ECLI:CZ:NSS:2022:1.AZS.36.2022:31
sp. zn. 1 Azs 36/2022 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Y. S., zastoupena
JUDr. Petrem Novotným, advokátem se sídlem Archangelská 1, Praha 10, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 7. 1. 2021, č. j. OAM-709/ZA-ZA11-ZA22-2020, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17. 1. 2022, č. j. 29 Az 1/2021 - 32,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17. 1. 2022, č. j. 29 Az 1/2021 - 32,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 1. 2021, č. j. OAM-709/ZA-ZA11-ZA22-2020,
se zru š u je a v ěc se mu vrací k dalšímu řízení.
III. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti.
IV. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně podala dne 13. 10. 2020 žádost o udělení mezinárodní ochrany, neboť chce
na území ČR žít se svým přítelem, který se na Ukrajině vyhýbá odvodu k základní vojenské
službě. Žalovaný žádost zamítl jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 2
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, neboť žalobkyně přichází z bezpečné země původu a současně
neprokázala, že v jejím případě nelze Ukrajinu za bezpečnou považovat.
[2] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Hradci Králové zamítl. Dospěl
k závěru, že žalobkyně nijak neprokázala, že v jejím případě nelze Ukrajinu považovat
za bezpečnou zemi původu. V souladu se žalovaným soud uvedl, že žalobkyně netvrdila žádné
relevantní důvody pro udělení mezinárodní ochrany. Pro konstatování, že Ukrajina je (vyjma
území poloostrova Krym a části Doněcké a Luhanské oblasti pod kontrolou proruských
separatistů) bezpečnou zemí původu, měl žalovaný dostatečné podklady. Žalobkyně sice
poukazovala na zhoršenou situaci na Ukrajině a aktuální hrozbu vpádu ruských vojsk do země,
avšak soud vyjádřil přesvědčení, že případný budoucí nejistý vývoj situace nemůže mít
pro současné rozhodování žádný větší význam.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. a navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Současně navrhla přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti podle §73 ve spojení s §107 s. ř. s.
[4] Stěžovatelka v průběhu předchozích řízení uvedla, že se obává návratu na Ukrajinu
z důvodu probíhajícího ozbrojeného konfliktu, má strach o svůj život, konflikt je v rozporu
s jejím vyznáním. Situace na Ukrajině se však v posledních dnech a týdnech vyostřila, ruská
vojska uskutečnila přímou vojenskou invazi na její území, dochází k plošnému bombardování
celého území. Započala otevřená válka mezi Ukrajinou a Ruskem, jedná se o masivní
mezinárodní válečný konflikt s tisíci mrtvých mezi vojáky i civilním obyvatelstvem. Je proto
přesvědčena, že jsou dány důvody pro udělení mezinárodní ochrany podle §12 - §14b zákona
o azylu.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že žalovaný i krajský soud nemohli
s ohledem na data vydání svých rozhodnutí zohlednit aktuální válku na Ukrajině. Jedná
se o bezprecedentní situaci a nedá se srovnávat s ničím, s čím se doposud azylová judikatura
zabývala. Na Ukrajině probíhají intenzivní boje, milióny ukrajinských uprchlíků již dorazily
do Evropy. Vláda ČR z důvodu nutnosti reagovat na migrační vlnu velkého rozsahu přijala
usnesení č. 43/2022 Sb., kterým vyhlásila nouzový stav pro území ČR. Rada Evropské unie
pak přijala rozhodnutí (EU) 2022/382, kterým stanovila, že nastal případ hromadného přílivu
vysídlených osob z Ukrajiny, a zavedla jejich dočasnou ochranu. Vzhledem k tomu, že výše
uvedené skutečnosti nebyly známy v době vydání napadeného rozsudku, žalovaný navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl jako nepřijatelnou nebo zamítl jako
nedůvodnou, pokud po vyhodnocení současného stavu na Ukrajině nedospěje k jinému závěru
v rámci ex nunc přezkumu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Kasační stížnost je přípustná. Jedná se však o věc, v níž před krajským soudem
rozhodoval specializovaný samosoudce, a v souladu s §104a odst. 1 s. ř. s. je proto nejprve nutné
posoudit, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky.
Není-li tomu tak, Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítne jako nepřijatelnou. Institut
nepřijatelnosti a jeho dopady do soudního řízení správního kasační soud podrobně vyložil
v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, č. 933/2006 Sb. NSS., v němž vymezil
podmínky, za kterých je kasační stížnost přijatelná. Kasační stížnost bude posouzena jako
přijatelná v případě, že (1) vznáší ne plně prejudikovanou právní otázku; (2) obsahuje právní
otázku, která je dosavadní judikaturou řešena rozdílně; (3) je potřeba učinit judikaturní odklon;
(4) v napadeném rozhodnutí krajského soudu bylo shledáno zásadní pochybení, které mohlo
mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele.
[7] Stěžovatelka v kasační stížnosti vznáší námitky, které nemohla uplatnit již v řízení
před krajským soudem. Týká se totiž změny poměrů v zemi jejího původu, které jsou v době
rozhodování Nejvyššího správního soudu všeobecně známy, neexistovaly však v době,
kdy rozhodoval krajský soud. Na Ukrajinu dne 24. 2. 2022 zaútočila vojska Ruské federace
a vypukla válka, která zasahuje celé její území. Z Ukrajiny proudí do Evropy milióny uprchlíků.
Jde o válečný konflikt dvou států, který nemá v Evropě po roce 1945 obdobu. Probíhající ruská
invaze na Ukrajinu je přitom notorietu, kterou není třeba dokazovat.
[8] S otázkou, zda při posuzování kasační stížnosti přihlédnout ke skutečnostem, které
nastaly až po vydání rozhodnutí krajského soudu (a tedy prolomit pravidla stanovená v §75
odst. 1 a §109 odst. 5 s. ř. s.), aby bylo zajištěno dodržení norem požívajících aplikační přednost
ve smyslu čl. 10 Ústavy, jimiž ve věcech mezinárodní ochrany budou zejména čl. 2 a 3 Úmluvy
a zásada non-refoulement, je třeba se věcně vypořádat buď v rámci hodnocení přijatelnosti (viz např.
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2017, č. j. 9 Azs 14/2017 - 30), nebo shledat
přijatelnost kasační stížnosti a uvedené otázce se věnovat v rámci meritorního přezkumu
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2021, č. j. 2 Azs 214/2020 - 46). Také
při aplikaci §104a s. ř. s. je totiž třeba postupovat tak, aby byly dodrženy mezinárodní závazky
České republiky plynoucí z čl. 2 a 3 Úmluvy a zásady non-refoulement.
[9] V posuzované věci Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatelka namítá takové zhoršení
situace v zemi jejího původu, že by její nucený návrat mohl být v rozporu se zásadou
non-refoulement, a je proto nezbytné přihlédnout ke skutečnostem, k nimž došlo až po rozhodnutí
krajského soudu. Ve světle těchto skutečností je kasační stížnost přijatelná a důvodná.
[10] Při přezkumu rozhodnutí správního orgánu ze strany správních soudů se uplatňuje
retrospektivní princip. Podle §75 odst. 1 s. ř. s. tak soud vychází ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Nejvyšší správní soud pak dle §109 odst. 5
s. ř. s. nepřihlíží ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, co bylo vydáno napadené
rozhodnutí. Ve věcech mezinárodní ochrany nicméně z tohoto principu existují výjimky,
při nichž dochází k prolomení uvedených pravidel na základě přednostní aplikace jiné normy.
[11] K prolomení retrospektivního principu v řízení před krajským soudem a Nejvyšším
správním soudem může dojít, je-li v souladu s čl. 10 Ústavy přímo aplikován čl. 2 a 3 Úmluvy.
Tato ustanovení „je třeba pod úhlem mezinárodněprávní zásady ‚non-refoulement‘ vykládat tak, že stanoví
závazek České republiky nevystavit žádnou osobu, jež podléhá její jurisdikci, újmě, která by spočívala v ohrožení
života či vystavení mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání, a to např. tím, že bude
vyhoštěna či v důsledku jiných okolností donucena vycestovat do země, kde by jí taková újma hrozila“
(viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016,
č. j. 5 As 104/2013 -46). Nejvyšší správní soud opakovaně připustil, že v řízení o kasační stížnosti
může dojít k prolomení pravidel zakotvených v §75 odst. 1 a §109 odst. 5 s. ř. s. z důvodu
dodržení zásady non-refoulement (z poslední doby viz např. rozsudky ze dne 29. 4. 2021,
č. j. 10 Azs 414/2020 - 41; ze dne 12. 2. 2021, č. j. 2 Azs 43/2020 - 27; nebo usnesení
ze dne 1. 6. 2017, č. j. 9 Azs 14/2017 - 30), což bylo aprobováno i Ústavním soudem (nález
sp. zn. III. ÚS 3997/19 ze dne 19. 5. 2020).
[12] Prolomení pravidel zakotvených v §75 odst. 1 a §109 odst. 5 s. ř. s. kvůli zásadě
non-refoulement je ovšem namístě pouze tehdy, nelze-li dotčenému jednotlivci poskytnout ochranu
v jiném řízení (usnesení rozšířeného senátu č. j. 7 Azs 79/2009 - 84). Nejvyšší správní soud
nicméně shledal, že není vhodné odkazovat stěžovatelku na jiná řízení, která jí mohou zajistit
ochranu (např. možnost podat opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany). Přihlédl
přitom k důsledkům posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně neúspěšné
a hrozbě, kterou aktuální situace na Ukrajině představuje. Nepřehlédl např. „síto“ přípustnosti
opakované žádosti stanovené v §11a odst. 1 zákona o azylu, jehož podmínky žadatel musí splnit,
aby jeho žádost vůbec byla meritorně posouzena.
[13] Pokud stěžovatelka namítá, že je přesvědčena, že v důsledku změny bezpečnostní situace
jsou dány důvody pro udělení mezinárodní ochrany podle §12 - §14b zákona o azylu, implicitně
tím namítá, že není možné žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou z důvodu zařazení Ukrajiny
na seznam bezpečných zemí původu.
[14] Podle §16 odst. 2 zákona o azylu se jako zjevně nedůvodná zamítne i žádost o udělení
mezinárodní ochrany, jestliže žadatel o udělení mezinárodní ochrany přichází ze státu, který Česká republika
považuje za bezpečnou zemi původu, neprokáže-li žadatel o udělení mezinárodní ochrany, že v jeho případě tento
stát za takovou zemi považovat nelze.
[15] Podle §16 odst. 3 tohoto zákona jsou-li důvody pro zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní
ochrany jako zjevně nedůvodné, neposuzuje se, zda žadatel o udělení mezinárodní ochrany splňuje důvody
pro udělení azylu podle §13 a 14 nebo doplňkové ochrany podle §14b. Jsou-li důvody pro zamítnutí žádosti
o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné podle odstavce 2, rovněž se neposuzuje, zda žadatel
o udělení mezinárodní ochrany neuvádí skutečnosti svědčící o tom, že by mohl být vystaven pronásledování
z důvodů uvedených v §12 nebo že mu hrozí vážná újma podle §14a.
[16] Materiální podmínky pro určení, že země původu je bezpečná, jsou stanoveny v Příloze
I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných
řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální
směrnice“). Země se považuje za bezpečnou zemi původu, pokud lze na základě tamější právní situace,
uplatňování práva v rámci demokratického systému a obecné politické situace prokázat, že v ní obecně a soustavně
nedochází k pronásledování podle článku 9 směrnice 2011/95/EU, k mučení nebo nelidskému či ponižujícímu
zacházení či trestům a k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného
konfliktu.
[17] Toto ustanovení je do českého právního řádu transponováno §2 odst. 1 písm. k) zákona
o azylu, který je třeba vykládat eurokonformně. Bezpečnou zemí původu se dle tohoto
ustanovení rozumí stát, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě osoby bez státního občanství stát
posledního trvalého bydliště, 1. ve kterém obecně a soustavně nedochází k pronásledování, mučení nebo nelidskému
nebo ponižujícímu zacházení nebo trestům a k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě mezinárodního
nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, 2. který jeho občané nebo osoby bez státního občanství neopouštějí z důvodů
uvedených v §12 nebo 14a, 3. který ratifikoval a dodržuje mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních
svobodách, včetně norem týkajících se účinných opravných prostředků, a 4. který umožňuje činnost právnickým
osobám, které dohlížejí nad stavem dodržování lidských práv.
[18] Vyhláška č. 328/2015 Sb., kterou se provádí zákon o azylu a zákon o dočasné ochraně
cizinců, přitom v §2 bodu 24 nadále stanoví, že Česká republika považuje za bezpečnou zemi původu
Ukrajinu, s výjimkou poloostrova Krym a částí Doněcké a Luhanské oblasti pod kontrolou proruských
separatistů.
[19] Při soudním přezkumu se přitom soud k námitce neaplikovatelnosti §16 odst. 2 zákona
o azylu zabývá kromě existence vyvratitelné domněnky, že pro daného žadatele země původu
není bezpečná, také tím, zda daná země splňuje jednotlivá kritéria bezpečnosti, jak je vymezuje
Příloha I procedurální směrnice a §2 odst. 1 písm. k) zákona o azylu. Zkoumá také,
zda informace o zemi původu založené ve správním spisu dokládají, že tato země skutečně
splňuje kritéria bezpečnosti. Dle všeobecně známých informací o změně bezpečnostní situace
na Ukrajině je zřejmé, že v zemi dochází k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě
mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, a celé území Ukrajiny proto nadále
nesplňuje jedno z kritérií bezpečnosti. Informace o zemi původu založené ve spise a pocházející
z dubna a srpna 2020 z logiky věci (neboť napadené rozhodnutí i napadený rozsudek byly vydány
před počátkem války, která zasáhla celé ukrajinské území) nemohou dokládat, že Ukrajina tato
kritéria splňuje. Nemůže proto obstát teze, že Ukrajina je bezpečnou zemí původu (k tomu
obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2022, č. j. 10 Azs 537/2021 - 31).
Nic na tom nemění ani skutečnost, že její území se s výjimkou poloostrova Krym a částí Doněcké
a Luhanské oblasti pod kontrolou proruských separatistů nachází na seznamu bezpečných zemí
původu stanovených ve vyhlášce č. 328/2015 Sb. Je na žalovaném, aby vyhlášku novelizoval.
Ostatně čl. 37 odst. 2 procedurální směrnice ukládá členským státům zajistit pravidelný přezkum
situace ve třetích zemích označených jako bezpečné (a §86 odst. 4 zákona o azylu stanoví,
že žalovaný je povinen přezkoumat seznamy zemí stanovené vyhláškou nejméně jedenkrát
v kalendářním roce).
[20] S ohledem na změnu bezpečnostní situace, která je všeobecně známou skutečností,
a ke které soud přihlédl, přestože nastala až po vydání rozsudku krajského soudu, neboť
stěžovatelčin nucený návrat do země původu by mohl být v rozporu se zásadou non-refoulement,
bude nyní povinností žalovaného, aby se žádostí stěžovatelky meritorně zabýval. Není tedy nadále
na místě, aby postupoval podle §16 odst. 2 zákona o azylu, neboť Ukrajinu již nelze považovat
za bezpečnou zemi původu.
[21] Nejvyšší správní soud nepředjímá, jak žalovaný žádost meritorně posoudí, přestože
existence důvodných obav z hrozby vážné újmy v podobě vážného ohrožení života civilisty
nebo jeho lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situaci mezinárodního nebo vnitřního
ozbrojeného konfliktu odůvodňuje (při splnění dalších podmínek) udělení doplňkové ochrany
podle §14a ve spojení s §14a odst. 2 zákona o azylu.
[22] Kasační soud si je současně vědom, že dne 4. 3. 2022 přijala Rada EU prováděcí
rozhodnutí 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob
z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.
Soud si je současně vědom, že od 21. 3. 2022 je účinný zákon č. 65/2022, o některých opatřeních
v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace.
Podle §6 odst. 4 tohoto zákona podá-li cizinec, kterému byla udělena dočasná ochrana podle tohoto zákona,
žádost o udělení mezinárodní ochrany nebo je-li v době podání žádosti o dočasnou ochranu podle tohoto zákona
vedeno řízení ve věci mezinárodní ochrany podle zákona o azylu, řízení ve věci mezinárodní ochrany se přerušuje
po dobu trvání dočasné ochrany podle tohoto zákona; o tom se učiní záznam do spisu ve věci mezinárodní ochrany.
Cizinec není v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. To však nemůže nic měnit na závěru
kasačního soudu, že v současné situaci není možné žádost stěžovatelky zamítnout jako zjevně
nedůvodnou podle §16 odst. 2 zákona o azylu.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Kasační stížnost stěžovatelky je důvodná, a proto Nejvyšší správní soud v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu. Jelikož vytýkané vady mají původ již v žalobou
napadeném rozhodnutí, zrušil Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78
odst. 1, 4 a 5 s. ř. s. i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
[24] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. platí, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu i rozhodnutí žalovaného správního orgánu, rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo
zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
[25] Soud nicméně rozhodl o nepřiznání náhrady nákladů řízení stěžovatelce podle §60
odst. 7 ve spojení s §120 s. ř. s. Zvážil přitom, že stěžovatelka je v řízení o kasační stížnosti
procesně úspěšná toliko z důvodu změny bezpečnostní situace na Ukrajině, kterou nemohli
předvídat žalovaný ani krajský soud.
[26] Stěžovatelka připojila ke kasační stížnosti návrh na přiznání odkladného účinku. O tomto
návrhu soud nerozhodoval, jelikož odkladný účinek působí jen do skončení řízení před soudem
a soud rozhodl o samotné kasační stížnosti bez zbytečného odkladu po nezbytném poučení
účastníků řízení a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí. Rozhodování
o odkladném účinku tak skončením řízení o kasační stížnosti pozbylo smyslu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2022
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu