ECLI:CZ:NSS:2022:10.AZS.443.2021:59
sp. zn. 10 Azs 443/2021 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: E. S., zastoupená
advokátem Mgr. Petrem Václavkem, Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí
žalované ze dne 26. 7. 2019, čj. MV-88804-4/SO-2019, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 7. 2021, čj. 30 A 85/2019 - 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná zamítla odvolání žalobkyně proti rozhodnutí, jímž Ministerstvo vnitra zamítlo
žádost žalobkyně o povolení k přechodnému pobytu na území ČR podle §87e odst. 1 písm. a)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), protože žalobkyně není rodinným příslušníkem občana EU
ve smyslu §15a uvedeného zákona. Současně byla žalobkyni stanovena lhůta k vycestování z ČR.
Žalobkyně se proti rozhodnutí žalované bránila žalobou, kterou krajský soud zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[2] Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Uvedla,
že v ČR žije od svých osmi let. Studovala zde základní, střední i vysokou školu. Po celou dobu
sdílí domácnost se svými rodiči a bratrem, jenž je občanem ČR. Stěžovatelka je sice zletilá
(ročník 1996), avšak nadále studuje a soustavně se připravuje na budoucí povolání, proto je nutné
na ni pohlížet jako na nezaopatřené dítě. Správní orgány i krajský soud vyložily §15a zákona
o pobytu cizinců v rozporu se směrnicí 2004/38/ES
1
. Smyslem a účelem ustanovení upravujících
1
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich
rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS)
přechodný pobyt je umožnit rodinným příslušníkům občanů ČR pobývat se svými příbuznými,
čili zachovat jednotu rodiny v širším slova smyslu. Podle čl. 3 odst. 2 písm. a) uvedené směrnice
by členské státy měly usnadňovat vstup a pobyt rodinných příslušníků, kteří nejsou zahrnuti
v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 a kteří jsou v zemi, z níž pochází, osobami
vyživovanými občanem EU s primárním právem pobytu nebo členy jeho domácnosti.
Stěžovatelka citovala rozsudek Soudního dvora C-83/11 a NSS čj. 1 Azs 241/2017 - 32 a apeluje
na soud, aby odhlédl od formalistického výkladu právní normy, která je v rozporu s principem
lidskosti. Stěžovatelka naplňuje podmínky rodinného příslušníka občana EU.
[3] Stěžovatelka dále namítla, že správní orgány nedostatečně posoudily přiměřenost dopadu
svých rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života. Poukázala na přímé použití čl. 8
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Krajský soud se s námitkou vypořádal
formalisticky a plně odkázal na rozhodnutí žalované, jeho rozsudek je nepřezkoumatelný.
Stěžovatelka má v ČR veškeré společenské, ekonomické a především rodinné vazby. Zemi
původu od svého přestěhování nikdy nenavštívila, nikoho tam nemá. Pokud by musela
vycestovat zpět do Ázerbájdžánu, hrozila by jí hmotná nouze a současně nebezpečí msty
kvůli svému otci. V roce 2010 městský soud rozhodl, že stěžovatelčin otec nemůže být vydán
k trestnímu stíhání do Ázerbájdžánu z důvodu hrozby nelidského zacházení.
[4] Žalovaná ve vyjádření odkázala na své rozhodnutí a rozsudek krajského soudu, s jehož
závěry se shoduje.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[5] Kasační stížnost není důvodná.
[6] Stěžovatelka namítla, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Námitku vznesla
ve vztahu k posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí správních orgánů do jejího soukromého
a rodinného života. Krajský soud se podrobně věnoval této otázce v bodech 25 až 31 svého
rozsudku. Jeho závěry jsou ucelené a srozumitelné. Rozsudek netrpí namítanou vadou.
Rodinný příslušník občana EU ve smyslu §15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců
[7] V prvním okruhu kasačních námitek stěžovatelka namítla, že správní orgány i krajský
soud vyložily §15a zákona o pobytu cizinců v rozporu se smyslem a účelem směrnice
2004/38/ES.
[8] Stěžovatelka podala dne 15. 1. 2019 podle §87b zákona o pobytu cizinců žádost
o povolení k přechodnému pobytu určenou pro občany EU a jejich rodinné příslušníky. Za účel
pobytu v ČR označila „sloučení rodiny“. K žádosti přiložila dokumenty, podle nichž bratr
stěžovatelky, jenž je od roku 2018 občanem ČR (doloženo občanským průkazem), potvrzuje,
že se stěžovatelkou sdílí (a sdílel) společnou domácnost, a proto ji považuje za rodinného
příslušníka občana EU podle §15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců.
[9] Ustanovení §15a zákona o pobytu cizinců určuje, kým se rozumí rodinný příslušník
občana EU pro účely tohoto zákona. Stěžejním je v této věci výklad §15a odst. 2 písm. a) bodu 1
(ve znění účinném do 1. 8. 2021). S ohledem na skutkové okolnosti této věci není možní podřadit
stěžovatelku pod jinou definici rodinného příslušníka obsaženou v §15a zákona o pobytu cizinců
(k čemuž po podrobném rozboru dospěly též správní orgány, především str. 2 – 5 rozhodnutí
Ministerstva vnitra) a stěžovatelka v tomto směru ani nic konkrétního nenamítala.
č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS,
90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS
[10] Podle §15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců (ve znění účinném
do 1. 8. 2021) se za rodinného příslušníka občana Evropské unie považuje též cizinec, který prokáže, že je
příbuzným občana Evropské unie neuvedeným v odstavci 1, pokud ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě,
ve kterém měl povolen pobyt, žil před vstupem na území s občanem Evropské unie ve společné domácnosti (důraz
přidal NSS). Stěžovatelka dovozuje příbuzenství s občanem EU ze sourozeneckého vztahu
se svým bratrem, občanem ČR.
[11] Z citovaného ustanovení vyplývá, že stěžovatelku bylo možné považovat za rodinnou
příslušnici občana EU, pokud stěžovatelka prokázala, že (1) je příbuznou občana EU
(neuvedenou již v §15a odst. 1) a že (2) s tímto občanem EU žila před vstupem do ČR
(3) ve společné domácnosti.
[12] Ministerstvo vnitra dovodilo, že stěžovatelka splnila první podmínku, neboť je
v příbuzenském vztahu se svým bratrem, jemuž bylo dne 13. 8. 2018 přiznáno občanství ČR
(str. 5 jeho rozhodnutí). Stěžovatelka však žádným způsobem neprokázala, že se svým bratrem,
občanem ČR, sdílela společnou domácnost bezprostředně a trvale před vstupem na území ČR
(též str. 5). Stěžovatelka proto nemůže být považována za rodinného příslušníka občana EU
podle §15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců.
[13] Žalovaná se ztotožnila se závěry správního orgánu I. stupně. Ve svém rozhodnutí
upřesnila (str. 5), že okamžik existence společné domácnosti je vázán na dobu bezprostředně
předcházející vstupu na území hostitelského členského státu (zde ČR), tedy na dobu
bezprostředně předcházející době, kdy cizinec žádá o připojení se k občanu EU, nebo kdy jej
doprovází. V té době bratr stěžovatelky nebyl občanem EU, jelikož státní občanství ČR mu bylo
uděleno dne 13. 8. 2018.
[14] NSS sdílí názor správních orgánů. Vede ho k tomu jednak samotné znění posuzovaného
ustanovení §15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, jednak jeho dřívější judikatura.
[15] V nynější věci není popíráno, že stěžovatelka žije a žila před vstupem do ČR ve společné
domácnosti se svým bratrem. Problematickým faktorem se ovšem jeví, že bratr získal české
občanství až v době, kdy žil v ČR (dne 13. 8. 2018). Stěžovatelka přitom žije v ČR již od svých
8 let (nyní jí je 25 let). Za této situace je vyloučeno, aby žila s tvrzeným občanem EU ve společné
domácnosti bezprostředně před vstupem na území ČR, jak vyžaduje §15a odst. 2 písm. a) bodu 1
zákona o pobytu cizinců.
[16] Ve skutkově podobné věci NSS dovodil tentýž názor v rozsudku ze dne 7. 12. 2016,
čj. 1 Azs 273/2016 - 29, č. 3536/2017 Sb. NSS. Jeho právní věta zní: „Spojení ‚žil s občanem
Evropské unie ve společné domácnosti‘ obsažené v §15a odst. 3 písm. a) bodu 1
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění
účinném do 17. 12. 2015, je nutno vykládat tak, že musí jít o společné soužití s občanem EU,
které bezprostředně předchází vstupu cizince (rodinného příslušníka) na území
členského státu EU “ (důraz přidal NSS).
[17] NSS učinil tento závěr ve vztahu k §15a odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců
(ve znění účinném do 17. 12. 2015)
2
, kterému odpovídá nyní posuzovaný §15a odst. 2 písm. a)
bod 1 zákona o pobytu cizinců (ve znění účinném do 1. 8. 2021). Tehdejší ustanovení §15a
odst. 3 písm. a) bod 1 přitom ještě výslovně neupravovalo, v jaké době před vstupem na území
2
Ustanovení tohoto zákona, týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie, se obdobně použijí i na cizince, který hodnověrným
způsobem doloží, že je příbuzným občana Evropské unie neuvedeným v odstavci 1, pokud ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě,
ve kterém měl povolen trvalý či dlouhodobý pobyt, žil s občanem Evropské unie ve společné domácnosti.
ČR musí cizinec žít ve společné domácnosti s občanem EU, aby na něj mohlo být nahlíženo jako
na rodinného příslušníka. Nyní vykládaný §15a odst. 2 písm. a) bodu 1 již upřesnil, že cizinec,
který se domáhá označení „rodinný příslušník občana EU“, musí žít s tímto občanem EU
ve společné domácnosti již před vstupem na území ČR.
[18] Důvodová zpráva k příslušnému novelizačnímu zákonu č. 314/2015 Sb. vysvětlila,
že ke změnám v §15a zákona o pobytu cizinců zákonodárce přistoupil z důvodu četných
výkladových problému tohoto ustanovení ve stávajícím znění a současně za účelem jeho
přizpůsobení aktuální judikatuře Soudního dvora. S ohledem na tuto judikaturu (rozsudek
Soudního dvora ze dne 9. 1. 2007 ve věci Jia, C-1/05, či ze dne 16. 1. 2014, ve věci Reyes,
C-423/12) pak ve vztahu k nezbytnosti materiální podpory a též soužití ve společné domácnosti
zákonodárce zdůvodnil, že ta musí existovat v členském státě původu nebo státě posledního
pobytu těchto příbuzných v okamžiku, kdy žádají o připojení se k občanu Evropské unie,
tedy bezprostředně před vstupem na území České republiky, a je na rodinném příslušníkovi,
aby tuto závislost (resp. soužití ve společné domácnosti) prokázal (bod 48 rozsudku
1 Azs 273/2016 - 29).
[19] Takovýto výklad je též v souladu s čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38/ES, ze kterého
vychází §15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců a podle něhož platí: Aniž je dotčeno
právo volného pohybu a pobytu dotyčných osob, které tyto osoby již případně mají, usnadňuje hostitelský členský
stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt těchto osob: všech ostatních rodinných příslušníků
bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří nejsou zahrnuti v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu
2 a kteří jsou v zemi, z níž pochází, osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu nebo členy
jeho [tj. občana EU] domácnosti nebo u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči tohoto
občana Unie o ně (důraz přidal NSS).
[20] Čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38/ES tedy mj. určuje, že hostitelský členský stát
(tj. členský stát, do něhož se občan EU stěhuje za účelem výkonu svého práva volného pohybu
a pobytu) usnadňuje vstup a pobyt všech ostatních rodinných příslušníků, kteří nespadají
pod čl. 2 bod 2, bez ohledu na jejich státní příslušnost, a kteří jsou v zemi, z níž pochází, členy
domácnosti občana EU (shodně bod 43 rozsudku 1 Azs 273/2016 - 29). Tuto podmínku
však stěžovatelka nesplnila, neboť se stala členem domácnosti občana EU až v době svého
pobytu v ČR dne 13. 8. 2018 (viz bod [15] tohoto rozsudku).
[21] Důkazy navržené ve správním řízení (výslech bratra stěžovatelky či prohlídka v jejich
současné domácnosti) by nemohly nic změnit na tom, že stěžovatelka bezprostředně
před vstupem do ČR nesdílela společnou domácnost s tvrzeným občanem EU. Za nynějších
skutkových okolností proto není možné na stěžovatelku pohlížet jako na státní příslušnici občana
EU ve smyslu §15a zákona o pobytu cizinců.
Přiměřenost dopadů správních rozhodnutí
[22] Stěžovatelka dále namítla, že správní orgány a taktéž krajský soud nedostatečně posoudily
otázku přiměřenosti dopadů rozhodnutí žalované do soukromého a rodinného života
stěžovatelky. Tím porušily §174a zákona o pobytu cizinců i čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod.
[23] Správní orgán je povinen posuzovat přiměřenost dopadů svého rozhodnutí
do soukromého a rodinného života cizince, i přestože tak zákon o pobytu cizinců nestanoví. Tato
povinnost vyplývá přímo z čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
který Českou republiku zavazuje k respektu vůči soukromému a rodinnému životu každého
jednotlivce (např. rozsudek NSS ze dne 20. 9. 2018, čj. 10 Azs 127/2018 - 30, bod 11, či ze dne
30. 7. 2021, čj. 2 Azs 63/2021 - 63, bod 40).
[24] Při posuzování přiměřenosti dopadu ve věcech, v nichž zákon výslovně povinnost
posuzovat přiměřenost nestanoví, není nutné hodnotit všechna kritéria uvedená v §174a zákona
o pobytu cizinců. Je však nutné zohlednit ty důvody, které jsou v daném případě specifické
a vyplývají z průběhu řízení. Zároveň je třeba zdůraznit, že při hodnocení jednotlivých kritérií
není kladen na odůvodnění přiměřenosti takový důraz, jako je tomu v případech, kdy zákon
požaduje přihlédnutí k přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života (srov. např.
rozsudek NSS ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Azs 83/2015 - 31). Obecně vzato je po cizincích přípustné
požadovat, aby v souvislosti s ukončením jejich pobytu na území ČR strpěli i velmi citelné zásahy
do rodinného a ještě více soukromého života, samozřejmě za předpokladu, že nevybočují z mezí
přiměřených jejich konkrétním životním poměrům (bod 42 rozsudku 2 Azs 63/2021 - 63).
[25] Správní orgány se zabývaly tím, zda jsou jejich rozhodnutí přiměřená s ohledem na jejich
dopad do soukromého a rodinného života stěžovatelky. Nepřiměřenost zásahu svých rozhodnutí
přitom neshledaly. Ke shodnému závěru dospěl i krajský soud.
[26] NSS přiznává, že případ stěžovatelky se může na první pohled zdát takzvaně na hraně
přiměřenosti. Stěžovatelka žije v ČR se svými rodiči a bratrem většinu svého života. Studuje zde
již od základní školy. Nyní navštěvuje vysokou školu. V zemi původu žádné příbuzné
podle svých slov nemá. Zároveň se však jedná o dospělou osobu (stěžovatelce bude v říjnu 26
let). Podle zjištění správních orgánů (viz vyjádření žalované k žalobě) se stěžovatelka odstěhovala
od svých rodičů, takže zjevně dosahuje vysoké míry samostatnosti. Současně ze správního spisu
plyne, že bylo se stěžovatelkou zahájeno řízení o správním vyhoštění. NSS nezná jeho výsledek,
ale je toho názoru, že právě v tomto řízení je namístě pečlivě zkoumat rozsah dopadu správního
rozhodnutí do stěžovatelčina života.
[27] NSS nezná ani podrobnosti ohledně stěžovatelčiny pobytové historie, souhlasí
však se správními orgány, že stěžovatelka tím, že v nynější věci požádala o povolení
k přechodnému pobytu, nezvolila vhodný druh pobytového oprávnění. NSS je z úřední činnosti
známo, že stěžovatelka podala dne 1. 4. 2020 žádost o trvalý pobyt spojenou s žádostí o upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti k Zastupitelskému úřadu v Baku. Správní orgány zamítly
žádost stěžovatelky o upuštění od osobního podání žádosti a zastavily řízení o vydání povolení
k trvalému pobytu. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Věc aktuálně čeká na rozhodnutí
o stěžovatelčině kasační stížnosti u zdejšího soudu pod sp. zn. 8 Azs 90/2022. Z rozsudku
městského soudu přitom NSS zjistil, že stěžovatelka studuje vysokou školu dálkově, přičemž má
možnost v případě nutnosti studium na přechodnou dobu přerušit (bod 65 rozsudku
čj. 18 A 107/2021 - 38).
[28] V této věci rovněž nelze odhlédnout od toho, že zdejší soud soustavně judikuje,
že zamítavé rozhodnutí o žádosti o přiznání povolení k pobytu nemá pro cizince tak významné
důsledky jako např. rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu či rozhodnutí o správním vyhoštění
(srov. rozsudek ze dne 29. 4. 2021, čj. 10 Azs 414/2020 - 41, bod 29, ze dne 24. 1. 2018,
čj. 6 Azs 345/2017 - 37, bod 22, ze dne 2. 3. 2017, čj. 4 Azs 7/2017 - 36, nebo ze dne 1. 12. 2016,
čj. 9 Azs 253/2016 - 30, bod 20).
[29] Ani druhý okruh stěžovatelčiných námitek tak není podle názoru NSS důvodný.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Ze všech uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatelky není
důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[31] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí náhrada nákladů řízení nepřísluší. Žalované
nevznikly žádné náklady nad rámec její běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu