ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.174.2022:77
sp. zn. 1 As 174/2022 - 77
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: Veřejný ochránce
práv, sídlem Údolní 39, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Olomouce, sídlem Horní
náměstí 583, Olomouc, zastoupen JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Riegrova 12,
Olomouc, za účasti osob zúčastněných na řízení: I. Office Park Šantovka, s. r. o., sídlem
tř. Svobody 31, Olomouc, II. Šantovka Tower a. s., sídlem tř. Svobody 31, Olomouc,
obě zastoupeny Mgr. Lenkou Novou, advokátkou se sídlem Václavské náměstí 813/57, Praha 1,
III. CETIN a.s., sídlem Českomoravská 2510/19, Praha 9, IV. statutární město Olomouc,
sídlem Horní náměstí 583, Olomouc, zastoupeno JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem
Riegrova 12, Olomouc, V. Správa železnic, státní organizace, sídlem Dlážděná 1003/7, Praha
1, VI. Za krásnou Olomouc, z. s., sídlem Kosinova 874/7, Olomouc, zastoupen
Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 10. 6. 2019, č. j. SMOL/136502/2019/OS/US/Hla, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci
ze dne 24. 3. 2022, č. j. 65 A 18/2020 - 383, o návrhu žalobce na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti se p ři zn áv á odkladný účinek spočívající v tom, že až do skončení
řízení o kasační stížnosti se pozastavují účinky usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočka
v Olomouci ze dne 24. 3. 2022, č. j. 65 A 18/2020 - 383, a rozhodnutí žalovaného
ze dne 10. 6. 2019, č. j. SMOL/136502/2019/OS/US/Hla.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a návrh na přiznání odkladného účinku
[1] Žalovaný napadeným územním rozhodnutím vyhověl žádosti stavebníka (osoby
zúčastněné na řízení I., dále také „OZNŘ I.“) a umístil stavební záměr pod souhrnným
názvem Šantovka Tower na pozemky parc. č. 114/6, 114/7, 195/2, 195/21, 554 a 555, vše
v k. ú. Olomouc-město. Stanovil rovněž podmínky pro umístění jednotlivých stavebních objektů
a pro projektovou přípravu stavby. Záměr zahrnuje hlavní novostavbu bytového domu s výškou
střechy od 68,2 do 74,5 m a dále podmiňující a doplňkové stavby dopravní a technické
infrastruktury.
[2] Bývalá veřejná ochránkyně práv podala proti napadenému rozhodnutí žalobu k ochraně
veřejného zájmu podle §66 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“). Ten konkrétně spatřovala v zájmu na ochraně kulturního dědictví, představovaného
hodnotami Městské památkové rezervace Olomouc, neboť umístění výškové stavby může
nevratně poškodit historické panorama města, dále v zájmu na zachování hodnot území, který
by byl porušen v důsledku umístění stavby v rozporu s územním plánem, a také v zájmu
na příznivé životní prostředí, který by byl narušen v důsledku neposouzení vlivu stavby
na krajinný ráz. Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci žalobu napadeným usnesením
odmítl. Shledal totiž, že nebylo neprokázáno, že na podání žaloby existuje závažný veřejný zájem.
[3] Proti usnesení městského soudu podal veřejný ochránce práv (dále jen „stěžovatel“)
kasační stížnost, s níž spojil návrh na přiznání odkladného účinku podle §107 ve spojení s §73
odst. 2 s. ř. s. V návrhu uvedl, že s ohledem na pravomocné usnesení krajského soudu již OZNŘ
I. nic nebrání v tom, aby požádala o vydání stavebního povolení. Pokud by OZNŘ I. získala
v průběhu řízení o kasační stížnosti pravomocné stavební povolení, byl by případný úspěch
stěžovatele v kasačním řízení fakticky bezcenný a újma způsobená veřejnému zájmu
by byla v zásadě nevratná. Vady stěžovatelem napadeného územního rozhodnutí by již nebylo
možné v rámci nového projednání věci před krajským soudem napravit, a to zejména s ohledem
na nutnost zohlednit právní úpravu ve stavebním zákoně, podle níž dojde-li ke zrušení územního
rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává [§94 odst. 5
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řízení (stavební zákon)]. Zásadní
otázky, hodnocené dle §90 stavebního zákona v územním řízení (typicky právě umístění, objem
a výška zástavby), by již neprošly novým posouzením stavebního úřadu. Stěžovatel rovněž
odkázal na podrobnou argumentaci krajského soudu uvedenou v usnesení o přiznání odkladného
účinku žaloby. Dále konstatoval, že právní následky územního rozhodnutí, spočívající
ve vytvoření podmínek k získání stavebního povolení, způsobí významnou újmu veřejným
zájmům. Závažnost hrozící újmy tkví především v jedinečnosti chráněného kulturního statku.
Ustanovení §73 odst. 2 s. ř. s. je nutno vykládat ve smyslu účinné soudní ochrany a újmu
na straně stěžovatele je nutno spojovat s újmou, která by vznikla veřejným zájmům, které
stěžovatel podáním žaloby hájí.
[4] Újmu hrozící veřejnému zájmu nemůže dle stěžovatele vyvážit ani újma, která vznikne
OZNŘ I. pozastavením provedení jejího stavebního záměru. Taková újma je pouze dočasná.
Pokud kasační soud tomuto návrhu nevyhoví, bude OZNŘ I. moci v získávání povolení
pro svůj záměr pokračovat. Přiznání odkladného účinku nebude ani v rozporu s důležitým
veřejným zájmem, neboť OZNŘ I. žádný z veřejných zájmů nehájí a veřejný zájem nespočívá
ani v realizaci jejího záměru Šantovka Tower v navržené podobě.
[5] Žalovaný ve vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti uvedl,
že k jeho přiznání není důvod.
[6] Osoby zúčastněné na řízení I. a II. ve vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku
navrhly, aby Nejvyšší správní soud odkladný účinek kasační stížnosti nepřiznal, nebo alespoň
ve věci rozhodl co nejdříve, aby se dále neprohlubovala újma, kterou stěžovatel způsobuje svými
obstrukčními praktikami. Dále uvedly, že je nyní situace odlišná oproti rozhodování o odkladném
účinku krajským soudem. Krajský soud totiž již rozhodl, že k podání žaloby skutečně nebyl
důvod. Nadto závěr krajského soudu o tom, že újma způsobená OZNŘ I. přiznáním odkladného
účinku žalobě bude jen dočasná, platí jen omezeně. Ztráty způsobené tím, že projekt „stál“
(nakonec podle zjištění krajského soudu nedůvodně) více než dva roky, přičemž po tuto dobu
nemohla OZNŘ I. pozemky ani jinak rozumně využívat, jí již nikdo nenahradí. Jen stěží
si lze vzhledem k ustálené judikatuře představit, že jí bude nahrazena škoda nebo že budou
alespoň osoby, které situaci způsobily, nést za vzniklý stav jakoukoli odpovědnost.
[7] Dále osoby zúčastněné na řízení uvedly, že OZNŘ I. pracuje na projektové dokumentaci
již od konce března 2022. Další vývoj je však pro ni velmi nepředvídatelný, a to i s ohledem
na to, že v důsledku přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by se mohlo stavební řízení již
řídit novým stavebním zákonem.
[8] OZNŘ I. a II. se domnívají, že by mělo být OZNŘ I. umožněno pokračovat v přípravě
projektu, obstarávání závazných stanovisek, vyjádření dotčených orgánů a podání žádosti
o stavební povolení. V případě, že by soud nemohl rozhodnout o kasační stížnosti předtím,
než by se očekávalo vydání stavebního povolení, nic mu nebrání zabránit vydání stavebního
povolení obecným předběžným opatřením. Jakkoli dle krajského soudu nebylo v době podání
žaloby spravedlivé to po stěžovateli požadovat, nyní má OZNŘ I. za to, že změněné okolnosti
odůvodňují, aby případné zahájení a průběh stavebního řízení sledoval sám stěžovatel.
II. Posouzení návrhu na přiznání odkladného účinku
[9] Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení návrhu a po zvážení všech důvodů
a skutečností přednesených stěžovatelem dospěl k závěru, že jsou naplněny podmínky
pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle §73 odst. 2 ve spojení s §107 odst. 1
s. ř. s.
[10] Podle §107 odst. 1 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Soud jej však může
na návrh stěžovatele přiznat; §73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně. Podle §73 odst. 2 s. ř. s.
lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout
jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[11] Z těchto ustanovení vyplývá, že možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
je podle §73 odst. 2 s. ř. s. podmíněna kumulativním naplněním dvou objektivních podmínek:
1) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele nepoměrně
větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a 2) přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[12] Odkladný účinek má charakter institutu mimořádného, vyhrazeného pro ojedinělé
případy; je koncipován jako dočasná procesní ochrana stěžovatele jako účastníka řízení před okamžitým
výkonem pro něj nepříznivého soudního, resp. správního rozhodnutí; přiznáním odkladného
účinku se pozastavuje vykonatelnost rozhodnutí.
[13] Stěžovatel tvrdí, že újma způsobená veřejným zájmům výkonem rozhodnutí spočívá
ve vytvoření podmínek pro vydání stavebního povolení a s ohledem na §94 odst. 5 stavebního
zákona také to, že po vydání stavebního povolení by následné zrušení územního rozhodnutí
v soudním řízení již bylo bez faktického dopadu.
[14] Krajský soud se v usnesení ze dne 12. 3. 2020, č. j. 65 A 18/2020 - 73, kterým žalobě
přiznal odkladný účinek, zabýval otázkou, zda s ohledem na specifické postavení stěžovatele,
který podává žalobu ve veřejném zájmu, vůbec mohou výkon či jiné právní následky rozhodnutí
znamenat pro stěžovatele újmu. Odkázal na závěry usnesení rozšířeného senátu
ze dne 24. 6. 2015, č. j. 2 As 103/2015 - 128, č. 3254/2015 Sb. NSS, dle kterého podání žaloby
ve veřejném zájmu samo o sobě neodůvodňuje přiznání či nepřiznání odkladného účinku
bez ohledu na splnění dalších zákonných podmínek. Z toho krajský soud dovodil, že přiznání
odkladného účinku žalobě stěžovatele není automatismem, není však ani vyloučeno. Újmou
způsobenou výkonem či jinými právními následky rozhodnutí je proto nutno rozumět újmu,
která by byla způsobena závažnému veřejnému zájmu, k jehož ochraně veřejný ochránce práv
žalobu podal.
[15] V projednávaném případě by vykonatelnost napadeného rozhodnutí a usnesení soudu
pro stěžovatele znamenala vytvoření podmínek pro zahájení kroků vedoucích k vydání
stavebního povolení. Přitom podle §94 odst. 5 stavebního zákona platí, že dojde-li ke zrušení
územního rozhodnutí po právní moci rozhodnutí o stavebním povolení, územní rozhodnutí
se již nevydává. Při rozhodování o odkladném účinku v případě žalob či kasačních stížností
ve věcech územního rozhodnutí je proto třeba brát do úvahy rizika plynoucí v provedení stavby
(viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2017, č. j. 6 As 340/2017 - 33).
V projednávaném případě stěžovatel spatřoval veřejný zájem v důsledcích spočívajících
v nevratném poškození mimořádně cenné památkové rezervace, nezákonném narušení
krajinného rázu lokality a nesprávném posouzení záměru jako souladného s územním plánem.
Řešení těchto otázek náleží do územního řízení a v navazujícím stavebním řízení již k jejich řešení
není dán prostor. Neodložení účinků rozhodnutí žalovaného a usnesení krajského soudu
by proto představovalo újmu ve formě dotčení práva stěžovatele (resp. závažného veřejného
zájmu, který chrání).
[16] Nejvyšší správní soud proto přistoupil k poměřování újmy, která by mohla stěžovateli,
resp. zájmům, které podáním žaloby a kasační stížnosti hájí, vzniknout nepřiznáním odkladného
účinku, a újmy, která by mohla vzniknout jiným osobám, pokud by k odložení účinků jinak
závazného rozhodnutí došlo. Takovou osobou je osoba zúčastněná na řízení I., která
je stavebníkem stavebního záměru Šantovka Tower. OZNŘ I. může vzniknout dočasná újma
způsobená tím, že nemůže uskutečňovat svůj stavební záměr, což je spojeno s nejistotou
i materiálními ztrátami. Taková dočasná újma však nemůže převážit v daném případě
nad nevratnou újmou hrozící závažným veřejným zájmům, které hájí v řízení stěžovatel.
Závažnost této nevratné újmy není zeslabena ani tím, že podle napadeného usnesení krajského
soudu stěžovatel neprokázal k podání žaloby závažný veřejný zájem. Tento závěr je stěžovatelem
v kasační stížnosti zpochybněn a bude kasačním soudem teprve přezkoumáván. První kritérium
přiznání odkladného účinku je proto splněno.
[17] Pokud jde o možný rozpor s důležitým veřejným zájmem, je třeba za pomoci testu
proporcionality poměřovat intenzitu hrozícího zásahu do „práv“ svědčících stěžovateli
s intenzitou narušení veřejného zájmu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 8. 2008, č. j. 5 As 17/2008 - 131, č. 1698/2008 Sb. NSS). V projednávaném případě
však Nejvyšší správní soud neshledal, že by přiznání odkladného účinku mohlo být v rozporu
s důležitým veřejným zájmem. Je proto splněna i druhá podmínka pro přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti.
[18] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud stěžovateli vyhověl a tímto usnesením jeho
kasační stížnosti přiznal odkladný účinek podle §107 ve spojení s §73 odst. 2 s. ř. s.
Do rozhodnutí o kasační stížnosti se tak pozastavují účinky usnesení Krajského soudu v Ostravě
– pobočka v Olomouci ze dne 24. 3. 2022, č. j. 65 A 18/2020 - 383, a rozhodnutí žalovaného
ze dne 10. 6. 2019, č. j. SMOL/136502/2019/OS/US/Hla.
[19] Soud připomíná, že může usnesení o přiznání odkladného účinku i bez návrhu usnesením
zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody,
nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly (§73 odst. 5 ve spojení s §107 odst. 1 s. ř. s.).
[20] Z usnesení o přiznání či nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti rovněž nelze
dovozovat jakékoliv závěry ohledně toho, jak bude rozhodnuto o samotné kasační stížnosti
(viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005 - 76,
č. 1072/2007 Sb. NSS).
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. srpna 2022
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu