek pro automobilový průmysl a jejich
expedice“. Tento účel však nemusí být dodržen, neboť areál je nabízen potenciálním
zájemcům na webových stránkách. V technické zprávě k povolované stavbě se uvádí,
že účelem je „lehká průmyslová výroba“. Tento pojem je však obecný, vágní a nepřesný.
Nelze si pod ním tedy představit konkrétní činnost.
12) Závěrečná námitka se týkala chybného postupu žalovaného ohledně akceptace závazného
stanoviska Magistrátu města Frýdku-Místku ze dne 11. 9. 2013, neboť stanovisko nebylo
v novém řízení o vydání stavebního povolení přezkoumáno nadřízeným orgánem.
[3] Krajský soud žalobu zamítl. Úvodem poukázal na to, že žalobci jsou povinni namítat
konkrétní dotčení jejich veřejných subjektivních práv. V zásadě si tak nemohou osvojit námitky
třetích osob. V této souvislosti odkázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS. S ohledem na tyto judikaturní závěry krajský soud
vypořádal žalobní body následovně:
1) Krajský soud neshledal nesrozumitelnost výroku žalovaného. Podle §68 odst. 2 správního
řádu mezi náležitosti rozhodnutí mimo jiné patří označení účastníků řízení podle §27
odst. 1 správního řádu. To napadené rozhodnutí splňuje. Jestliže je osoba zúčastněná
na řízení I) stavebníkem, pak je také účastníkem stavebního řízení.
2) Vymezení okruhu účastníků stavebního řízení pak není s to ohrozit či omezit veřejná
subjektivní práva žalobců. Krajský soud uvedl, že vlastníci pozemků měli sami možnost
využít procesní prostředky, které jim právní řád nabízí. Žalobci však na ochranu jejich
práv vystupovat nemohou.
3) Pokud jde o doručování vyhláškou, neshledal krajský soud v postupu správních orgánů
nezákonnost. V případě většího počtu účastníků je možno doručovat veřejnou vyhláškou.
Větším počtem se přitom rozumí více než 30 účastníků. Jde o fakultativní způsob
doručování, to však nemění nic na jeho zákonnosti.
4) Pokud jde o nepřihlédnutí k námitkám žalobkyně a) uplatněným po lhůtě s odkazem
na zásadu koncentrace řízení, žalovaný se podle krajského soudu vypořádal s touto
námitkou dostatečně. Uvedl totiž, že námitka nedostatečného zmocnění přesahuje okruh
přípustných námitek podle §114 odst. 1 stavebního zákona a navíc k ní nelze přihlédnout
s ohledem na koncentraci řízení.
5) Žalobci namítli rozpor mezi územním rozhodnutím a projektovou dokumentací
ve vztahu ke změně objektové skladby, neboť původní objekt SO 26 byl rozdělen na dva.
Z územního rozhodnutí o umístění stavby ze dne 22. 6. 2010 krajský soud zjistil,
že objekt SO 26 byl vymezen jako komunikace vozidlové, parkovací a manipulační plochy
a komunikace pro chodce. V prvostupňovém rozhodnutí o povolení stavby byl stavební
objekt SO 26 pouze rozdělen na nově označené objekty SO 26 - komunikace a chodníky
a SO 27- parkovací a manipulační plochy. Místní komunikace - větev A (původně řešena
také v rozhodnutí o umístění stavby) byla povolena samostatným rozhodnutím
speciálního stavebního úřadu Magistrátu města Frýdku- Místku ze dne 24. 7. 2014,
č. j. MMFM- 85892/2014. Rozpor se zákonem v tomto postupu soud neshledal. Stejně
tak absentuje přímé dotčení právní sféry žalobců.
6) Pokud jde o změnu počtu a rozmístění kotelen a absenci nového odborného posudku,
krajský soud zjistil, že počet kotelen a jejich výkon bude v souladu s odborným
posudkem č. E/1912/2007/01 a v případě jakékoliv změny bude doložen posudek nový
za účelem posouzení imisních limitů. S ohledem na to, že byla provedena změna a byla
zjištěna skutečně nižší spotřeba tepla, odpadla podmínka vyhotovení odborného posudku
podle §11 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší. Krajský soud poukázal na to, že v mezidobí
byla přijata novela tohoto zákona, která takový postup umožnila. K tomuto závěru také
dospěly správní orgány. Námitka žalobců navíc byla toliko obecným nesouhlasem.
Tvrzení o účelové změně stavebníkem je pak spekulací žalobců.
7) Pokud jde o umístění vrátnic, žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že vrátnice byly
součástí výroku prvního (zrušeného) stavebního povolení, ale územním rozhodnutím
umístěny nebyly. V novém stavebním řízení stavebník zúžil a upřesnil projektovou
dokumentaci s tím, že jak chodník, tak vrátnice budou předmětem samostatného řízení.
Odvolacím orgánem dříve vytýkané rozšíření záměru oproti územnímu rozhodnutí
tím bylo napraveno. Krajský soud v tomto postupu neshledal žádnou nezákonnost.
Rovněž však konstatoval absenci přímého dotčení veřejných subjektivních práv žalobců.
8) Stavební úřad měl povolit stavbu čističky odpadních vod, ačkoliv příslušný k takovému
povolení je vodoprávní úřad, neboť jde o vodní dílo. Krajský soud uvedl, že součástí
stavebního povolení je jen část objektu ČOV , a to technické zázemí o půdorysu 9, 9 x 10
m. Nejde tak o vodní dílo ve smyslu zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ale o stavbu, o níž
je příslušný rozhodovat stavební úřad. Zbývající část čističky navíc povolil Magistrát
města Frýdek-Místek rozhodnutím ze dne 1. 12. 2014, č. j. MMFM 145270/2014.
9) Žalobci také zpochybnili platnost závazných stanovisek ohledně zásahu do krajinného
rázu ze dne 13. 2. 2007, 19. 6. 2007 a 8. 12. 2008. Ta přitom tvořila podklady územního
rozhodnutí. Krajský soud poukázal na skutečnost, že předmětem řízení nebylo
již pravomocně skončené územní řízení. Ochrana krajinného rázu je součástí územního
rozhodnutí ve smyslu §92 odst. 1 stavebního zákona. Krajský soud odkázal
na koordinované stanovisko ze dne 3. 11. 2016, které upřesnilo dílčí stanoviska. V tomto
ohledu tedy nelze namítat, že by stanoviska založila nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí.
10) Žalobcům nebyla zřejmá vymahatelnost podmínek závazného stanoviska týkajícího
se dopadu hluku z povolované stavby. Krajský soud uvedl, že kontrola podmínek
stanovených v závazných stanoviscích není v pravomoci stavebních úřadů (§4 odst. 6
stavebního zákona). Pokud jde o aktuálnost hlukové studie, uvedl krajský soud, že žalobci
nepředložili žádná tvrzení, pro která by bylo možno jejich žalobní námitce vyhovět.
Pokud jde o narůstající dopravní zátěž, odkázal krajský soud na závazné stanovisko, které
bylo k této otázce vydáno. To je přitom nadále platné.
11) Pokud jde o účel stavby, odkázal krajský soud na Souhrnnou technickou zprávu, která
je součástí projektové dokumentace. Tato zpráva vyvrací tvrzení žalobců o tom,
že účelem stavby je „lehká průmyslová výroba“, neboť jako účel je uvedeno „skladovací
haly, výrobní dílny s prodejní plochou a administrativou, velkoplošné sklady s prostory
pro montáž, kompletaci, příjem a výdej hotových výrobků pro automobilový průmysl.
Zpráva také obsahuje popis jednotlivých objektů a účel jejich využití. Popis průmyslových
hal také obsahuje výrok prvostupňového rozhodnutí.
12) Co se týká absence přezkumu závazného stanoviska Magistrátu města Frýdku-Místku
ze dne 11. 9. 2013, toto stanovisko bylo přezkoumáno a potvrzeno závazným
stanoviskem odboru životního prostředí a zemědělství Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje ze dne 5. 8. 2015 č. j. MSK 86073/2015. Žalobci tvrdili,
že změna projektové dokumentace se dotkla okolností, za nichž bylo závazné stanovisko
vydáno, a proto mělo být aktualizováno. Krajský soud však tento bod shledal obecným
a nezpůsobilým k soudnímu přezkumu. Žalobci totiž nekonkretizovali, proč považují
podklady za nedostatečné poté, co byla projektová dokumentace částečně změněna.
II. Obsah kasační stížnosti žalobce b)
[4] Žalobce b) (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b), a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Především setrval na námitce nesprávného vymezení okruhu
účastníků stavebního řízení. Žalovaný shledal pochybení správního orgánu prvního stupně
a konstatoval, že okruh účastníků je vymezen příliš úzce. Vymezení účastníků řízení ve druhém
stupni však není ústavně konformní a dostatečné. V této souvislosti odkázal stěžovatel na nález
Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, Pl. ÚS 19/99, č. 96/2000 Sb. Postavení účastníka řízení
měly správní orgány zjišťovat po celou dobu řízení, a to z úřední povinnosti. Správní orgány
nesprávně navázaly možnost obyvatel obce účastnit se stavebního řízení na jejich aktivitu
v podobě sledování úřední desky. To však bylo v rozporu se základními zásadami správního
řízení, především zásadou ochrany nabytých práv (§2 odst. 3 správního řádu). Krajský soud
měl pro toto pochybení napadené rozhodnutí zrušit, avšak sám se s touto otázkou vypořádal
zcela nesprávně.
[5] Dále stěžovatel namítl porušení zásady koncentrace správního řízení, neboť porušením
kogentní normy procesního či hmotného práva se musí správní orgány zabývat vždy
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, č. j. 6 As 37/2006 - 122).
Námitkami žalobkyně a) se tak měly správní orgány zabývat. Postup správních orgánů vedl také
k porušení zásady materiální pravdy a krajský soud jej bez hlubší analýzy kvitoval.
[6] Stěžovatel také namítl, že mezi vydáním územního rozhodnutí a vydáním stavebního
povolení uběhla doba více než pěti let. Správní orgány tedy měly zkoumat okolnosti, za nichž
bylo územní rozhodnutí vydáno, a přihlédnout k aktuálním hlediskům a okolnostem relevantním
pro povolovanou stavbu. Dále stěžovatel brojí proti tomu, že krajský soud aproboval zjevný
rozpor mezi projektovou dokumentací a územním rozhodnutím. Pokud došlo ke změně
objektové skladby, bylo na místě vydat nové územní rozhodnutí, anebo tuto skladbu promítnout
do rozhodnutí o stavebním povolení.
[7] Stěžovatel také uvedl, že změna zdrojů tepla na několik o nižším výkonu byla účelová.
Zdroje byly záměrně navrženy tak, aby se stavebník vyhnul zpracování nového odborného
posudku podle zákona o ochraně ovzduší. Žalovaný měl s ohledem na velikost stavby a její
dopad na životní prostřední v dané lokalitě požadovat zpracování odborného posudku. Krajský
soud uvedl, že postup stavebníka, a tedy i správních orgánů byl zákonný, nicméně stěžovatel trvá
na tom, že byl účelový. Správní orgány měly splnění podmínek stanovených závazným
stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 1. 2019, č. j. MZP/2019/580/102,
znovu ověřit. Krajský soud aproboval rozhodnutí, jež nemá oporu ve spise,
a je tedy nepřezkoumatelné. Jestliže krajský soud uvedl, že podmínka č. 13 územního rozhodnutí
stanovila, že v případě změny vytápění bude vypracováno nové posouzení imisních limitů,
nemohl uzavřít, že vypracování takového posudku již není nutné. Napadený rozsudek krajského
soudu je tak nepřezkoumatelný. Krajský soud podmínku v územním rozhodnutí ignoruje
záměrně tak, aby vyhověl potřebám stavebníka.
[8] Situační výkresy jsou v rozporu s územním rozhodnutím, v němž je uvedeno, že hala D
je umístěna více než 240 m od hranice pozemku. Jde tak o závažný nedostatek stavebního
povolení. Krajský soud se však s touto námitkou dostatečně nevypořádal. Stejně tak žalovaný
opomněl přezkoumat existenci příjezdu ke stavbě. Krajský soud však souhlasil s tím, že příjezd
ke stavbě bude zajištěn dodatečně. Správní orgány uvedly, že stavebník zajistí věcnou a časovou
koordinaci staveb. To je však pouhou domněnkou. Stěžovatel má za to, že vybudování vrátnic
jakožto objektů pro vjezd do průmyslové zóny a chodníků nelze oddělit od stavby,
jež je předmětem stavebního povolení. Tyto stavby tvoří funkční celek. Vrátnice a chodníky
ostatně neobsahuje ani rozhodnutí o umístění stavby, avšak tuto absenci nelze zhojit dodatečným
povolením, neboť bez vrátnice a vnitřního propojení nelze stavbu průmyslového areálu užívat.
[9] Jednotlivá závazná stanoviska k otázce zásahu do krajinného rázu jsou potom
ve vzájemném rozporu. Žalovaný odkázal na koordinované stanovisko ze dne 3. 11. 2016,
podle nějž dojde k dotčení zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny. Dále
stěžovatel napadl vypořádání námitky možného překročení hlukových limitů. Žalovaný neustále
odkazuje na závazné stanovisko Ministerstva zdravotnictví ze dne 7. 12. 2018, aniž by sám
provedl správní uvážení. Toto stanovisko však vychází ze zastaralých údajů o hladině hluku
a dopravě v místě. Ministerstvo v tomto případě použilo údaje z roku 2010, které přepočetlo
na rok 2015, avšak závazné stanovisko vydalo o tři roky později.
[10] Pokud jde o přezkum závazného stanoviska Magistrátu města Frýdek-Místek ze dne
11. 9. 2013, uvedl stěžovatel, že nebylo v novém stavebním řízení přezkoumáno nadřízeným
správním úřadem. Pokud jde o dostatečnou konkretizaci tohoto žalobního bodu, má stěžovatel
za to, že jej konkretizoval v jednotlivých částech žaloby a pouze v pasáži věnované tomuto
konkrétnímu závaznému stanovisku jej ponechal v obecné rovině.
[11] Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení I)
[12] Ke kasační stížnosti se vyjádřila osoba zúčastněná na řízení I). Předně uvedla,
že stěžovatel neuvádí, jak se mělo nesprávné určení okruhu účastníků stavebního řízení negativně
projevit na jeho veřejných subjektivních právech. Většina námitek stěžovatele postrádá tvrzení
o dotčení jeho veřejných subjektivních práv a je tak tvrzeními na obranu práv třetích osob.
Pro absenci dotčení stěžovatelových práv se tak kasační body stávají pouhým nesouhlasem
se stavebním záměrem. Osoba zúčastněná na řízení také nemá napadený rozsudek krajského
soudu za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud se vyjádřil ke všem námitkám stěžovatele,
a to i přesto, že postrádaly tvrzení o zásahu do jeho práv. Byť tak učinil krajský soud stručně,
samo o sobě to nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Pokud jde o vymezení
okruhu účastníků, nesouvisí tento bod s právním postavením stěžovatele. Ten totiž byl
účastníkem stavebního řízení. Dále osoba zúčastněná na řízení uvedla, že námitka vady
doručování spočívající v doručení veřejnou vyhláškou není důvodná. Naopak správní orgány
postupovaly správně, neboť doručení veřejnou vyhláškou je u takových typů staveb běžnou
praxí. Z užšího okruhu účastníků řízení pak také stěžovatel dovozuje porušení zásady materiální
pravdy. Zde však osoba zúčastněná na řízení konstatuje, že toto tvrzení stěžovatel ničím
nedokládá. Pokud jde o námitky N. S., ke kterým žalovaný nepřihlédl s ohledem na koncentraci
řízení, je osoba zúčastněná na řízení přesvědčena, že stěžovateli tato námitka nepřísluší, neboť
se týká žalobkyně a), která však v řízení o kasační stížnosti zůstala zcela pasivní.
[13] Pokud jde o námitky proti pravomocnému územnímu rozhodnutí, stěžovatel v zásadě
nemůže ve stavebním řízení brojit proti územnímu rozhodnutí jen proto, že od jeho vydání
uběhla určitá doba. Toto řízení bylo pravomocně skončeno, a proto tyto námitky nejsou na místě.
V této souvislosti se osoba zúčastněná na řízení vyjádřila také k námitkám týkajícím se rozporu
mezi projektovou dokumentací pro stavební povolení a územním rozhodnutím. Pokud
jde o změnu objektové skladby, stěžovatel se mýlí, pokud dovozuje nesoulad s územním
rozhodnutím. Stavební objekt SO 26 – Komunikace vozidlové, parkovací a manipulační plochy,
komunikace pro chodce byl ve stavebním řízení pouze rozdělen na SO 26 – komunikace,
chodníky a SO 27 – parkovací a manipulační plochy. Veřejně přístupné komunikace pak byly
povoleny silničním stavebním úřadem. Neveřejné komunikace byly povoleny stavebním
povolením. Pokud jde o zdroje tepla, byly změněny tak, že část z nich není uvedena v příloze č. 2
zákona o ochraně ovzduší a část ano. V případě části v příloze uvedené se jedná o dva kotle
o příkonu 1000 kW a 500 kW, k nimž bylo vydáno závazné stanovisko, jež bylo následně také
přezkoumáno. S ohledem na změnu způsobu vytápění není nutné vypracování odborných
posudků autorizované osoby podle zákona o ochraně ovzduší. Pokud jde o vzdálenost haly D
od hranice pozemku, nezakládá se námitka stěžovatele na pravdě. Územní rozhodnutí neobsahuje
údaj o vzdálenosti haly D od hranice pozemku. Navíc jde o námitku nesouvisející s předmětem
tohoto řízení.
[14] Pokud jde o stavbu vrátnic, poukázala osoba zúčastněná na řízení na skutečnost, že není
nutné je povolit stavebním povolením a jejich (ne)existence nemá vliv na funkčnost
průmyslového areálu. Stěžovatel také zmiňoval chodník. Ten nebude budován, avšak nyní
je zamýšlen jiný v přibližně stejném místě, který zajistí průchodnost průmyslového areálu.
Chodník, který bude povolen samostatně, je součástí napojení na větev A. Nadto je třeba
konstatovat, že stěžovatel neupřesnil, z čeho dovozuje existenci „funkčního celku“. Osoba
zúčastněná na řízení pak navíc souhlasí s krajským soudem, že námitka se týká pouze vnitřního
uspořádání areálu.
[15] Co se týče zásahu do krajinného rázu, je stěžovatelova námitka velmi obecná. Zásah
do krajinného rázu byl navíc povolen závazným stanoviskem, které lze přezkoumat pouze
v územním, nikoliv stavebním řízení. Pokud jde o hlukové imise, upozorňuje osoba zúčastněná
na řízení, že hluk byl posouzen v závazných stanoviscích, která jsou nadále platná. Stěžovatel
nadále neosvědčil, jak se nutnost opětovného posouzení hlukových imisí dotýká jeho právní
sféry.
[16] Vzhledem k výše uvedenému osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost stěžovatele zamítl.
[17] Ostatní osoby zúčastněné na řízení ani žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační
stížnosti. Vyzval žalobkyni a) k doplnění důvodů kasační stížnosti a zaplacení soudního poplatku,
a to usnesením ze dne 1. 6. 2021, č. j. 1 As 155/2021 - 13. Žalobkyni a) poučil, že v případě
nezaplacení soudního poplatku řízení o kasační stížnosti zastaví. Jelikož žalobkyně a) ve lhůtě
určené jí k tomu soudem soudní poplatek nezaplatila, kasační soud podle §9 odst. 1
zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích ve spojení s §47 písm. c) s. ř. s. řízení o kasační
stížnosti žalobkyně a) zastavil. Nejvyšší správní soud současně podotýká, že žalobkyně a) také
nedoplnila důvody, pro které napadla rozsudek krajského soudu. I pokud by tedy soudní poplatek
zaplatila, kasační soud by její kasační stížnost odmítl pro neodstranění vad.
[19] Dále soud posoudil splnění podmínek řízení o kasační stížnosti stěžovatele [žalobce b)]
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a dospěl k závěru, že není důvodná.
[20] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. může žalobce napadnout rozhodnutí správního orgánu, v jehož
důsledku byl na svých právech přímo zkrácen. Dotčení tvrzené žalobcem musí být logické
a myslitelné, čímž žalobci vzniká aktivní žalobní legitimace. Tak tomu není, jestliže žalobce tvrdí
dotčení práv jiných osob (actio popularis). Žalobní tvrzení o dotčení práv však automaticky
neznamená úspěch ve věci. V řízení může vyjít najevo, že dotčení nezasahuje do žalobcovy právní
sféry (věcná legitimace). Tento závěr ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
11. 6. 2014, č. j. 7 As 23/2014 - 57, podle nějž „žalobcem tvrzená pochybení správních orgánů konkrétním
způsobem zasahují do jeho právní sféry a žalobce proto může účinně namítat pouze taková pochybení, kterými
reálně může být dotčen ve svých právech.“ Podle usnesení rozšířeného senátu č. j. 8 As 47/2005 - 86,
pak platí, že „soudní řád správní je svojí povahou obrannou normou. Není normou kontrolní, která
by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv
úkonu veřejné správy.“ Žalobce je tedy „oprávněn se dovolávat pouze nezákonnosti, která se projeví v jeho
právní sféře, tedy zasáhne práva, která žalobci přísluší. Proto musí plausibilně tvrdit, že byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu […]“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2008, č. j. 1 As 40/2009 - 251).
[21] Krajský soud zcela korektně usoudil, že stěžovatel netvrdil přímé dotčení svých práv.
Jestliže krajský soud tyto námitky neshledal důvodnými, nelze tomuto postupu nic vytknout.
Současně krajský soud nepochybil, pokud námitky stěžovatele vypořádal stručně. S ohledem
na absenci tvrzení o přímém dotčení stěžovatelových práv ani jinak učinit nemohl. Správní soudy
nemohou za stěžovatele domýšlet argumentaci, neboť by tak překročily rámec soudního
přezkumu a namísto nestranných „rozhodčích“ sporu by se staly aktivními hráči jedné ze stran.
Takový postup je však nepřípustný. Se samotnou stručností napadeného rozsudku souvisí také
jeho tvrzená nepřezkoumatelnost. Nepřezkoumatelná jsou taková rozhodnutí, z nichž není
zřejmé, jakými úvahami se soud při hodnocení skutkových a právních otázek řídil (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Nepřezkoumatelný je také
rozsudek, ve kterém soud opřel své rozhodnutí o skutečnosti v řízení nezjišťované či zjištěné
v rozporu se zákonem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75). Nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů je i takový rozsudek, jehož
odůvodnění si vnitřně odporuje (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 7 As 28/2008 - 76). Napadený rozsudek však ani jednou z těchto vad netrpí. Stručnost
vypořádání je dána rozsahem a kvalitou žalobního bodu a nelze očekávat, že krajský soud
poskytne odpovědi na otázky, které pro právní sféru stěžovatele nemají objektivně žádný význam,
neboť se týkají právní sféry jiných osob. Napadený rozsudek je tedy srozumitelný, založený
na seznatelných důvodech, a proto přezkoumatelný.
[22] Stěžovatel namítl, že správní orgány nesprávně určily okruh účastníků stavebního řízení
jako příliš úzký. Současně doručovaly vyhláškou, a proto se vlastníci sousedních nemovitostí
nemohli dovolat svého postavení účastníků řízení. To mělo následně vliv na porušení zásady
materiální pravdy, neboť nebyl zjištěn skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
Krajský soud však správně uvedl, že tato námitka postrádá způsobilost zasáhnout právní sféru
stěžovatele. Jak kasační soud uvedl výše, žalobu na ochranu práv třetích osob právní řád nezná.
Pokud jde o doručování veřejnou vyhláškou, jednalo se o legitimní způsob doručování. Zákon
dává tuto možnost správním orgánům z důvodu zjednodušení a zrychlení správního řízení.
V tomto ohledu tak jde o jistý prvek prosazení zásad rychlosti a hospodárnosti (§6 správního
řádu) v řízení s velkým počtem účastníků. Současně krajský soud správně poukázal, že další osoby
se do stavebního řízení mohly přihlásit, pokud by měly za to, že se jich týká. Jestliže úřední desku
nesledovaly, pak jde o jejich svobodnou volbu, jejíž důsledky však nelze přičítat k tíži správním
orgánům. Kasační soud v rozsudku ze dne 25. 9. 2014, č. j. 2 As 117/2014 - 34 uvedl, že stavební
zákon ukládá vlastníkům, kteří „chtějí proti povolovanému záměru brojit, aby ve lhůtě pro uplatnění námitek
uvedli skutečnosti, které zakládají jejich postavení účastníků v řízení a důvody námitek. Nejedná
se tak o degradaci účastníků řízení, ale o účelné opatření, které respektuje zásady správního řízení vymezené
ve správním řádu. V tomto ohledu však stále absentuje dotčení právní sféry stěžovatele.“ Jestliže tak vlastník
přilehlé nemovitosti sám nesledoval úřední desku a neuplatnil ochranu vlastnického práva,
neznamená to, že by byla tato jeho práva porušena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 12. 2012, č. j. 8 As 9/2011 - 64). Stále však platí, že tyto námitky se nedotýkají právní
sféry stěžovatele, který byl účastníkem stavebního řízení a vznášel námitky.
[23] Pokud jde o námitku týkající se nepřihlédnutí k opožděným námitkám žalobkyně a),
Nejvyšší správní soud se touto námitkou nezabýval. Osobou, která mohla důvodně tvrdit,
že nepřihlédnutím k opožděným námitkám byla dotčena její veřejná subjektivní práva, byla
žalobkyně a). Ta však nezaplatila soudní poplatek a svou kasační stížnost nadto ani nedoplnila.
Stěžovatel si tak nemůže osvojit námitky osoby, se kterou sice bylo řízení o kasační stížnosti
zahájeno, ale s níž se pro procesní postup na její straně v řízení nepokračuje.
[24] Dále stěžovatel namítl, že mezi vydáním územního rozhodnutí a stavebního povolení
uběhlo více než pět let a podmínky, za nichž bylo vydáno územní rozhodnutí, se změnily. K tomu
lze uvést, že toto tvrzení je zcela neurčité a Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé,
v čem spočívá změna podmínek a jak se měla dotknout stěžovatelových práv. Co se týče rozporu
mezi územním rozhodnutím a projektovou dokumentací, lze souhlasit s krajským soudem,
že rozdělení jednoho objektu (SO 26) na dva (SO 26 a SO 27) se nijak nedotýká právní sféry
žalobce a nadto nejde o postup nezákonný. Navíc pokud se stěžovatel dovolává toho, aby tyto
objekty prošly povolovacím řízením, pak je zřejmé, což uvedl i krajský soud, že tyto objekty
povoleny byly. Pokud jde o změnu zdrojů tepla, stěžovatel opět neozřejmil, jak se tato změna
negativně projeví v jeho právní sféře. Nejvyšší správní soud souhlasí s posouzením krajského
soudu a plně na něj odkazuje. Lze pouze dodat, že tvrzení stěžovatele, že změna zdrojů vytápění
je účelová, není ničím podloženo. I kdyby tomu tak bylo, což stěžovatel spolehlivě neprokázal,
jde o postup zcela v souladu s právními předpisy. Správní orgány navíc nemohou trvat
na vyhotovení posudku, který zákon o ochraně ovzduší, jenž v roce 2012 nahradil předchozí
právní úpravu (zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší), již nepožaduje. Takový postup by byl
v příkrém rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[25] Stěžovatel také uvedl, že hala D bude umístěna v rozporu s územním rozhodnutím.
Krajský soud poukázal na to, že územní řízení již bylo pravomocně skončeno a není
tak předmětem nynějšího přezkumu. Nejvyšší správní soud dodává, že v územním rozhodnutí
taková podmínka stanovena nebyla. Pokud jde o existenci příjezdu ke stavbě, námitka stěžovatele
směřuje pouze k otázce existence vrátnice, nikoliv příjezdu ke stavbě ve smyslu §111 odst. 1
písm. c) stavebního zákona. Tím je myšlen příjezd z veřejné komunikace (srov. rozsudek
kasačního soudu ze dne 4. 4. 2013, č. j. 1 As 186/2012 - 39), jehož (ne)existenci však stěžovatel
nenapadá. Vrátnice pod definici příjezdu ke stavbě nespadá a současně nejde o stavbu, která
by tvořila s povolovanou stavbou funkční celek, jak tvrdí stěžovatel. Existence vrátnice v případě
takového areálu je jistě vhodná s ohledem na kontrolu pohybu vozidel a přítomnosti osob
v areálu. Současně se však nejedná o prvek, bez nějž by stavbu průmyslového areálu nebylo
možné užívat, neboť se týká jeho vnitřního uspořádání. Krajský soud proto nepochybil, jestliže
uvedl, že postup stavebníka a správních orgánů je zákonný a současně poukázal
na to, že stěžovatel netvrdil, že by neexistencí vrátnic byla zasažena jeho veřejná subjektivní práva.
[26] Další námitka spočívala ve vnitřní rozpornosti závazných stanovisek k zásahu
do krajinného rázu. Lze souhlasit s krajským soudem, že jednotlivá závazná stanoviska
se navzájem upřesňují a nejsou v rozporu. V závazném stanovisku ze dne 3. 11. 2016 se sice
uvádí, že k zásahu do krajinného rázu dojde, avšak je tak učiněno v kontextu opravy zjevné chyby
v psaní, která se nacházela v koordinovaném stanovisku ze dne 9. 1. 2013. O chybu v psaní
se jedná proto, že v tomto dřívějším koordinovaném stanovisku se uděluje souhlas k zásahu
do krajinného rázu. Ostatně, kdyby k zásahu do krajinného rázu nedošlo, jak bylo chybně
uvedeno v dřívějším stanovisku, nebylo s čím udělovat souhlas. Změna písařské chyby nicméně
nemá vliv na další platnost rozhodnutí a udělení souhlasu. Písařská chyba může stěží založit
nepřezkoumatelnost koordinovaného stanoviska, jak uvedl krajský soud. Nadto je ochrana území
součástí územního rozhodování (§92 odst. 1 stavebního zákona), které již bylo pravomocně
skončeno. Stěžovatel pak dále v souvislosti s posouzením hlukových limitů vytýká správním
orgánům, že přihlédly k závaznému stanovisku Ministerstva zdravotnictví. Krajský soud
však přiléhavě uvedl, že závazné stanovisko je nadále platné a není časově omezeno. Nadto
lze dodat, že stěžovatel neuvedl, proč by mělo dojít k přepočtu údajů. Tuto potřebu dovozuje
pouze z plynutí času a tvrzení, že dopravní zatížení v oblasti je vyšší. Jestliže stěžovatel vyžaduje,
aby si správní orgány o hlukových imisích učinily vlastní úsudek, pak popírá smysl závazného
stanoviska.
[27] Konečně, pokud jde o námitku, že závazné stanovisko Magistrátu města Frýdek-Místek
ze dne 11. 9. 2013 nebylo přezkoumáno, stěžovatel uvedl, že s ohledem na změnu projektové
dokumentace se změnily také okolnosti, za nichž bylo toto závazné stanovisko vydáno. Krajský
soud však shledal toto tvrzení příliš obecným. Stěžovatel nyní tvrdí, že konkrétní námitky byly
obsaženy v předchozích žalobních bodech. Především je třeba poukázat na to, že na ostatní
žalobní body v této souvislosti stěžovatel neodkázal. I přesto však lze uzavřít, že krajský soud
tvrzení stěžovatele přesvědčivě vyvrátil a námitku vypořádal. Uvedl, že samotný opětovný průběh
stavebního řízení není bez dalšího důvodem k opakovanému přezkoumání závazného stanoviska.
Stěžovatel současně neozřejmil, které konkrétní okolnosti mající vliv na obsah závazného
stanoviska se změnily. S ohledem na to, že i ostatní body, na které v kasační stížnosti stěžovatel
odkázal, nebyly shledány důvodnými, lze i v tomto případě uzavřít, že ani tato námitka není
důvodná.
V. Závěr a náklady řízení
[28] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Řízení o kasační
stížnosti žalobkyně a) pak zastavil podle §9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích ve spojení s §47 písm. c) s. ř. s., neboť nezaplatila ve lhůtě k tomu jí soudem určené
soudní poplatek za kasační stížnost.
[29] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první a odst. 3 a 5 ve spojení
s §120 s. ř. s. Podle §60 odst. 1 s. ř. s, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, a proto
mu nevzniklo právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který byl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, pak soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu nevznikly žádné náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Podle §60 odst. 3 s. ř. s. platí, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno. Jelikož řízení o kasační stížnosti
žalobkyně a) bylo zataveno, nemá žalobkyně a) právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Osobám zúčastněným na řízení pak žádné náklady nevznikly, neboť jim kasační soud
neuložil žádnou povinnost ve smyslu §60 odst. 5 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2022
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu