ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.71.2022:44
sp. zn. 1 As 71/2022 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: J. R., zastoupen
Mgr. Olgou Růžičkovou, advokátkou se sídlem Dubská 390/4, Teplice, proti žalovanému:
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1, o žalobě
proti rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 26. 8. 2020, č. j. MSMT –
31494/2020 - 5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 23. 3. 2022, č. j. 17 A 114/2020 - 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 24. 10. 2013 žádost o uznání studia bakalářského studijního programu
Právo, studijního oboru Právo na Panevropské vysoké škole se sídlem Tomášikova 200,
Bratislava (Paneurópska vysoká škola, dále jen „PEVŠ“), uskutečňovaného v Praze právnickou
osobou UNINOVA o.p.s. se sídlem Wuchterlova 523/5, Praha 6, za postavené na roveň studiu
na vysoké škole v ČR pro účely státní sociální podpory a důchodového pojištění ve smyslu §12
odst. 1 písm. c) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a §21 odst. 1 písm. a)
zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Původní rozhodnutí žalovaného a ministryně
školství, mládeže a tělovýchovy však Městský soud v Praze zrušil rozsudkem ze dne 27. 11. 2019,
č. j. 8 A 57/2017 - 35, a žalovaného zavázal, aby v dalším řízení pojem „studium na vysokých školách
v cizině“ [první podmínka pro uznání studia ve smyslu §12 odst. 1 písm. c) zákona o státní
sociální podpoře a §21 odst. 1 písm. a) zákona o důchodovém pojištění] vyložil extenzivně
a za toto studium považoval i studium na pobočkách zahraničních vysokých škol v ČR, pokud
jsou studenti na zahraniční vysoké škole ke studiu alespoň formálně zapsáni. Současně
však městský soud v tomto zrušujícím rozsudku konstatoval, že nepředjímá konečný výsledek
meritorního rozhodnutí o žádosti, který je závislý na posouzení, zda je studium žalobce skutečně
postaveno na roveň studia na vysokých školách v ČR (druhá podmínka pro vyhovění žádosti
ve smyslu výše uvedených ustanovení).
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 5. 2020, č. j. MSMT-11350/2020-6, žádost žalobce
opětovně zamítl. Proti rozhodnutí žalované podal žalobce rozklad, který ministr školství, mládeže
a tělovýchovy napadeným rozhodnutím zamítl.
[3] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalobou, kterou Městský soud v Praze napadeným
rozsudkem zamítl. Městský soud předně shledal, že správní orgány respektovaly závazný právní
názor obsažený v rozsudku č. j. 8 A 57/2017 - 35. První podmínku pro vyhovění žádosti (jedná
se o studium na vysoké škole v cizině) považovaly správní orgány za formálně splněnou, neboť žalobce
prokázal, že v rozhodném období byl přijat a stal se studentem denní formy studia v bakalářském
studijním programu Právo, studijní obor Právo na PEVŠ, která má sídlo na Slovensku a má
oprávnění působit jako soukromá vysoká škola a uskutečňovat tento studijní program na základě
plné akreditace. K takovému závěru dospěly zejména s ohledem na doložené rozhodnutí o přijetí
žalobce na PEVŠ a potvrzení o studiu ze dne 10. 10. 2013. Stejně tak správní orgány plně
akceptovaly závěrečné stanovisko veřejné ochránkyně práv sp. zn. 7369/2014/VOP.
[4] Dle městského soudu se správní orgány obšírně věnovaly splnění druhé z podmínek
(studium je postavené na roveň studiu v ČR) a jejich závěry jsou přezkoumatelné, zákonné a nejsou
vnitřně rozporné. Městský soud konstatoval, že studium žalobce na PEVŠ nelze považovat
za studium na roveň postavené studiu na vysoké škole v ČR, neboť je žalobce neabsolvoval
v sídle PEVŠ a tato škola je ani neposkytovala, ale v Praze v sídle společnosti UNINOVA, která
studium uskutečňovala. Má-li být zahraniční studium postaveno na roveň tuzemskému, musí
splňovat obdobné podmínky, zejména se musí jednat o studium akreditované (viz §44
zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách). Akreditace PEVŠ se však na studium
uskutečňované v Praze nevztahovala. Správní orgány jednoznačně zjistily, že žalobce nestudoval
v sídle PEVŠ. Uvedené vyplývá zejména z žádosti žalobce ze dne 24. 10. 2013, kde jako místo
studia uvedl Prahu, z Rozhodnutí o povolení zápisu do vyššího ročníku studia ze dne
30. 11. 2013, Potvrzení o studiu na vysoké škole ze dne 10. 12. 2013 a Ukončení studia ze dne
26. 11. 2014.
[5] Všechny výše uvedené dokumenty byly podepsány v Praze a je v nich odkazováno
na konzultační středisko umístěné v Praze, případně pobočku v Praze. Zároveň z e-mailového
sdělení Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (dále jen „MŠVVŠ“)
vyplývá, že akreditace PEVŠ na studijní program Právo se omezovala na Fakultu práva a že škola
neměla oprávnění poskytovat studijní program Právo v ČR. Akreditaci studia nelze odvíjet
ani od společnosti UNINOVA, která je uvedena na Potvrzení o studiu na vysoké škole ze dne
10. 12. 2013, neboť akreditace PEVŠ je dle §47 odst. 2 zákona č. 131/2002 Z.z., o vysokých
školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, nepřenosná. Společnost UNINOVA proto
nebyla oprávněna poskytovat vysokoškolské vzdělání ani podle slovenských, ani podle českých
právních předpisů (jak vyplývá ze sdělení MŠVVŠ a registru vysokých škol ČR).
[6] Tvrzení žalobce, podle kterého došlo ke svévolné změně rozsahu a předmětu řízení,
neshledal městský soud důvodným. Za změnu rozsahu řízení nelze označit dovětek žalovaného
ve výroku rozhodnutí, podle kterého bylo studium uskutečňované na území ČR v Praze
právnickou osobou s názvem UNINOVA, se sídlem Praha 6, Wuchterlova 523/5, a neuvedení
tohoto dovětku ministrem v záhlaví (výrokové části) napadeného rozhodnutí. Tento dovětek byl
žalovaným uveden ve výroku rozhodnutí v návaznosti na skutková zjištění učiněná v průběhu
řízení, která úzce souvisela se studiem žalobce na PEVŠ. V průběhu celého správního řízení byla
předmětem posouzení správních orgánů pouze žádost žalobce ze dne 24. 10. 2013
a z ní vyplývající skutečnosti o tvrzeném studiu. Dále soud uvedl, že na výrokovou část
rozhodnutí nejsou kladeny tak striktní požadavky jako na výrok rozhodnutí, a je v ní proto
možno předmět řízení s ohledem na srozumitelnost této části rozhodnutí formulovat obecněji.
Z vymezení předmětu řízení ve výrokové části napadeného rozhodnutí je přitom zcela zřejmé,
v jaké věci ministr rozhodoval.
[7] Městský soud nepřisvědčil ani námitce žalobce, dle kterého žalovaný získal e-mailovou
komunikaci s MŠVVŠ použitou jako důkaz nezákonně. I v řízení o žádosti je správní orgán
povinen zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a v nezbytném rozsahu. Jestliže
tedy žalovaný měl pochybnosti, zda studium žalobce na PEVŠ v Praze lze považovat za studium
na roveň postavené studiu v ČR, byl oprávněn obrátit se na příslušný slovenský orgán s žádostí
o vyjasnění otázky, zda PEVŠ, případně společnost UNINOVA disponuje příslušnou akreditací
a zda ji lze vztáhnout i na území ČR nebo na jiný subjekt. Soud nepřisvědčil tvrzení žalobce,
že by položené otázky byly sugestivní. Jejich účelem bylo objasnit, zda studium žalobce bylo
akreditované, tj. uskutečňované v souladu se slovenskými právními předpisy. Ze správního řádu
nelze dovodit povinnost správního orgánu konzultovat s účastníkem řízení položené otázky.
Za rozhodné pro posouzení námitky žalobce soud považoval zjištění, že žalovaný seznámil
žalobce s danou e-mailovou komunikací, a měl tak možnost se k ní vyjádřit, případně navrhnout
položení doplňujících otázek. Skutečnost, že tak žalobce neučinil, nelze přičítat k tíži správních
orgánů.
[8] Dle městského soudu z napadeného rozhodnutí, stejně jako z předcházejícího rozhodnutí
žalovaného zcela jednoznačně vyplývají důvody, které správní orgány vedly k zamítnutí žádosti
žalobce a které soud shledal v souladu se zákonem. Skutečnost, že žalobce jednal v dobré víře,
nemůže nic na závěru správních orgánů změnit. Bylo totiž výlučně na žalobci, aby si ověřil,
zda studium, ke kterému se zapsal, je akreditované a případně mu bude uznáno. Neučinil-li tak,
nelze následně vzniklou situaci klást k tíži žalovaného. Soud neshledal ani zásah do ústavně
zaručených práv žalobce, neboť je napadené rozhodnutí zcela v souladu s právními předpisy.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[9] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“). Stěžovatel je předně přesvědčen, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku
postavení studia PEVŠ na roveň studiu na vysoké škole v ČR. Učinil tak v rozporu s rozsudkem
městského soudu č. j. 8 A 57/2017 - 35 a závěrečným stanoviskem veřejné ochránkyně práv
sp. zn. 7369/2014/VOP. Městský soud totiž dospěl k závěru, že nejde o studium postavené
na roveň studia v ČR jen proto, že jej žalobce absolvoval na pobočce PEVŠ v ČR. Stěžovatel
následně citoval závěry ochránkyně, obsažené již v žalobě, ze kterých vyplývá, že pojem „studium
na vysoké škole v cizině“ je nutné vykládat extenzivně.
[10] Zásadní je také otázka dobré víry. Je nerozhodné, zda studium uskutečňovala společnost
UNINOVA, neboť stěžovateli tato informace nebyla známa. Stěžovateli ani známa být nemohla,
neboť byl zapsán jako student ve studijním programu PEVŠ, který byl v zahraničí akreditován.
Pokud měl žalovaný za to, že na území ČR uskutečňuje vysoká škola studium bez příslušné
akreditace, bylo na něm, aby zasáhl. Namísto toho správní orgány tolerovaly a přehlížely
nezákonný stav, ačkoli je úkolem veřejné správy její příjemce chránit a sloužit jim, nikoli je trestat
za vlastní pochybení. Nadto všechny důkazy svědčily závěru, že stěžovatel studuje na PEVŠ.
[11] Napadeným rozhodnutím mohlo dojít k porušení ústavních práv stěžovatele, zejména
do práva na výplatu sirotčího důchodu a úhradu pojistného. Rozhodnutí je nespravedlivé, neboť
dochází k odlišnému přístupu vůči studentům, kteří studijní program PEVŠ studují na Slovensku
a naopak vůči studujícím na její české pobočce.
[12] Stěžovatel se nadto neztotožňuje s hodnocením vad řízení, které namítal
již před městským soudem [změna rozsahu a předmětu řízení o žádosti, nezákonnost získaného
důkazu (e-mailové komunikace), nepřezkoumatelnost rozhodnutí]. Městský soud tuto otázku
vypořádal nedostatečně a nesprávně.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kasační námitky jsou nedůvodné
a nadto byly obsaženy již v rozkladu a v žalobě. Nedošlo k vadám řízení před správními orgány
zakládajícím nezákonnost jejich rozhodnutí a správní orgány respektovaly závazný právní názor
vyjádřený v původním zrušujícím rozsudku městského soudu č. j. 8 A 57/2017 - 35. Správní
orgány prokázaly, že vzdělávání bylo stěžovateli poskytováno v rozporu s právními předpisy.
Slovenské kompetentní orgány žalovanému oficiální cestou sdělily, že PEVŠ není oprávněna
poskytovat vysokoškolské vzdělání na území ČR prostřednictvím společnosti UNINOVA.
Případná potvrzení o studiu a jiné listiny předložené stěžovatelem jsou proto irelevantní.
Žalovaný nebyl povinen odstraňovat domnělou nekonzistenci ve skutkovém základě věci.
Respektoval zásadu materiální pravdy, neboť zkoumal i další okolnosti studia stěžovatele. Z výše
uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Kasační stížnost je přípustná, má rovněž požadované náležitosti, byla podána
včas a oprávněnou osobou. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Po takto provedeném
posouzení dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[15] Podle §12 odst. 1 písm. c) zákona o státní sociální podpoře (v rozhodném znění)
se za soustavnou přípravu dítěte na budoucí povolání považuje studium na středních nebo vysokých
školách v cizině, pokud podle rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy je postaveno na roveň studia
na středních nebo vysokých školách v České republice.
[16] Podle §21 odst. 1 písm. a) zákona o důchodovém pojištění (v rozhodném znění)
se za soustavnou přípravu dítěte na budoucí povolání považuje studium na středních nebo vyšších
odborných školách (dále jen „střední škola“) a vysokých školách v České republice (…); za studium na středních
a vysokých školách v České republice se považuje též studium na středních a vysokých školách v cizině, pokud
podle rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy je postaveno na roveň studia na středních a vysokých
školách v České republice.
[17] Jak správně uvedly správní orgány i městský soud, pro uznání studia na zahraniční vysoké
škole na roveň studia na české vysoké škole musí být splněny dvě podmínky – a) musí se jednat
o studium na vysoké škole v cizině a současně b) musí žalovaný posoudit a dospět k závěru,
že takové studium je skutečně postaveno na roveň studia na vysokých školách v ČR.
Mezi stranami přitom není sporu o tom, že první z těchto podmínek naplněna byla. Správní
orgány totiž ve vztahu k této otázce respektovaly závazný právní názor vyjádřený v původním
zrušujícím rozsudku městského soudu č. j. 8 A 57/2017 - 35, dle kterého je nutné pojem „studium
na vysoké škole v cizině“ vykládat pomocí teleologického a historického výkladu tak, že zahrnuje
rovněž studium na pobočkách zahraničních vysokých škol umístěných v ČR.
[18] Sporné je však naplnění druhé podmínky – a to, zda studium stěžovatele bylo skutečně
možno postavit na roveň studiu na vysokých školách v ČR. Nicméně většina námitek, které
stěžovatel vztahuje k druhé podmínce, ve skutečnosti směřují do posouzení toho, zda se studium
uskutečnilo na zahraniční vysoké škole či nikoli. Původní rozsudek městského soudu i závěrečné
stanovisko ochránkyně se totiž zabývaly právě výkladem pojmu „studium na vysoké škole v cizině“.
Ve vztahu k druhé podmínce městský soud v původním rozsudku uvedl následující (bod 39
rozsudku): „Zrušením obou rozhodnutí soud nicméně nepředjímá konečný výsledek meritorního posouzení
žalobcovy žádosti, jenž je závislý na posouzení toho, zda jím deklarované studium na PEVŠ je skutečně
postaveno na roveň studia na vysokých školách v České republice.“ Napadený rozsudek i rozhodnutí
správních orgánů nemohou být ve vztahu ke splnění druhé podmínky v rozporu s původním
zrušujícím rozsudkem městského soudu, neboť ten se touto otázkou vůbec nezabýval.
[19] Není pravdou, že městský soud dospěl k závěru, že nejde o studium postavené na roveň
studia v ČR, jen proto, že jej stěžovatel absolvoval na pobočce PEVŠ v ČR. Správní orgány
k tomuto závěru (následně potvrzenému městským soudem) dospěly na základě mnoha dalších
skutečností, které Nejvyšší správní soud shrnul v bodě 4 tohoto rozsudku. Konkrétně městský
soud odkázal na §44 zákona o vysokých školách, dle kterého má-li být zahraniční studium
postaveno na roveň tuzemskému, musí splňovat obdobné podmínky, zejména se musí jednat
o studium akreditované. Akreditace PEVŠ se však na studium uskutečňované v Praze
nevztahovala. Akreditace PEVŠ na studijní program Právo se omezovala na Fakultu práva, PEVŠ
neměla oprávnění poskytovat studijní program Právo v ČR. Městský soud dále uvedl,
že akreditaci studia nelze odvíjet ani od společnosti UNINOVA, neboť akreditace PEVŠ
je nepřenosná. Proti těmto závěrům však stěžovatel nic nenamítá.
[20] Dobrá víra stěžovatele je pak pro posouzení dané věci irelevantní. Aby bylo stěžovatelovo
studium uznáno, muselo by jeho zahraniční studium splňovat obdobné podmínky jako studium
tuzemské, zejména být akreditováno. Skutečnost, zda stěžovatel věděl či nikoli, že je studentem
neakreditovaného studia, nemůže nic měnit právě na závěru chybějící akreditace tohoto studia,
a tedy na nemožnosti toto studium uznat jako postavené na roveň studia na českých vysokých
školách.
[21] Ve vztahu ke zbylým kasačním námitkám [změna rozsahu a předmětu řízení o žádosti,
nezákonnost získaného důkazu (e-mailové komunikace), nepřezkoumatelnost a nespravedlnost
rozhodnutí, zásah do ústavně zaručených práv stěžovatele] pak Nejvyšší správní soud odkazuje
na jejich vypořádání městským soudem (jejich shrnutí viz bod 5 až 7 tohoto rozsudku), se kterým
se ztotožňuje. Ve vztahu k těmto námitkám totiž stěžovatel pouze opakuje svá žalobní tvrzení
a vyjadřuje obecný nesouhlas s posouzením těchto námitek městským soudem, aniž by uváděl
konkrétní argumentaci proti tomuto posouzení. Je nutné připomenout, že řízení o kasační
stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah a kvalita kasační stížnosti do značné míry
předurčuje nejen rozsah přezkumné činnosti, ale i obsah rozsudku soudu. Je proto odpovědností
stěžovatele, aby v kasační stížnosti srozumitelně specifikoval skutkové a právní důvody, pro které
napadá rozhodnutí krajského soudu (srov. např. rozsudek ze dne 26. 5. 2015,
č. j. 8 As 109/2014 - 70).
[22] S ohledem na uplatněné kasační námitky Nejvyšší správní soud shrnuje, že městský soud
i správní orgány posoudily podmínky pro uznání stěžovatelova studia na české pobočce
slovenské Panevropské vysoké školy, uskutečňovaného společností UNINOVA, v souladu
se zákonem.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele v souladu
s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[24] O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovanému žádné náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly,
a soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. srpna 2022
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu