ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.531.2021:30
sp. zn. 10 As 531/2021 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: JUDr. PhDr. M. Š., Ph.D.,
zast. advokátkou Mgr. Miluší Pospíšilovou, Paprsková 10/1340, Praha 4 – Krč,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Nad Štolou 936/3, Praha 7 – Holešovice,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 8. 2019, čj. MV-129838-37/KM-2014, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2021,
čj. 8 A 27/2020-106,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí procesní vývoj
[1] Tento případ řeší poskytování informací o platech policistů ve světle tzv. platového nálezu
Ústavního soudu [nález ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (N 188/87 SbNU 77)].
[2] Žalobce (stěžovatel) požádal Policii ČR v roce 2014 o poskytnutí informací
o kapitánovi Bc. J. B. (podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím).
Policie byla povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Dotazy
stěžovatel formuloval do pěti otázek. Na tři otázky mu policie beze všeho odpověděla,
problematickými se nicméně staly otázky č. 3 a č. 5. Otázka č. 3 mířila na vysokoškolské vzdělání
kapitána B., konkrétně: Jakou vysokou školu vystudoval a na jaké vysoké škole získal akademický titul
bakalář, který užívá v úředním styku, a v jakém oboru? Otázka č. 5 se týkala výše služebního příjmu:
Jaký služební příjem mu byl vyplacen v roce 2014 v jednotlivých měsících lednu až červnu včetně uvedení všech
složek podle §113 zákona č. 361/2003 Sb.? Policie nakonec po spletitém procesním vývoji poskytla
i odpověď na otázku č. 3. NSS se tedy nyní bude zabývat pouze otázkou č. 5 mířící na výši
platu kpt. B..
[3] Z hlediska procesního vývoje je příběh komplikovanější. NSS se tomuto případu věnuje
již potřetí, byť tentokrát bylo řízení před Městským soudem v Praze vedeno pod novou spisovou
značkou.
1
Když policie v roce 2014 stěžovateli informace odmítla poskytnout, podal proti jejímu
rozhodnutí odvolání k žalovanému. Žalovaný odvolání nevyhověl a potvrdil rozhodnutí policie.
Stěžovatel se obrátil žalobou k městskému soudu, který mu prvním rozsudkem v roce 2017
vyhověl, zrušil obě rozhodnutí a uložil policii, aby informace stěžovateli poskytla. Proti tomuto
rozsudku se žalovaný bránil kasační stížností a uspěl. NSS se v prvním rozsudku v roce 2018
ztotožnil se závěrem městského soudu o otázce dosaženého vzdělání kpt. B. – je to informace,
která vypovídá o základních předpokladech k výkonu zastávané funkce ve veřejné správě, a nejde
o žádný citlivý osobní údaj či snad o informaci, která by měla sama o sobě negativní charakter.
Proto tato informace měla být poskytnuta (první rozsudek NSS ze dne 20. 9. 2018,
čj. 10 As 345/2017 - 73, body 14-18). NSS však nesouhlasil s posouzením druhé otázky,
informace o výši platu. Zde totiž městský soud vyšel z názoru rozšířeného senátu v rozsudku
ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012 - 62, č. 3155/2015 Sb. NSS. V mezidobí však vydal
Ústavní soud platový nález IV. ÚS 1378/16, ve kterém s rozšířeným senátem nesouhlasil
a na rozdíl od přísného pojetí povinnosti poskytnout informace o platech zdůraznil důležitost
ochrany soukromí dotčených zaměstnanců. K tomu vytvořil speciálně upravený test
proporcionality určený pro tyto situace. NSS proto první rozsudek městského soudu zrušil
a zavázal ho k tomu, aby posoudil, zda rozhodnutí policie a žalovaného obstojí ve světle nového
testu proporcionality vytvořeného Ústavním soudem.
[4] Městský soud ve věci rozhodl druhým rozsudkem v roce 2019 a opět zrušil rozhodnutí
žalovaného i policie. Setrval na názoru, že informaci o dosaženém vzdělání má policie
poskytnout. Změnil však svůj závěr ohledně informace o platu. Městský soud dospěl k závěru,
že policie se dostatečně vypořádala s kritérii nového testu proporcionality. Soud výroky rozsudku
formuloval tak, že zrušil rozhodnutí obou stupňů v celém rozsahu, ale policii nařídil znovu
rozhodnout jen v části o dosaženém vzdělání. V reakci na podanou kasační stížnost vydal
doplňující rozsudek, kterým (celou) věc vrátil k dalšímu řízení žalovanému. Tuto kasační stížnost
podal nynější stěžovatel a NSS jí svým druhým rozsudkem v roce 2020 vyhověl. Tentokrát NSS
zrušil rozsudek městského soudu především proto, že to byl ve větší míře městský soud, kdo
dotvořil test proporcionality za správní orgány a dospěl k neposkytnutí informace o platu kpt. B..
Pokud ale poměřování provedl až soud, připravil tím stěžovatele o možnost projednání na dvou
úrovních správních orgánů. NSS se v druhém rozsudku zabýval i nestandardním procesním
postupem městského soudu. Upozornil, že v informačních věcech mohou správní soudy,
na rozdíl od obecného pravidla, rozhodnout více odlišnými výroky o původně jednom výroku
správního orgánu, pokud tento orgán rozhodoval o různých požadovaných informacích (druhý
rozsudek NSS ze dne 20. 11. 2020, čj. 10 As 214/2019 - 64, bod 29 a body 39-40). NSS proto
druhý rozsudek městského soudu i doplňující rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu. Tato
linie řízení skončila třetím rozsudkem v únoru 2021, jímž městský soud zrušil rozhodnutí obou
stupňů správních orgánů a věc jim již nevrátil k dalšímu řízení.
[5] Následovalo nynější řízení. V období mezi druhým rozsudkem městského soudu
a druhým rozsudkem NSS totiž policie rozhodla v novém řízení. Policie provedla nejprve klasický
test proporcionality a následně jej doplnila o kritéria z platového nálezu. Informaci o výši platu
odmítla poskytnout, jelikož nebyla naplněna tři ze čtyř kritérií: stěžovatel nechtěl informací
přispět k diskuzi o veřejném zájmu, informace se netýká veřejného zájmu a stěžovatel neplnil roli
tzv. „společenského hlídacího psa“. Žalovaný zamítl odvolání stěžovatele a potvrdil rozhodnutí
policie. Doplnil mj. to, že stěžovatel chtěl informaci pouze pro osobní účely, nechtěl přispět
do veřejné debaty. Stěžovatel se bránil žalobou, kterou městský soud (v pořadí čtvrtým)
1
První řízení bylo před NSS vedeno pod sp. zn. 10 As 345/2017, druhé pod sp. zn. 10 As 214/2019. Před MS
v Praze byla první tři rozhodnutí vydána pod sp. zn. 8 A 197/2014, nyní je řízení vedeno pod sp. zn. 8 A 27/2020.
rozsudkem zamítl. Městský soud se věnoval mj. námitkám procesním a uzavřel, že správní
rozhodnutí nejsou vydána předčasně. Ve vztahu k modifikovanému testu proporcionality uznal,
že policie ve velké míře převzala úvahy z jeho druhého rozhodnutí, nicméně ty žalovaný
v rozhodnutí o odvolání doplnil o vlastní úvahy a test proporcionality tak v soudním přezkumu
obstojí. Právě tento rozsudek je předmětem nynějšího řízení před NSS.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b)
s. ř. s. Ve většině kasační stížnosti stěžovatel shrnuje předchozí vývoj věci a vyslovuje obecný
nesouhlas s tím, jak si městský soud a žalovaný v minulosti počínali. Zejména pak nesouhlasí
s procesním postupem a z časového hlediska údajně matoucím vydáváním správních rozhodnutí.
Ve vztahu k nynějšímu řízení namítá, že zaprvé jsou nová rozhodnutí správních orgánů nicotná,
jelikož navazují na zrušená rozhodnutí. Zadruhé stěžovatel tvrdí, že žalovaný vykládá nález
Ústavního soudu plošně a špatně provedl modifikovaný test proporcionality vzhledem
k okolnostem tohoto případu. S tím souvisí i třetí námitka, tedy že městský soud test
proporcionality za žalovaného (opět) dotvořil a nezákonně tak vypořádal žalobcovu námitku.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Hned v úvodu NSS upozorňuje, že se v tomto řízení nemůže vyjadřovat k tomu, jak bylo
ukončeno původní řízení zahájené žádostí z roku 2014. Pokud měl stěžovatel za to, že třetí
rozsudek městského soudu nebyl správný, mohl jej (stejně jako ostatní rozsudky) napadnout
kasační stížností. To ale neučinil. Proto se nyní bude NSS zabývat pouze postupem městského
soudu v řízení zahájeném v roce 2020.
Poslední rozhodnutí Policie ČR a žalovaného nejsou nicotná
[10] Stěžovatel tvrdí, že všechna rozhodnutí následující po třetím, zrušujícím rozsudku jsou
nicotná, jelikož navazují právě na zrušená správní rozhodnutí. Tato úvaha není správná.
NSS přiznává, že nastalá procesní situace není žádoucí a správní orgány i správní soudy
by se měly při své činnosti snažit podobným zmatkům předcházet. Nicotnost je však až krajním
následkem u tzv. paaktů správních orgánů. Paakty právně neexistují, nemají žádnou právní
relevanci a nejsou s to nijak ovlivňovat práva a povinnosti účastníků. Nicotné rozhodnutí je
definováno v §77 správního řádu jako rozhodnutí, „k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně
příslušný“ (odst. 1) a dále jako rozhodnutí, „které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným
nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí
správního orgánu“ (odst. 2). Jedná se o demonstrativní výčet důvodů. V minulosti tak byla
za nicotná považována mj. rozhodnutí, u kterých úplně chyběla pravomoc správního orgánu,
u kterých byl nedostatek formy, neurčitost či nesmyslnost nebo která ukládala trestné či nemožné
povinnosti (podrobně k nicotnosti viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009,
čj. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS, body 59-63).
[11] Žádný z vyjmenovaných důvodů ani jiný obdobně závažný důvod zde není. Městský soud
rozhodnutí správních orgánů zrušil a věc jim vrátil (i když krkolomně) v obou otázkách k dalšímu
řízení. Je pravda, že policie rozhodla o otázce č. 5 ještě předtím, než jí byla formálně k dalšímu
řízení vrácena doplňujícím rozsudkem. Už v tuto chvíli ale bylo její původní rozhodnutí
pravomocně zrušeno. Rozsudek městského soudu nabyl právní moci, zrušil správní rozhodnutí
obou stupňů jako celek a policie jím byla vázána (§54 odst. 5 a 6 s. ř. s.). Podání kasační stížnosti
nemělo odkladný účinek, a to ani ze zákona, ani na základě návrhu stěžovatele (§107 s. ř. s.).
I když tedy policii soud původně ve výroku nenařídil, aby se věcí zabývala znovu (to učinil
až v doplňujícím rozsudku), v důsledku zrušení zde chybělo rozhodnutí povinného subjektu
o původní žádosti o informace v části otázky č. 5.
[12] Policie měla povinnost o otázce č. 5 rozhodnout ze zákona. Tím, že stěžovatel podal
žádost o poskytnutí informace (§13 zákona o svobodném přístupu k informacím), aktivoval
pravomoc policie jako povinného subjektu o ní rozhodnout [§14 odst. 5 písm. d) – v případě
vyhovění –, §15 – v případě odmítnutí – zákona o svobodném přístupu k informacím]. Pokud
by navíc policie jako povinný subjekt na zrušení původního rozhodnutí soudem nijak
nereagovala, hrozilo by, že se stane v otázce č. 5 nečinnou. Ve stejném duchu platí tyto závěry
i o rozhodnutí žalovaného, jelikož navazuje na platné prvostupňové rozhodnutí policie.
[13] První kasační námitka tedy důvodná není, správní rozhodnutí nicotná nejsou.
Použití modifikovaného testu proporcionality
[14] Modifikovaný test proporcionality vytvořený v platovém nálezu má čtyři kritéria:
a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu;
b) informace samotná se týká veřejného zájmu;
c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského
hlídacího psa“;
d) informace existuje a je dostupná.
Pokud nejsou všechny tyto podmínky splněny, pak povinná osoba „může odmítnout poskytnout
žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance“ (nález IV. ÚS 1378/16, bod 125).
[15] Stěžovatel v kasační stížnosti opakuje, že žalovaný vyložil platový nález plošně, aniž
přihlédl ke konkrétním okolnostem případu. Platový nález prý nezakazuje poskytnutí informací,
pokud nejsou splněna všechna kritéria testu. To dovozuje stěžovatel z toho, že Ústavní soud říká,
že správní orgán může odmítnout poskytnutí informace, nikoli že musí (bod 125 nálezu).
[16] K tomu NSS uvádí následující. Stěžovatel se snaží navodit dojem, že snad Ústavní soud
chtěl dát správním orgánům správní uvážení, zda informace poskytnout, pokud nejsou splněny
všechny podmínky platového nálezu. Předně je třeba říct, že sloveso může vyjadřuje prostor
pro správní uvážení podle zásad psaní textů právních předpisů (k pojmu správního uvážení srov.
usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS,
FERRERO, bod 14). Zásady psaní právních předpisů nelze mechanicky přenášet na čtení a psaní
soudních rozhodnutí. Jazyk soudního rozhodnutí a jazyk legislativního textu představují dvě
odlišné kategorie spadající pod tzv. právnickou češtinu. Legislativní jazyk se řídí psanými
i nepsanými pravidly výkladu právních předpisů. Jde o jazyk technický, o kterém platí,
že by se v něm měl zákonodárce či jiný normotvůrce vyvarovat synonym, slov citově
zabarvených apod. Právní předpis musí být terminologicky jednotný. Svůj význam hrají definice
právních termínů, legislativní zkratky apod. V textu právního předpisu se používá oznamovacího
způsobu přítomného času, zpravidla jednotného čísla atd. (srov. např. čl. 40 Legislativních
pravidel vlády
2
).
[17] Zatímco texty právních předpisů jsou v jistém smyslu „suchopárné“ a vycházejí z jednoho
ideálu, který na obecné úrovni formulují Legislativní pravidla vlády, odůvodnění soudního
2
Dostupné na https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla-vlady-91209/
rozhodnutí vyjadřuje mnohem osobitější styl svého autora. Jak říká australský soudce Michael
Kirby, „kolik právníků, tolik a ještě více názorů na to, co činí z odůvodnění dobrý rozsudek“ (cituje
GUBERMAN, Ross. Point Taken. How to Write Like the World's Best Judges. Oxford University
Press 2015, s. xxi). Podobně v českém prostředí říká soudce Jaromír Jirsa, že „rozhodnutí soudu
(a rozsudek zejména) je "malým autorským dílem" a každý soudce (referent) se cítí být autorem svého díla“
(JIRSA, Jaromír. Komentář k §157. In: Občanské soudní řízení. Soudcovský komentář. Kniha II (§79
až 180 o. s. ř.). 3. vydání. Praha: Wolters Kluwer 2019, s. 467 násl.).
[18] Na čtení soudních rozhodnutí proto není možné vztahovat pravidla výkladu právních
předpisů. Z použití slova „může“ nelze dovozovat, že snad Ústavní soud založil povinným
subjektům pravomoc správního uvážení. Krom toho samozřejmě platí, že všechna soudní
rozhodnutí je potřeba číst v jejich celistvosti. Není možné vytrhnout jediný odstavec a přikládat
mu takový význam bez dalšího kontextu (srov. obecně k výkladu judikatury např. rozsudek
ze dne 11. 9. 2008, čj. 2 As 57/2008-84, č. 1722/2008 Sb. NSS, Letňany pro život).
[19] Odůvodnění platového nálezu stojí na tom, že poskytování informací o platech státních
zaměstnanců odráží střet mezi základními právy na svobodný přístup k informacím a na ochranu
soukromí. Mezi těmito dvěma právy je nutné vždy vyvažovat a v každém individuálním případě
posoudit, které z nich převáží. K tomu slouží modifikovaný test proporcionality, který Ústavní
soud poprvé formuloval právě v platovém nálezu. Aby převážilo právo na přístup k informacím,
musí být současně splněna všechna kritéria (nález IV. ÚS 1378/16; body 125-131). Jestliže
by po provedení testu proporcionality bylo nutné ještě jednou a jinak odůvodnit, proč informace
nebude poskytnuta (k tomu pravděpodobně směřuje stěžovatel), postrádal by celý test smysl.
Slovní spojení „povinný subjekt může odmítnout“ tak míří na to, že ústavní pořádek takové
odmítnutí povinnému subjektu umožňuje, je mu to ústavním pořádkem dovoleno. Povinný subjekt
však tak samozřejmě učinit musí, tedy musí odmítnout poskytnutí informací, nejsou-li dány
podmínky shora uvedené, neboť jen tak může ochránit právo na soukromí, které v daném
individuálním případě převážilo nad právem na informace.
[20] Co se týká samotného naplnění jednotlivých podmínek, pak stěžovatel v kasační stížnosti
konkrétně napadá jen naplnění podmínky b), tedy že informace samotná se týká veřejného zájmu.
V této argumentaci je však stěžovatel velmi strohý a tvrdí jen, že příslušník policie je úřední
osobou, a proto informace o výši jeho platu je veřejným zájmem. K ostatním podmínkám
se však stěžovatel nijak nevyjadřuje. Již jen tím dává jasně najevo, že všechny čtyři podmínky
pro poskytnutí informace dle platového nálezu dány nejsou.
[21] NSS v tomto ohledu proto stěžovatele jen stručně odkazuje na body 39 a 40 rozsudku
městského soudu, který se s touto argumentací dostatečně vypořádal. Stěžovatel jako účel zjištění
informací v žádosti uvedl „vedení debaty o osobních a morálních kvalitách policistů“. Tento účel
nepochybně je ve veřejném zájmu. Není ovšem jasné, jak má této debatě přispět informace právě
o výši platu kapitána B.. Stěžovateli byly poskytnuty další vyžádané informace, které mají
přesnější vypovídající hodnotu. Strohá informace o výši výdělku jednoho policisty nijak o jeho
osobních a morálních kvalitách nevypovídá. Rozhodně pak nemůže založit veřejný zájem
na poskytnutí informace předchozí negativní zkušenost stěžovatele se jmenovaným policistou.
NSS zdůrazňuje, že jde o policistu řadového, nikoli o osobu na vrcholném stupni policejní
hierarchie (platí, že čím výše daná osoba v hierarchii veřejné správy stojí, tím méně konkrétní
může být žadatel o informace ve vztahu ke zdůvodnění veřejného zájmu na její kontrole; opačně
ale též platí, že ve vztahu k řadovým pracovníkům musí veřejný zájem žadatel vysvětlit mnohem
pečlivěji, srov. k tomu rozsudek ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019 - 29, bod 28).
Městský soud nedotvořil odůvodnění rozhodnutí žalovaného
[22] Závěrem NSS nesouhlasí, že by i tentokrát městský soud dotvářel důvody testu
proporcionality za správní orgány. Stěžovatel tuto námitku vznáší jen velmi vágně a neuvádí,
se kterými informacemi či úvahami přišel až městský soud. Jak NSS dříve uvedl, čím je námitka
obecnější, tím obecnější je i její vypořádání (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010,
čj. 4 As 3/2008 - 78, č. 2162/2011 Sb. NSS, bod 32). Všechny informace, se kterými městský
soud pracuje, jsou obsaženy už v rozhodnutích žalovaného či policie. Na rozhodnutí žalovaného
městský soud několikrát odkazuje (viz body 35, 39 a 40 napadeného rozhodnutí). Tam, kde
na pasáže rozhodnutí žalovaného neodkazuje přímo, je možné bez větších obtíží relevantní text
dohledat (odraz bodů 35, 39 a 40 napadeného rozsudku lze najít na s. 7 rozhodnutí žalovaného).
Poslední kasační námitka je tak nedůvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] S ohledem na výše uvedené NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1
věta poslední s. ř. s.).
[24] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch;
žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2022
Zdeněk Kühn
předseda senátu