ECLI:CZ:NSS:2022:2.AO.1.2022:42
sp. zn. 2 Ao 1/2022 - 42
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatele: Dobře zapsaný spolek,
se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, zastoupen Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem
se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem
Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne
10. 3. 2022, č. j. MZDR 8789/2022- 1/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovateli se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na zrušení části opatření obecné
povahy ve výši 5000 Kč, který mu bude vyplacen k rukám jeho zástupce z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a shrnutí obsahu návrhu
[1] Navrhovatel podal dne 12. 3. 2022 u Nejvyššího správního soudu návrh na zrušení shora
uvedeného opatření obecné povahy, které vydal odpůrce dle §80 odst. 1 písm. g) ve spojení
s §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), k ochraně
obyvatelstva a prevenci vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19 způsobeného novým
koronavirem SARS-CoV-2. Odpůrce jím s účinností ode dne 14. 3. 2022 zakázal všem osobám
pohyb a pobyt na vymezených místech (ve vnitřních prostorech veřejných staveb, v prostředcích
veřejné dopravy a za vymezených podmínek na ostatních veřejně přístupných místech) bez
ochranných prostředků dýchacích cest, kterým je respirátor nebo obdobný prostředek naplňující
všechny technické podmínky a požadavky dle příslušných norem (např. FFP2, KN 95), resp.
v některých vymezených případech obličejová maska (rouška) nebo obdobný prostředek splňující
podmínky a požadavky normy ČSN EN 14683+AC, a dále stanovil výjimky z těchto povinností.
[2] Návrh se v podstatě shoduje s návrhy ve věcech sp. zn. 5 Ao 23/2021 a 2 Ao 5/2021.
[3] Ke své aktivní procesní legitimaci a dotčenosti na právech navrhovatel uvedl,
že je environmentálním spolkem a svou aktivní legitimaci odvozuje od zásahu do práva
na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny) a mezinárodních smluv. Odkázal na usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, z nějž vyvozuje, že podmínka
„zásahu do veřejných subjektivních práv“ konkrétní osoby v důsledku vydání správního aktu, resp. obecněji
postupu správního orgánu, nesmí být vykládána restriktivně. K jejímu naplnění postačí, pokud se úkon správního
orgánu, podle tvrzení žalobce, negativně projevil v jeho právní sféře. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne
21. 10. 2008, sp. zn. 8 As 47/2005, je aktivní žalobní legitimace dána vždy, pokud s ohledem na tvrzení
žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít
nemohlo (srov. také nález ÚS ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 7/17).“ Zásah do práv navrhovatele
představuje poškozování životního prostředí a nerespektování nebezpečí změny klimatu
soustavným a výrazným zvyšováním ekologické zátěže životního prostředí skrze respirátory,
ústenky (a odpad z testování, což ale není věcí napadeného opatření, to žalobce dodává jen
pro pořádek). Vedle toho zásah představuje nadměrné a zbytečné zahlcování životního prostředí
velmi nebezpečnými mikroplasty, jež způsobují trvalé a nevratné poškození životního prostředí.
[4] Navrhovatel cituje z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2021,
č. j. 6 A 32/2021 - 27, v němž se městský soud vyjadřoval k jiné žalobě (návrhu), která řešila
dramatický dopad jednorázových plastů na životní prostředí, a v němž uvedl: „Stejně tak si je soud
vědom, že v souvislosti s pandemií koronaviru došlo k nárůstu produkce odpadů, a to jednak žalobkyní
zmiňovanými použitými rouškami či respirátory, jednak také velmi významným množstvím plastových a jiných
obalů souvisejících se stravováním „z okénka“ v době uzavřených provozoven stravovacích služeb. Lze sice dospět
k závěru, že povinnost nosit respirátor či ústenku má nepochybně vliv na životní prostředí, nicméně tento vliv
je třeba poměřovat s primárním a hlavním účelem uložené povinnosti, kterým je ochrana obyvatelstva. Za dané
situace pak soud dospěl k závěru, že tento hlavní účel dočasně převáží. Zároveň tento závěr však neznamená,
že by stát měl na ochranu životního prostředí zcela rezignovat. Ba naopak, je to právě stát a jeho orgány, které
by svou autoritou měly působit na obyvatelstvo a vést jej k ochraně životního prostřední, třídění odpadů atd.“
Následně se Nejvyššího správního soudu táže, „jak dlouho potrvá ono „dočasně“, kdy nebudeme hledět
ani vpravo ani vlevo a jen budeme tzv. chránit, aniž bychom si řekli, kolik nás ta rádoby ochrana bude stát
v budoucnu a kolik životů nebo mnohem vážnějších nemocí či zničené ekonomiky nás bude stát? Neměl by teď
už převážit ten přístup, že stát nemá rezignovat právě na ochranu životního prostředí?“
[5] Navrhovatel odpůrci vytýká, že napadené mimořádné opatření není přiměřené z hlediska
právě jeho negativních dopadů na životní prostředí, přičemž v odůvodnění napadeného opatření
odpůrce podle navrhovatele tyto negativní environmentální dopady nijak nezhodnotil, neprovedl
test proporcionality ve vztahu k zásahu do práva na ochranu životního prostředí, na zdraví
a na život, ačkoli těmito dopady, zejména klimatickou změnou a znečištěním životního prostředí,
má být podle navrhovatele ohrožen život a zdraví všech lidských bytostí.
[6] Navrhovatel upozorňuje, že NSS v rozsudku ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112,
připustil, že Ministerstvo zdravotnictví se nijak nezabývalo negativními dopady respirátorů
a ústenek na lidské zdraví. Pokud tedy NSS připustil, že se měly hodnotit negativní vlivy
ochranných pomůcek na zdraví, bylo by namístě, aby se odpůrce zabýval i jinými nebezpečnými
negativními vlivy a zhodnotil je z hlediska přiměřenosti zásahu do jiných důležitých práv.
[7] Navrhovatel prokládá svůj návrh citacemi různých článků, studií (uprostřed textu přechází
z českého znění do anglického a zpět), ze kterých dovozuje, že negativní dopady nošení
ochranných prostředků dýchacích cest v ČR zhruba připadají na 0,1% celkových emisí oxidu
uhličitého na 1 člověka, nebo také tvoří 10% emisí tohoto plynu z letecké dopravy.
[8] Podle odpůrce navrhovatel postrádá aktivní procesní legitimaci, jelikož podstatou jeho
návrhu jsou dopady na životní prostředí. Odpůrce nesouhlasí s navrhovatelem, který se domnívá,
že návrh podaný fyzickou osobou by neměl šanci na úspěch, ale že on sám je „privilegovaným
subjektem“, a je mu tudíž přiznáno více práv než jednotlivci. V řízení na zrušení opatření obecné
povahy nelze podat tzv. actio popularis, a to ani prostřednictvím určitého subjektu. Bylo by rovněž
absurdní, aby fyzické osoby za účelem ochrany svého práva musely zakládat spolek s určitým
účelovým vymezením, jak v podstatě plyne z tvrzení navrhovatele, jelikož jinak by měly horší
postavení než právnická osoba. Nositelem práva na příznivé životní prostředí může být navíc jen
fyzická osoba. Neshledal-li soud v minulosti aktivní procesní legitimaci u fyzické osoby jako
nositele práva na příznivé životní prostředí, nelze ji tím spíše shledat u právnické osoby.
[9] K námitce nepřiměřenosti napadeného opatření odpůrce poukázal na rozsudek NSS
ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, ve kterém soud provedl v mezích návrhových bodů
test proporcionality a dospěl k závěru, že obdobné mimořádné opatření přikazující nošení
ochranných prostředků dýchacích cest není nepřiměřené.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] NSS v první řadě ověřil, zda je navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy aktivně procesně legitimován. Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. je oprávněn podat
návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech
opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Již v usnesení ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, rozšířený senát k otázce
aktivní procesní legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy uvedl:
„Aktivní procesní legitimace návrhu zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je (vedle splnění
dalších podmínek, zejména toho, aby návrh měl obecné náležitosti předepsané zákonem) závislá na splnění
zvláštních procesních podmínek tohoto návrhu definovaných zejména v §101a odst. 1 s. ř. s., především ve větě
první tohoto ustanovení, podle níž „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten,
kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“ (zvýraznění
doplněno rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu). Přípustný je tedy ten návrh, který tvrdí zkrácení
navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit,
že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy,
tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné,
aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry.
Soud v rámci posuzování projednatelnosti návrhu tedy musí ověřit, zda požadovaná tvrzení návrh
obsahuje, a pokud ne, případně vyzvat navrhovatele podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s. k jeho doplnění. Pokud
tvrzení nebudou ani přes výzvu soudu doplněna, bude zásadně na místě návrh odmítnout podle §37 odst. 5 věty
druhé s. ř. s., neboť nebude zpravidla možno v řízení pokračovat, jelikož nebude zřejmé, v jakých ohledech má být
zákonnost opatření obecné povahy či procedury vedoucí k jeho vydání zkoumána.
Bude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle §37 odst. 5
věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou
zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh jako
nepřípustný podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li navrhovatel logicky konsekventně
a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle
povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním
opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné podmínky přípustnosti návrhu
podle §101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině, neboť splnění podmínek
§101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je napadeno.“
[11] Závěry rozšířeného senátu platí i v řízení o návrzích na zrušení mimořádných opatření
odpůrce s celostátní působností, přijatých ve stavu pandemické pohotovosti podle zákona
č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně
některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“) nebo podle §69 odst. 1 písm. b)
nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž účelem je likvidace epidemie COVID-19
nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku a k jejichž projednání je dle §13 pandemického zákona
příslušný NSS (viz např. jeho usnesení ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 4/2021 - 41, ze dne
28. 5. 2021, č. j. 5 Ao 12/2021 – 29, a ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Ao 23/2021 - 23).
[12] Navrhovatel neuvedl žádné nové relevantní důvody, kvůli kterým by se měl NSS odchýlit
od svých usnesení ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Ao 23/2021 - 23, a ze dne 20. 8. 2021,
č. j. 2 Ao 5/2021 – 25, jimiž pro nedostatek aktivní procesní legitimace navrhovatelky, která
taktéž bojuje za životní prostředí, odmítl dřívější obsahově obdobné návrhy.
[13] Navrhovatel logicky konsekventně ani myslitelně, v intencích citovaného rozhodnutí
rozšířeného senátu, možnost dotčení svých práv ani povinností napadeným opatřením obecné
povahy v posuzovaném návrhu netvrdí. Navrhovatel totiž neodvozuje své dotčení od toho,
že mu napadené mimořádné opatření ukládá, stejně jako většině občanů České republiky,
povinnost používat na vymezených místech ochranu dýchacích cest, ale tvrdí pouze dotčení
na svém právu na příznivé životní prostředí, právu na život či právu na zdraví v souvislosti
s údajnými negativními environmentálními dopady daného mimořádného opatření.
[14] Není důvodu zpochybňovat naléhavost problémů spojených se znečištěním životního
prostředí a klimatickou změnou a to, že se na nich určitou měrou, byť jistě ne významnou, může
v poslední době podílet i produkce zdravotnických pomůcek sloužících mj. k ochraně dýchacích
cest, k jejímuž zvýšení v souvislosti s vypuknutím pandemie COVID-19 nepochybně muselo
dojít, přičemž v rámci ČR (tedy z celosvětového hlediska skutečně ve zcela nepatrném rozsahu)
k tomuto zvýšení produkce pomůcek, a tudíž i z toho vznikajícího odpadu, mohlo přispět
i napadené opatření, které činí používání těchto ochranných pomůcek na vyhrazených místech
povinným. Nicméně argumentace navrhovatele, že by právě v souvislosti s tímto „příspěvkem“
napadeného opatření ke znečištění životního prostředí či ke klimatické změně došlo k jakkoli
měřitelnému či dostatečně významnému zásahu do práva navrhovatele na příznivé životní
prostředí či dokonce k ohrožení jeho života a zdraví, vyznívá absurdně.
[15] Na uvedeném ničeho nemění ani skutečnost, že v nynějším případě je navrhovatelem
spolek. Ústavní soud nálezem ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, připustil aktivní procesní
legitimaci spolků zaměřených na ochranu životního prostředí k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy v podobě územního plánu. Nález vyšel z mezinárodních závazků České
republiky vyplývajících z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb.m.s.,
tzv. Aarhuská úmluva). Dále v obecné rovině poukázal na absurdnost situace, v níž by osoba
jinak splňující podmínky pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebyla aktivně
legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy jen proto, že se spolu s dalšími
osobami sdružila a společně jménem sdružení žádají zrušení opatření obecné povahy (viz bod 22.
citovaného nálezu). Podle Ústavního soudu se nemusí jednat jen o spolky zaměřené na ochranu
životního prostředí; v bodech 25 a 27 odůvodnění nálezu k tomu uvedl: „V některých případech
mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o "ekologický" spolek. Tak kupříkladu založí-li
občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl
zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní
legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. … 27. Ústavní soud nikoliv na okraj
konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana
přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout
na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech
opatřením obecné povahy ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s.“ Jinak řečeno, skutečnost, že občan dá přednost
prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze bez dalšího z hlediska
naplnění jeho aktivní procesní legitimace přičítat k jeho tíži. Ústavní soud v citovaném nálezu
vymezil konkrétní podmínky, za kterých je spolek oprávněn podat návrh na zrušení opatření
obecné povahy (územního plánu). Spolek dožadující se zrušení opatření obecné povahy musí
předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech. Podstatným
kritériem pak je místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. V jiných
situacích může sehrát důležitou roli zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění.
Ačkoliv Ústavní soud výslovně řešil procesní legitimaci ve vztahu k územně plánovací
dokumentaci, není důvod tyto závěry nevztáhnout i na jiná opatření obecné povahy. Je také
zřejmé, že Ústavní soud neomezil své závěry jen na spolky založené za účelem ochrany přírody
a krajiny. Aktivně legitimovány tedy mohou být i další spolky, pokud mají užší vztah k regulaci,
která je zavedena opatřením obecné povahy, při hájení zájmu svých členů.
[16] Z návrhu je patrné, že navrhovatel má blízký vztah k ochraně životního prostředí (viz
stanovy), ale jak NSS uvedl ve zmiňovaném usnesení ze dne 28. 5. 2021, č. j. 5 Ao 12/2021 – 29,
navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy není oprávněn podat actio
popularis. Předmětem tohoto řízení musí být ochrana veřejných subjektivních práv navrhovatele,
která jsou napadeným opatřením skutečně bezprostředně dotčena. Je třeba si přitom uvědomit,
že předmětem napadeného opatření odpůrce je povinnost nošení zmiňovaných ochranných
prostředků dýchacích cest, čímž má být zabráněno šíření vysoce infekčního onemocnění
COVID-19, které je potenciálně nebezpečné (byť nestejnou měrou) pro život a zdraví každého
člověka (nejen pro rizikové skupiny obyvatel), jeho předmětem tedy nemůže být otázka
ekologických standardů výroby těchto prostředků ani likvidace takto vznikajícího odpadu, které
se v České republice musí řídit platnou legislativou dopadající na tyto otázky ochrany jednotlivých
složek životního prostředí a odpadového hospodářství, nemůže však být v žádném případě
řešena napadeným opatřením.
[17] Navrhovatel tedy zkrácení na svých právech logicky konsekventním způsobem ve smyslu
§101a odst. 1 věty první s. ř. s., jak bylo vyloženo zmiňovaným rozhodnutím rozšířeného senátu,
netvrdí a takové zkrácení na jeho právech není na základě jeho tvrzení vůbec myslitelné.
[18] NSS dále zvažoval, zda má za daných okolností navrhovatele vyzvat k doplnění návrhu
o dosud absentující plausibilní tvrzení zkrácení navrhovatele na jeho právech napadeným
opatřením odpůrce. Celý návrh (nejen pasáže týkající se jeho aktivní procesní legitimace,
ale i jednotlivé návrhové body) je zaměřen právě na tvrzené environmentální dopady napadaného
opatření. Stěží by tedy navrhovatel mohl takto formulovaný návrh doplnit o tomu odpovídající
tvrzení zakládající jeho aktivní procesní legitimaci. Navrhovatel je zastoupen advokátem, který
jeho jménem návrh podal. Zástupce navrhovatele figuruje u NSS ve více než 60 věcech, přičemž
všechny se týkají návrhů na zrušení právních aktů přijatých na ochranu proti pandemii nemoci
COVID-19. Taktéž figuruje jako zástupce jiných účastníků u celé řady dalších obdobných podání
projednávaných Městským soudem v Praze, NSS či Ústavním soudem. Vzhledem
ke zkušenostem minimálně zástupce navrhovatele a dost pravděpodobně i členů navrhovatele
s danou právní oblastí tedy nebylo důvodu navrhovatele k doplnění návrhu vyzývat.
III. Závěr a náklady řízení
[19] Navrhovatel tedy není podle §101a odst. 1 s. ř. s. aktivně procesně legitimován k návrhu
na zrušení předmětného opatření obecné povahy. Návrh byl podán osobou k tomu zjevně
neoprávněnou. NSS jej proto podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl.
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS v souladu s §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož nemá
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut.
[21] Navrhovatel zaplatil soudní poplatek za návrh na zrušení opatření obecné povahy ve výši
5000 Kč, avšak návrh na zahájení řízení byl před prvním jednáním (vydáním rozhodnutí o věci
samé) odmítnut. Soud proto rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku podle §10 odst. 3
věty třetí ve vazbě na odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o soudních poplatcích“). Uvedená částka bude navrhovateli vrácena
z účtu NSS ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto usnesení (§10a odst. 1 téhož zákona).
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2022
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu