ECLI:CZ:NSS:2022:10.AFS.204.2021:27
sp. zn. 10 Afs 204/2021 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: CABRHA team, s. r. o.,
Nerudova 209/10, Praha 1, zastoupené advokátem Mgr. Ing. Tomášem Tillmannem,
Vrázova 1324/40, Ostrava, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, Masarykova 31,
Brno, ve věci nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2021, čj. 14 A 24/2021 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobkyně žádala od Městského soudu v Praze ochranu před nečinností Odvolacího
finančního ředitelství v řízení o odvolání. Městský soud její žalobě vyhověl a rozsudkem
ze dne 13. 5. 2021 uložil žalovanému správnímu orgánu, aby ve lhůtě 90 dnů rozhodl o odvolání
žalobkyně proti dvěma dodatečným platebním výměrům na daň z přidané hodnoty
ze dne 22. 9. 2015.
[2] Žalovaný (v nynějším řízení stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační
stížnost. Domnívá se, že svou případnou nečinnost odstranil už před podáním žaloby, a je
přesvědčen, že nečinnost může správní orgán sám zhojit i poté, co už mu uplynula lhůta
k rozhodnutí stanovená vnitřním předpisem. Nečinnostní žaloba slouží k ochraně před trvající
nečinností, a pokud nečinnost netrvá, nemůže být taková žaloba důvodná. Stěžovatel má také
za to, že k vydání rozhodnutí mu městský soud poskytl nepřiměřeně krátkou lhůtu.
[3] Kasační stížnost není důvodná.
[4] Zde je přehled toho, co se v řízení stalo:
- v září 2015 vydal finanční úřad dodatečné platební výměry;
- v květnu 2016 zamítl stěžovatel odvolání proti nim;
- v dubnu 2020 zrušil městský soud rozhodnutí o odvolání;
- v květnu 2020 obdržel stěžovatel od městského soudu svůj správní spis; krátce nato podal
proti jeho rozsudku kasační stížnost;
- v červenci 2020 požádala žalobkyně o pokračování v odvolacím řízení;
- na sklonku listopadu 2020, půl roku od vrácení správního spisu, požádala žalobkyně stěžovatelův
nadřízený orgán, aby přijal opatření proti nečinnosti;
- v prosinci 2020 stěžovatel uložil finančnímu úřadu, aby doplnil podklady pro rozhodnutí; krátce
nato odložil stěžovatelův nadřízený orgán podnět žalobkyně, protože neshledal nečinnost;
- v lednu 2021 podala žalobkyně žalobu.
[5] Městský soud ve svém rozsudku uvedl, že délka obvyklé lhůty pro vydání rozhodnutí
o odvolání činí šest měsíců; to plyne z pokynu Ministerstva financí č. MF-5 o stanovení lhůt
při správě daní [viz jeho čl. I bod 1 písm. a)]. Lhůta pro vydání nového rozhodnutí začala
stěžovateli běžet okamžikem vrácení správního spisu, tedy dnem 27. 5. 2020 (čl. II bod 1 pokynu
MF-5), a uplynula dne 27. 11. 2020. Lhůta pro vydání rozhodnutí se sice staví po dobu
doplňování podkladů (čl. II bod 2 pokynu MF-5), ovšem stavit se může jen lhůta, která předtím
běžela, nikoli taková, která už uběhla. Běžící lhůtu může nadřízený orgán i prodloužit, a to
až na dvojnásobek (čl. II bod 5 pokynu MF-5), stěžovatel však o nic takového nepožádal. Pokud
tedy stěžovatel uložil finančnímu úřadu doplnění podkladů až v prosinci 2020, ačkoli si předem
nezajistil prodloužení lhůty, nerespektoval tím standardní postup a jeho nečinnost tím nemohla
být zhojena. Ani pět měsíců poté stěžovatel ve věci nerozhodl – navzdory tomu, že už bezmála
uplynula i maximální dvojnásobná lhůta. Proto mu to soud uložil.
[6] Stěžovatel s tím nesouhlasí, protože v řízení již od 16. 12. 2020 probíhají úkony, a to
i bez zásahu soudu. Pokud by stěžovatel uložil finančnímu úřadu doplnit podklady o pouhých
devatenáct dnů dříve (před datem 27. 11. 2020), městský soud by patrně jeho nečinnost neshledal;
přitom není rozumný důvod mezi takovými situacemi rozlišovat. Stěžovatel nesouhlasí ani s tím,
že by obcházel standardní postupy, protože jeho nadřízený správní orgán žádné pochybení
neshledal.
[7] Stěžovatel je přesvědčen, že soud nemůže v řízení o nečinnosti hodnotit jen to,
zda rozhodnutí ve věci samé bylo vydáno, nebo ne, ale především to, zda případná někdejší
nečinnost nadále trvá. Zde tomu tak není, což připustila i žalobkyně v žalobě (podle ní byl
stěžovatel „nečinný od doručení rozsudku až do 16. 12. 2020“, kdy uložil finančnímu úřadu doplnit
podklady). Důsledky rozsudku městského soudu jsou absurdní: správní orgán sice může
průběžně činit účelné úkony, aby odstranil vady, které mu soud v jiném řízení předtím vytkl,
ale poté bude stejně nucen vydat takové rozhodnutí, které nebude ctít cíl správy daní podle §1
odst. 2 daňového řádu.
[8] NSS pokládá argumentaci městského soudu za správnou, naopak se stěžovatelovými
úvahami nesouhlasí. Stěžovatel se zaměřuje na jednotlivé dílčí formulace žalobkyně či městského
soudu, ale přehlíží celkový kontext jejich sdělení. Současně sice vychází ze správných obecných
předpokladů, ale vyvozuje z nich nesprávné konkrétní závěry.
[9] Kritériem pro důvodnost nečinnostní žaloby opravdu není izolovaný fakt, že rozhodnutí
dosud nebylo vydáno; to ale městský soud neřekl. Jeho úvaha vyjadřuje to, že kdyby byl
stěžovatel do doby vydání rozsudku rozhodl, nemohl by soud žalobkyni vyhovět, i kdyby
stěžovatel skutečně byl v předešlém období nečinný. Pokud ale stěžovatel nečinný byl a současně
dosud nerozhodl, musí soud žalobě vyhovět.
[10] Žalobkyně ve své žalobě sice napsala, že stěžovatel „byl nečinný až do 16. 12. 2020“; není
ale správné podsouvat jí, že tím sama popřela jakoukoli stěžovatelovu nečinnost po tomto datu.
Takový výklad nedává smysl, protože teprve necelý měsíc po tomto datu podala žalobkyně
nečinnostní žalobu. Žalobkyně chtěla svou formulací vyjádřit, že do uvedeného data neudělal
stěžovatel vůbec nic – a navzdory tomu, že se řízení po tomto datu rozběhlo, nebylo možné tím
dosavadní nečinnost zhojit, protože lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula už před tímto datem.
[11] Neobstojí ani to, jak si stěžovatel vykládá zásadu subsidiarity soudního přezkumu.
Ta zhruba řečeno znamená, že soud zasahuje do pravomoci správních orgánů v omezeném
rozsahu a až tam, kde nebylo možné zjednat nápravu ve správním řízení. Stěžovatel ovšem míní,
že pokud nechá správní orgán nečinně uplynout lhůtu pro vydání rozhodnutí a teprve později
začne konat, je tím samým nečinnost zhojena a správní soud už nemůže do věci vstoupit.
To ale není pravda. Takový výklad by nedával soudní ochraně subsidiární, nýbrž bezzubý
charakter.
[12] NSS pokládá za nepochybné, že lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula stěžovateli
dnem 27. 11. 2020. Žalobkyně tedy mohla podat žalobu proti nečinnosti v roční zákonné lhůtě
(§80 odst. 1 s. ř. s.) kdykoli do data 27. 11. 2021 – a je možné, že do tohoto data by již stěžovatel
tak jako tak rozhodl sám (takže by důvod pro podání žaloby odpadl). Současně ale žalobkyni nic
nebránilo v tom, aby podala žalobu ihned poté, co stěžovatelův nadřízený orgán nevyhověl jejímu
podnětu k ochraně před nečinností, tedy kdykoli počínaje dnem 29. 12. 2020. Stěžovatel je
v podstatě nespokojen s tím, že žalobkyně podala žalobu příliš brzy a nevyčkala dokončení
procesních úkonů, které stěžovatel uložil finančnímu úřadu. Pokyn finančnímu úřadu ale nese
datum až 16. 12. 2020, a je tak zjevné, že tento první stěžovatelův úkon směřující k vydání
rozhodnutí přišel až poté, co uplynula lhůta pro rozhodnutí stanovená vnitřním předpisem.
[13] Stěžovatel jako správní orgán by neměl zlehčovat význam lhůt v řízení před orgány
veřejné moci. Nejenom dny, ale někdy i pouhé hodiny či minuty mívají vliv na to, zda se osoba
domůže práva, nebo zda zůstane bezprávná. Lhůta je lhůtou právě proto, že končí v jediném
okamžiku a obdařuje časové úseky, které odděluje, zásadně odlišným právním významem.
Stěžovatel má tedy pravdu v tom, že pokud by svůj pokyn finančnímu úřadu vydal kdykoli
před 27. 11. 2020, nečinný by nebyl. Stejně tak ale musí platit, že pokud jej vydal třeba i jen jediný
den po tomto datu, lhůtu pro vydání rozhodnutí promeškal a stal se nečinným.
[14] Protože byl stěžovatel nečinný během celé lhůty pro rozhodnutí a o prodloužení lhůty
ani nepožádal (natož aby mu lhůta byla opravdu prodloužena), uvedl se tím do prekérní situace –
do jakéhosi stavu trvalé nečinnosti. I když začal po uplynutí lhůty vyvíjet účelnou procesní
aktivitu, nemohl tím zhojit fakt, že rozhodnutí už mělo být vydáno (a že tato povinnost bude
s odstupem času stále naléhavější). Záleželo pak už jen na tom, zda bude rychlejší stěžovatel
a stihne rozhodnout dříve než soud – nebo zda rozsudek soudu přijde v době, kdy třeba ještě
stěžovatel nebude mít věc zcela procesně připravenu. Stěžovatel ale nemůže dost dobře vyčítat
soudu, že mu uložil povinnost rozhodnout: za normálního stavu věcí by totiž měl stěžovatel
rozhodnout do 27. 11. 2020, a i kdyby mu nadřízený orgán prodloužil lhůtu na maximum, měl
by na rozhodnutí čas do 27. 5. 2021.
[15] Krom toho městský soud nestanovil stěžovateli pro rozhodnutí nijak nepřiměřenou lhůtu.
Ačkoli žalobkyně žádala rozhodnutí ve lhůtě třiceti dnů od právní moci rozsudku, soud přihlédl
k okolnostem věci – zvlášť k tomu, že sám stěžovatel dal finančnímu úřadu na doplnění
podkladů lhůtu do 30. 6. 2021 – a stanovil lhůtu devadesáti dnů (její konec pak připadl
na 12. 8. 2021). Stěžovatel namítá, že městský soud nezvážil i další nutné procesní úkony,
které budou navazovat na nově provedené svědecké výpovědi. Konkrétně stěžovatel uvedl,
že žalobkyni nejspíš poskytne lhůtu patnácti dnů na vyjádření k novým skutečnostem a že on sám
bude pak muset vyhodnotit jak toto vyjádření, tak případně nově navržené důkazní prostředky.
Jak ale NSS právě ukázal, městský soud dal stěžovateli ještě dalších šest týdnů k dobru
od okamžiku, kdy měl finanční úřad dokončit doplňování podkladů.
[16] Odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. IV. ÚS 146/01, který městský
soud zahrnul do bodu 29 svého rozsudku, nebyl pro jeho závěry určující. I když ale skutková
situace v oné věci byla jiná, jak stěžovatel upozorňuje, stále platí obecné pravidlo, které nález
zdůraznil – tedy že lhůta pro rozhodnutí, která správnímu orgánu plyne z vnitřního předpisu
a ze správní praxe, která je na něm založena, je stejně závazná jako lhůta stanovená zákonem a její
nedodržení zasahuje do procesních práv účastníků právě tak intenzivně.
[17] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl, soud proto kasační stížnost zamítl.
[18] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle §60 odst. 1 a §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch. Úspěšné
žalobkyni v řízení nevznikly žádné náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2022
Zdeněk Kühn
předseda senátu