ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.227.2020:37
sp. zn. 10 As 227/2020 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: NET and GAMES a. s.,
Bednářova 621/29, Brno, zastoupené advokátem JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA,
Lidická 710/57, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo financí, Letenská 15, Praha 1, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: statutární město Plzeň, náměstí Republiky 1/1, Plzeň,
proti rozhodnutí ministra financí ze dne 28. 5. 2015, čj. MF-58427/2014/34/2901-RK, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2020,
čj. 6 Af 63/2015 - 86,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 4 114 Kč do rukou
jejího zástupce, advokáta JUDr. Milana Vašíčka, MBA, ve lhůtě třiceti dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Ministerstvo financí zrušilo žalobkyni v červenci 2014 povolení provozovat loterii
a jiné podobné hry na území statutárního města Plzně. Město totiž vydalo obecně závaznou
vyhlášku č. 4/2012, kterou omezilo provozování loterie na vybrané ulice v Plzni. Herní zařízení
žalobkyně (interaktivní videoloterní terminály) se však nacházela jinde, a tak byl jejich provoz
zakázán. Žalobkyně proti rozhodnutí ministerstva podala rozklad, ten ale ministr financí zamítl.
[2] Žalobkyně uspěla až u Městského soudu v Praze, který napadené správní rozhodnutí
zrušil a vrátil věc ministerstvu k dalšímu řízení. Podle městského soudu nebylo možné
přezkoumat, proč město Plzeň povolilo loterii jen na vybraných ulicích, a na jiných nikoliv.
Vyhláška neobsahovala žádné racionální a objektivní odůvodnění a dodatečně ji nezdůvodnilo
ani město Plzeň v řízení před městským soudem, neboť se k výzvě soudu vyjádřilo jen velmi
obecně. Vyhláška tedy nese znaky diskriminace a libovůle. Vycházelo-li ministerstvo z takové
vyhlášky, zatížilo své rozhodnutí vadou.
[3] Proti rozsudku městského soudu podalo ministerstvo kasační stížnost. Nesouhlasí s tím,
že by vyhláška byla nezdůvodněná. Město Plzeň vyhlášku řádně zdůvodnilo už před městským
soudem: měřítkem byla podle něj vzdálenost od škol a školských zařízení. Ostatně to si soud
mohl ověřit na webu mapy.cz. Ministerstvo pak uvádí konkrétní školy a školská zařízení v blízkosti
provozoven žalobkyně, čímž zdůvodňuje zrušení povolení. Krom toho ministerstvo namítá,
že městský soud v jiné věci posoudil vyhlášku jako nediskriminační (rozsudek ze dne
23. 10. 2019, čj. 8 Af 60/2015 - 46).
[4] Žalobkyně souhlasila se závěry městského soudu. Odůvodnění vyhlášky
je podle ní nekonkrétní, založené na neurčitých pojmech, a je proto nepřezkoumatelné.
Ministerstvo se nyní snaží zhojit tento nedostatek tvrzením, že měřítkem byly školy.
To ale netvrdí ani samo město Plzeň, podle kterého šlo jen o jedno z mnoha měřítek. Vyhláška
tak zdůvodněna nebyla.
[5] Kasační stížnost není důvodná.
[6] Obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že loterie a jiné podobné hry mohou
být provozovány jen na určených místech a v určitých časech, nebo může stanovit,
kdy a kde je v obci provozování loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo je může úplně
zakázat na celém území obce (§50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách).
[7] Orgán, který povolil loterii nebo jinou podobnou hru, zruší povolení, pokud nastanou
či dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo podobnou hru
povolit (§43 odst. 1 téhož zákona). Takovou okolností může být vydání obecně závazné
vyhlášky, která zakazuje provoz loterií a podobných her tam, kde byly dříve povoleny
(rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014 - 32, č. 3194/2015 Sb. NSS.).
[8] Obecně závazná vyhláška pak musí odpovídat ústavnímu pořádku a zákonům.
Regulace loterie a podobných her proto musí být jednoznačně a objektivně ospravedlněná
a nesmí být výrazem libovůle. Konkrétní pravidla, která povolují, či zakazují loterii
a jiné podobné hry v určitém místě nebo čase, se musejí opírat o racionální důvody,
které jsou neutrální a nediskriminační ke konkrétním osobám, na něž regulace dopadá.
Zda je vyhláška řádně odůvodněna, zkoumá správní soud. Pokud odůvodněna není, je na obci,
aby tyto důvody předložila a obhájila v řízení před správním soudem (nález Ústavního soudu
ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 40; nebo rozsudek NSS ze dne 20. 1. 2016,
čj. 1 As 297/2015 - 77, body 20 a 21).
[9] NSS souhlasí se závěry městského soudu.
[10] Samotná vyhláška č. 4/2012 města Plzně odůvodněna nebyla. Plyne z ní jen to, že loterii
a jiné podobné hry lze provozovat v časech a místech uvedených v příloze, která obsahuje
seznam povolených adres a provozní doby. Ve vyhlášce ale chybí vysvětlení, proč byly loterie
a další hry povoleny právě na těchto adresách a v uvedených časech, což správně konstatoval
už městský soud.
[11] Městský soud vyzval město Plzeň, aby důvody takové regulace vysvětlilo v řízení o žalobě;
to je v případě, kdy je zpochybněna zákonnost obecní vyhlášky a její nediskriminační charakter,
běžný postup. Výzva byla dostatečně konkrétní a městský soud v ní citoval i z nálezu
Pl. ÚS 56/10. Z povahy věci bylo zřejmé, že soud potřebuje vědět, proč se v seznamu
povolených provozoven neocitly právě terminály provozované žalobkyní, neboť právě žalobkyně
se proti nezdůvodněné regulaci ohradila.
[12] Městu Plzeň se však nepodařilo svůj postup uspokojivě zdůvodnit. Uvedlo sice
povšechně, proč vyhláškou reguluje loterii a jiné podobné hry (důvodem je snaha omezit
patologické hráčství a majetkovou trestnou činnost), a jaká jsou obecná měřítka, která právě
v Plzni vylučují možnost provozovat herní terminály (blízkost školy či zastavárny, kumulace
provozoven, výskyt zvýšené kriminality a narušování veřejného pořádku). Z tohoto vysvětlení
však vůbec není jasné, proč své terminály nemohla dále provozovat právě žalobkyně.
Město neupřesnilo, zda její terminály ležely v blízkosti škol, zastaváren či jiných podobných
provozoven, nebo zda se tu ve větší míře než jinde soustředila protiprávní činnost. I po reakci
města na výzvu soudu tak zůstávalo nadále nevysvětleno, co rozhodlo o tom, že provozovny
žalobkyně nebyly zařazeny do seznamu povolených provozoven.
[13] Úvaha městského soudu tak byla správná: město Plzeň zdůvodnilo vyhlášku jen obecně
a nenapravilo to ani v řízení před soudem. Nelze proto zjistit žádná konkrétní racionální kritéria,
na jejichž základě byly zachovány jen některé provozovny, a naproti tomu existence dalších
nebyla do budoucna umožněna. Nedá-li město soudu možnost zhodnotit, zda v konkrétním
případě nebyly provozovny žalobkyně vyřazeny v důsledku libovůle a zda žalobkyně nebyla
diskriminována ve srovnání s jinými provozovateli, nemůže obstát rozhodnutí ministerstva,
které zrušilo povolení udělené žalobkyni a které se o takto nezdůvodněnou vyhlášku opírá.
Není jistě překvapivé, že obecně vede obce k regulaci hazardu snaha omezit společensky
nežádoucí jevy a vytěsnit je do míst, kde budou přece jen škodit méně. To ale není konkrétní
zdůvodnění, neboť takové obecné formulace nepomáhají soudu porozumět konkrétnímu výběru
provozoven v dané obci.
[14] První zmínka o konkrétních důvodech, pro něž byla žalobkyni zrušena povolení,
se objevuje až v kasační stížnosti ministerstva. Ministerstvo, které mělo v řízení před městským
soudem postavení žalovaného, není nijak procesně omezeno v tom, aby v kasačním řízení
uvádělo nové skutečnosti či argumenty, které nezazněly v řízení žalobním. V tom se jeho
postavení liší od situace žalobce, který musí vše uplatnit již v řízení o žalobě – jinak budou jeho
nová tvrzení nepřípustná či k nim NSS nebude přihlížet (viz §104 odst. 4 a §109 odst. 5 s. ř. s.).
[15] Zároveň je však třeba zdůraznit, jak jsou rozloženy procesní povinnosti účastníků a osob
zúčastněných na řízení při soudním přezkumu rozhodnutí, jímž bylo zrušeno povolení k provozu
herních terminálů na základě obecně závazné vyhlášky. Právě autora vyhlášky – zde město Plzeň
– tíží povinnost sdělit soudu, jaké konkrétní důvody jej vedly k přijetí vyhlášky a k odlišení
provozoven povolených od provozoven zakázaných. Pokud samo město tuto svou povinnost
nesplní, je v zájmu ministerstva, aby samo soudu předložilo konkrétní argumenty.
Soudem se rozumí soud prvního stupně, protože právě jeho úkolem je vést strany k doplnění
skutkového stavu. Soud musí dát stranám procesní možnost uplatňovat svá tvrzení, ovšem nesmí
domýšlet argumenty za žádnou z nich, neboť by přestal být nestranným rozhodčím sporu,
ale přebíral by roli advokáta (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010,
čj. 4 As 3/2008 - 78, č. 2162/2011 Sb. NSS, bod 32).
[16] V této věci nedalo ministerstvo městskému soudu možnost, aby se vůbec zamyslel
nad skutečnými (ne jen paušálně popsanými) důvody regulace, natož aby zkoumal konkrétní
poměry v místě. Ministerstvo nijak nedoplnilo obecné důvody popsané městem v jeho
vyjádření – ani písemně, ani při jednání soudu – a nevzneslo ani žádné důkazní návrhy.
Nyní v kasačním řízení proto nemůže s úspěchem tvrdit, že měl městský soud sám a z vlastní
iniciativy ověřovat adresy povolených provozoven na internetových mapách. Takové doplnění
dokazování by soud mohl zvážit jen tehdy, pokud by takový důkazní návrh
(založený na konkrétní argumentaci) někdo uplatnil – to se ale nestalo.
[17] Ministerstvo ve své kasační stížnosti tvrdí, že žalobkyně, jíž bylo zrušeno povolení,
má v řízení o žalobě sama vyvracet mlčky přijatý (neboť v nezdůvodněné vyhlášce obsažený)
předpoklad, že její provozovna naplnila „zakázaná“ kritéria. V tom se ale ministerstvo mýlí
a popírá tím úvahy, na nichž stojí dosavadní judikatura, včetně již letitého nálezu Pl. ÚS 56/10.
Takto obrácené břemeno tvrzení by v nynější věci bylo až absurdní. Protože město Plzeň
ani před soudem nijak neupřesnilo, které z více možných kritérií dopadá právě na žalobkyni
a jak konkrétně na ni dopadá, musela by žalobkyně prokazovat jednak to, že v její blízkosti
není žádná škola, zastavárna ani další provozovna, jednak to, že protiprávní jevy,
které se vyskytují v přilehlých ulicích, tu nejsou o nic intenzivnější než v ulicích přilehlých k jiným
(nadále povoleným) provozovnám. Zejména v této druhé části (intenzita protiprávních jevů)
však žalobkyně objektivně nemá a nemůže mít k dispozici potřebné informace: ty má jen obec,
která řídí městskou policii a dbá na dodržování veřejného pořádku na svém území. To ale soud
dodává spíše pro úplnost. Důležité je, že žalobkyně vůbec nenese břemeno
tvrzení - ať už ve vztahu k jakýmkoli skutkovým okolnostem, na nichž obec založila svou
vyhlášku –, a nediskriminační charakter vyhlášky naopak musí obhájit před soudem samo město,
resp. žalovaný s pomocí města.
[18] NSS doplňuje, že městský soud v rozsudku 8 Af 60/2015 - 46, jehož se dovolává
ministerstvo, hodnotil jinou obecně závaznou vyhlášku města Plzeň – šlo o pozdější vyhlášku
č. 5/2013, nikoliv o vyhlášku č. 4/2012, která je hodnocena v této věci. Závěry městského soudu
v uvedeném rozsudku proto na tuto věc nedopadají. Navíc výrok soudu, jímž se žaloba zamítá,
nemusí vždy znamenat, že soud souhlasí se všemi argumenty napadeného rozhodnutí,
ale jen že žalobci se nepodařilo je účinně zpochybnit. Z formulací městského soudu ve věci
8 Af 60/2015 je zřejmé, že tamější žalobce diskriminaci ani nenamítal (bod 41 rozsudku).
Městský soud proto k této otázce jen stručně podotkl, že vyhláška stanoví „podmínky pro provoz
hracích přístrojů ve vztahu ke všem subjektům stejně“.
[19] Krom toho je dobře možné, aby při různých soudních přezkumech byla i stejná vyhláška
hodnocena různě. Soud totiž v tomto typu žalobního řízení nezkoumá zákonnost vyhlášky
jako takové, ale jen to, zda v konkrétním případě měla nezákonné dopady (tzv. incidenční
přezkum). Nelze tedy vyloučit, že v jednom rozsudku shledá soud vyhlášku bezproblémovou,
zatímco v jiném rozsudku stejný soud zjistí (v důsledku odlišné argumentace), že stejná vyhláška
zakládá nepřípustnou nerovnost. Takovéto rozsudky nejsou automaticky vzájemně rozporné:
vždy záleží na tom, co tvrdí žaloba a v čem konkrétně (ve srovnání s čím) spatřuje diskriminaci.
Závěr soudu v dřívějším rozsudku, podle nějž je vyhláška diskriminační, neznamená, že vyhláška
je zrušena: jen nemůže být použita v konkrétním případě (srov. k tomu rozsudek
ze dne 17. 3. 2021, čj. 10 As 265/2020 - 57). Tím méně by pak bylo možné zobecňovat opačný
závěr dřívějšího rozsudku, podle nějž vyhláška nebyla v konkrétním případě diskriminační.
[20] Ministerstvo se svými námitkami neuspělo, a NSS proto kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou.
[21] Ministerstvo v řízení nemělo úspěch, a proto je povinno zaplatit žalobkyni náklady řízení
spočívající v odměně advokáta za jeden úkon právní služby (sepsání vyjádření ke kasační stížnosti
– 3 100 Kč) včetně paušální náhrady hotových výdajů (300 Kč) a částky DPH, jíž je advokát
plátcem (714 Kč), celkem tedy 4 114 Kč. Osoba zúčastněná na řízení by měla právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem
(§60 odst. 5 s. ř. s.); to ale v této věci nenastalo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. června 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu