ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.351.2020:39
sp. zn. 10 As 351/2020 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Petra
Šebka a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: VÍTKOVICKÁ DOPRAVA, a.s.,
1. máje 3302/102a, Moravská Ostrava, zastoupeného advokátem JUDr. Rostislavem Dolečkem,
Seifertova 9, Praha 3, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, nábřeží Ludvíka
Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ostravská dopravní
společnost, a.s., a II) Ostravská dopravní společnost – Cargo, a.s, obě U Tiskárny 616/9,
Ostrava, zastoupené advokátkou Mgr. Lucií Nečáskovou, V Celnici 1040/5, Praha 1,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 10. 2016, čj. 150/2013-130-SPR/11, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2020,
čj. 8 A 201/2016 - 72,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2020, čj. 8 A 201/2016 - 72,
se z r ušuj e a žaloba proti rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 10. 10. 2016,
čj. 150/2013-130-SPR/11, se odm ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby na řízení zúčastněné n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Osoba zúčastněná na řízení (Ostravská dopravní společnost, a.s.) podala Drážnímu úřadu
návrh na zahájení správního řízení ve věci řešení sporu o stanovení konkrétních podmínek
provozování drážní dopravy na vlečce „Vítkovice Doprava“. Svůj návrh odůvodnila tím,
že žalobce neakceptoval její návrh na uzavření smlouvy o stanovení podmínek provozování
drážní dopravy na vlečce.
[2] Drážní úřad jako správní úřad podle §54 odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách,
rozhodnutím ze dne 14. 7. 2016, čj. DUCR-42158/16/Kj, rozhodl ve sporném řízení
podle §141 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, tak, že za žalobce jako účastníka řízení učinil
projev vůle spočívající v uzavření smlouvy o provozování drážní dopravy na vlečce ve znění
obsaženém ve výroku rozhodnutí.
[3] Proti tomu podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl.
[4] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného k městskému soudu žalobu. Městský soud
nyní napadeným rozsudkem vyslovil nicotnost rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí Drážního
úřadu. Dospěl totiž k závěru, že v daném případě nedošlo k uzavření veřejnoprávní smlouvy
a nebylo tak možné postupovat podle §31 odst. 2 zákona o dráhách, který dopadá na řešení
sporů z veřejnoprávních smluv. Podle městského soudu neexistovala povinnost žalobce uzavřít
smlouvu umožňující drážní dopravu na vlečce, neboť taková povinnost je podle §23 odst. 1
písm. a) zákona o dráhách uložena jen v případech provozování celostátní a regionální dráhy,
nikoli vlečky.
II. Kasační řízení
[5] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel
připouští, že povinnost stanovená v §23 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách se vztahovala
jen na dráhy celostátní a regionální. Ustanovení §31 odst. 2 zákona o dráhách
však mezi kategoriemi železničních drah nerozlišuje (na rozdíl od jiných jeho ustanovení)
a dopadá tak i na vlečku. Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že smlouva o provozování drážní
dopravy je veřejnoprávní smlouvou. Má tak za to, že Drážní úřad byl oprávněn v dané věci
rozhodnout a jeho rozhodnutí (ani rozhodnutí stěžovatele) tak nejsou nicotná.
[6] Stěžovatel navrhl, aby NSS napadený rozsudek zrušil a vrátil věc městskému soudu
k dalšímu řízení.
[7] Žalobce nevyužil možnosti se ke kasační stížnosti vyjádřit.
III. Právní hodnocení
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Podstatou sporu je otázka, zda měl stěžovatel pravomoc vydat napadené rozhodnutí,
či nikoli. Městský soud dovodil, že smlouva o provozování drážní dopravy je veřejnoprávní
smlouvou, a vzhledem k tomu, že dosud nedošlo k jejímu uzavření, nemohl být řešen spor
z veřejnoprávní smlouvy; §31 odst. 2 zákona o dráhách je tak neaplikovatelný.
S tím však souhlasit nelze.
[10] Podle §3 odst. 1 písm. d) zákona o dráhách je vlečka dráha, která slouží vlastní potřebě
provozovatele nebo jiného podnikatele a je zaústěná do celostátní nebo regionální dráhy, nebo jiné vlečky.
[11] Podle §23 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách provozovatel dráhy celostátní a dráhy regionální
je kromě povinností uvedených v §22 povinen umožnit dopravci, který má platnou licenci, přidělenou kapacitu
dopravní cesty a platné osvědčení dopravce, na základě smlouvy provozovat drážní dopravu na dráze za cenu
sjednanou podle cenových předpisů.
[12] Podle §31 zákona o dráhách dopravce a provozovatel dráhy, na níž má být doprava provozována,
jsou při uzavírání smlouvy o provozování drážní dopravy na dráze vázáni rozsahem a podmínkami stanovenými
v rozhodnutí o licenci (odst. 1). Pokud při uzavírání smlouvy o provozování drážní dopravy mezi provozovatelem
dráhy a dopravcem vznikne spor o stanovení konkrétních podmínek provozování drážní dopravy, rozhodne
na žádost jednoho z nich drážní správní úřad (odst. 2).
[13] Podle §141 odst. 1 správního řádu ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních
smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních,
rodinných nebo obchodních vztahů.
[14] Podle §141 odst. 7 správního řádu rozhodnutím ve sporném řízení správní orgán návrhu zcela,
popřípadě zčásti vyhoví, anebo jej zamítne, popřípadě ve zbylé části zamítne.
[15] S městským soudem je třeba souhlasit v tom, že §23 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách
v rozhodném znění neukládal provozovateli dráhy povinnost uzavřít smlouvu o provozování
drážní dopravy na vlečce. To ostatně stěžovatel nezpochybňuje. Ani Drážní úřad v rozhodnutí
nedovozoval povinnost uzavřít smlouvu z tohoto ustanovení, nýbrž z toho, že je vlečka v daném
případě tzv. nezbytným zařízením podle §11 odst. 1 písm. f) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže.
[16] Souhlasit lze s městským soudem i v tom, že v nyní projednávané věci nedošlo k uzavření
veřejnoprávní smlouvy. To však neznamená, že Drážní úřad nemohl postupovat
podle §31 odst. 2 zákona o dráhách a §141 správního řádu. Podle §141 správního řádu totiž
rozhoduje správní orgán nejen spory z veřejnoprávních smluv.
[17] Smlouva o provozování drážní dopravy na dráze není veřejnoprávní smlouvou.
[18] Veřejnoprávní smlouva je podle §159 odst. 1 správního řádu dvoustranný nebo vícestranný
úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Správní řád rozlišuje
veřejnoprávní smlouvy koordinační, subordinační a tzv. smlouvy mezi účastníky (§160 - §162).
[19] Smlouvu koordinační uzavírají stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené
zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona
svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, za účelem plnění svých úkolů (§160 správního
řádu).
[20] Smlouvu subordinační uzavírá správní orgán s fyzickou či právnickou osobou namísto
vydání rozhodnutí ve správním řízení, pokud tak zvláštní zákon stanoví (§161 správního řádu).
[21] Smlouvu mezi účastníky uzavírají ti, kteří by byli účastníky správního řízení. Předmětem
této smlouvy je převod nebo způsob výkonu jejich práv nebo povinností, nevylučuje-li to povaha
věci nebo nestanoví-li zvláštní zákon jinak. K jejímu uzavření je třeba souhlasu správního orgánu,
který posuzuje veřejnoprávní smlouvu a její obsah z hlediska souladu s právními předpisy
a veřejným zájmem. Tento orgán také řeší případné spory z takové smlouvy (§162 správního
řádu). Správní řád tedy umožňuje nositelům veřejnoprávních práv či povinností sjednat s jinými
osobami ve stejném postavení převod svých práv a povinností plynoucích ze zákona
nebo ze správních rozhodnutí či jiných aktů (rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2021,
čj. 6 Afs 20/2020 - 48).
[22] Smlouvu o provozování drážní dopravy na dráze (v daném případě na vlečce) uzavírá
provozovatel dopravy (dopravce) s provozovatelem dráhy, na níž má být doprava provozována.
Předmětem takové smlouvy je stanovení podmínek, za kterých je dopravce oprávněn užívat
dráhu, která je zpravidla ve vlastnictví provozovatele dráhy, a to za účelem přepravy osob,
věcí nebo zvířat (§2 odst. 4 zákona o dráhách). Tato smlouva může být uzavřena jen v rámci
rozhodnutí o licenci (§31 odst. 2 zákona o dráhách).
[23] Smlouva o provozování drážní dopravy na vlečce nezakládá, nemění ani neruší práva
a povinnosti v oblasti veřejného práva, nýbrž upravuje podmínky, za kterých je oprávněn
dopravce využít vlečku (neveřejnou část dráhy), kterou provozuje někdo jiný (provozovatel
dráhy) a která slouží jeho potřebě či potřebě jiného podnikatele. Smlouva o provozování drážní
dopravy na vlečce je uzavírána mezi dvěma akciovými společnostmi (subjekty soukromého práva,
které nejsou nositeli veřejnoprávních práv či povinností) a nespadá ani pod jednu z kategorií
veřejnoprávních smluv upravenou správním řádem. Žádný veřejnoprávní prvek v případě
této smlouvy ostatně nezmiňuje žádný z účastníků řízení ani městský soud. O veřejnoprávní
smlouvu se tedy nejedná.
[24] Není tak případný odkaz městského soudu na rozsudek NSS ze dne 9. 3. 2017,
čj. 1 As 292/2016 - 28, který se týkal dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických
výzkumů, což je subordinační veřejnoprávní smlouva podle §161 správního řádu.
[25] Smlouva o provozování drážní dopravy na vlečce je tedy smlouvou soukromoprávní.
Jedná se o smlouvu nepojmenovanou podle §1746 odst. 2 občanského zákoníku (viz Soušek,
J. a kol.: Zákon o drahách v úplném znění s komentářem. Olomouc. Anag. 2000, s. 106).
Jestliže se tedy v nynějším případě dopravce (první osoba na řízení zúčastněná) nedohodl
se žalobcem na podmínkách této smlouvy, zcela správně se obrátil na Drážní úřad s návrhem
podle §141 odst. 1 správního řádu, podle něhož rozhoduje správní orgán také některé
soukromoprávní spory, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Takovým zvláštním zákonem
je v daném případě právě zákon o dráhách, který v §31 odst. 2 dává Drážnímu úřadu oprávnění
rozhodnout spor o stanovení konkrétních podmínek provozování drážní dopravy při uzavírání
smlouvy o provozování drážní dopravy. Sporem „při uzavírání smlouvy“ je přitom třeba rozumět
i spor mezi potenciálními smluvními stranami o to, zda bude smlouva vůbec uzavřena a za jakých
podmínek. Právě jako tomu bylo v daném případě.
[26] Ve sporném řízení podle §141 správního řádu Drážní úřad posoudí, zda byl žalobce
takovou smlouvu povinen s dopravcem uzavřít a za jakých podmínek. To také v daném případě
Drážní úřad a posléze stěžovatel učinili. Zákonnost jejich závěrů ale v daném případě NSS
posuzovat nemůže, neboť městský soud svůj přezkum omezil na to, že takovou pravomoc
Drážní úřad nemá, a vyslovil proto nicotnost jeho rozhodnutí i rozhodnutí stěžovatele.
NSS je v řízení o kasační stížnosti oprávněn posuzovat jen zákonnost rozhodnutí městského
soudu.
[27] Rozhodnutí stěžovatele ani Drážního úřadu tedy nejsou nicotná. Žaloba proti nim
je však nepřípustná, neboť se jedná o rozhodnutí v soukromoprávní věci.
[28] Podle §68 písm. b) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, jde-li o rozhodnutí správního
orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu.
Směřuje-li žaloba proti rozhodnutí v soukromoprávní věci, nemůže ji správní soud posoudit
věcně, nýbrž ji musí podle §46 odst. 2 s. ř. s. odmítnout. Podle tohoto ustanovení soud návrh
odmítne mimo jiné tehdy, domáhá-li se navrhovatel přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích
své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. V usnesení o odmítnutí návrhu musí být navrhovatel poučen o tom,
že do jednoho měsíce od právní moci usnesení může podat žalobu a ke kterému věcně příslušnému soudu.
[29] Právě nepřípustnost žaloby z toho důvodu, že směřuje proti rozhodnutí správního orgánu
v soukromoprávní věci, vydanému v mezích zákonné pravomoci správního orgánu,
NSS v daném případě shledal. Pro posouzení otázky věcné příslušnosti soudu,
který by měl žalobu proti rozhodnutí stěžovatele projednat a rozhodnout o ní, je podstatné,
že rozhodnutí stěžovatele bylo vydáno ve sporném (správním) řízení a že stěžovatel v tomto
správním řízení vystupoval v působnosti správního orgánu (§141 správního řádu), který je nadán
zákonem o dráhách k řešení a rozhodování sporů v soukromoprávních věcech.
Je-li podle rozsudku NSS ze dne 14. 10. 2004, čj. 7 As 58/2003 - 104, kritériem pro rozlišení,
o jaký vztah se jedná, metoda úpravy, tedy zda jde o úpravu vztahů postavených na rovnosti,
nebo o vztahy ryze vrchnostenského charakteru, pak ve věci právě posuzované bylo správní
řízení před stěžovatelem vedeno o úpravě vztahů založených na rovnosti dvou subjektů
(dopravce a provozovatele dráhy). Stěžovatel tedy rozhodoval o sporu soukromoprávního
charakteru – sporu z obchodního vztahu.
[30] Projednávání a rozhodování ve věcech soukromoprávních náleží již s účinností
od 1. 1. 2003 obecným soudům, které postupují podle části páté zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu (o. s. ř.). Soud neprovádí pouze přezkum správního rozhodnutí,
jak je činěno ve správním soudnictví, ale je povolán k tomu, aby případně sám rozhodl o věci.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Stěžovatelovy námitky byly důvodné. Rozsudek městského soudu je tedy nezákonný,
neboť Drážní úřad i stěžovatel měli pravomoc v dané věci rozhodnout a jejich rozhodnutí
tak nejsou nicotná. Jedná se však o rozhodnutí, kterým rozhodl správní orgán v mezích
své pravomoci v soukromoprávní věci. Žaloba proti takovému rozhodnutí je nepřípustná
podle §68 písm. b) s. ř. s. a městský soud ji tak měl odmítnout podle §46 odst. 2 s. ř. s.
[32] Vzhledem k tomu NSS podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil
a žalobu proti rozhodnutí stěžovatele odmítl.
[33] Současně NSS poučuje žalobce o tom, že ve lhůtě do jednoho měsíce od právní moci
tohoto rozsudku může podat žalobu podle části páté o. s. ř.; věcná příslušnost soudu
k projednání a rozhodnutí sporu je dána §249 odst. 1 o. s. ř., podle něhož k řízení v prvním
stupni jsou příslušné okresní soudy, a místní příslušnost soudu pak vyplývá z §250 odst. 1 o. s. ř.
[34] Žalobce neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel (žalovaný) sice v řízení o kasační stížnosti
byl úspěšný, žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti mu však nevznikly.
Pokud jde o řízení o žalobě, tak ta byla odmítnuta, a v takovém případě nemá žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení. NSS proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
[35] Soudní poplatek za žalobu, která byla odmítnuta, NSS žalobci vrátit nemohl,
neboť žaloba nebyla odmítnuta předtím, než bylo vydáno rozhodnutí o věci samé (§10 odst. 3
a 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, a usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 30. 9. 2021, čj. 4 Azs 187/2020 - 49).
[36] Osobám na řízení zúčastněným soud neuložil žádnou povinnost, v souvislosti s jejímž
plněním by jim nějaké náklady vznikly, a proto nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
Žalobce může do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku podat v této
věci žalobu podle části páté o. s. ř. k příslušnému okresnímu soudu. Jestliže
tak žalobce v této lhůtě učiní, platí, že soudní řízení podle části páté o. s. ř.
o takové žalobě bylo zahájeno dnem, kdy takový návrh došel soudu ve správním
soudnictví.
V Brně dne 25. února 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu