ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.13.2022:26
sp. zn. 2 As 13/2022 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: BONVER
WIN, a. s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava, zast. JUDr. Stanislavem Dvořákem,
advokátem se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, proti rozhodnutí ministra financí ze dne 6. 11. 2015, č. j.
MF-2347/2015/34-17/2901-RK, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 13. 12. 2021, č. j. 5 Af 6/2016 – 107,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný n emá práv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejího zástupce
JUDr. Stanislava Dvořáka, Ph.D., advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek městského soudu
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 4. 2015, č. j. MF-2347/2015/34-9 (dále také jen
„prvostupňové rozhodnutí“), podle §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“) zrušil celkem 34 povolení žalobkyně
k provozování loterie nebo jiné podobné hry na území města Hranice, a to pro rozpor s obecně
závaznou vyhláškou města Hranice č. 3/2011, o zákazu provozování sázkových her, loterií
a jiných podobných her na celém území města (dále jen „OZV“),
[2] Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který ministr financí
v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl a prvostupňové
rozhodnutí potvrdil.
[3] Rozhodnutí ministra financí poté žalobkyně napadla žalobou u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil. Žalovaný se podle
městského soudu nesprávně odmítl zabývat tím, zda obecně závazná vyhláška města Hranice
nebyla v rozporu s právem EU, a nevypořádal se tak s námitkami žalobkyně ohledně tohoto
nesouladu. Městský soud zdůraznil, že správní soudnictví je založeno na kasačním principu.
Správní soud není v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu soudem nalézacím, nýbrž
přezkumným. Aby mohl svou úlohu splnit, musí napadené rozhodnutí obsahovat úvahu
správního orgánu. Pokud byl žalovaný oprávněn sám posoudit, zda zrušením povolení nedojde
k porušení práva EU, nebylo namístě, aby tak činil prvně až soud. Správní soud by neměl
suplovat argumentaci správních orgánů a nahrazovat absenci jejich důvodů argumentací vlastní.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně
[4] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodu
dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Uvedl, že si je vědom povinnosti správních orgánů přednostně aplikovat právo EU,
ale má za to, že v projednávané věci by posouzení existence unijního prvku a souladu obecně
závazné vyhlášky s právem EU měl provést soud, nikoliv správní orgán. Odkázal na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2021, č. j. 6 As 120/2020 - 38, a ze dne 21. 10. 2021,
č. j. 6 As 227/2021 - 30, ze kterých dovozuje povinnost městského soudu provést úsudek
o existenci unijního prvku a následně se věcně zabývat žalobní argumentací ohledně souladu
obecně závazné vyhlášky s právem EU. Současně stěžovatel poukázal na rozsudek ze dne
16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 - 37, ve kterém Nejvyšší správní soud uzavřel, že městský soud
postupoval správně, pokud zrušil rozhodnutí ministra financí z důvodu, že se nezabýval existencí
unijního prvku a souladu obecně závazné vyhlášky s právem EU.
[6] S ohledem na to spatřoval stěžovatel rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu.
Ten měl spočívat v rozdílném hodnocení procesního postupu; tedy zda se měl otázkou souladu
obecně závazné vyhlášky obce s právem EU, poté co tak neučinil správní orgán, zabývat městský
soud nebo žalovaný. Tuto otázku navrhl stěžovatel předložit rozšířenému senátu postupem
podle §17 s. ř. s. Stěžovatel je názoru, že by to měl být právě městský soud, kdo se má v tomto
případě vypořádat s otázkou souladu s právem EU, a to zejména z důvodu hospodárnosti řízení.
[7] Žalobkyně navrhla kasační stížnost zamítnout. Upozornila na ustálenou judikaturu
Nejvyššího správního soudu, ze které plyne povinnost správního orgánu zabývat se souladem
obecně závazné vyhlášky s právem EU a případně ji neaplikovat. Městský soud tak učinil správně,
jestliže napadené rozhodnutí zrušil a vrátil stěžovateli k dalšímu řízení. V případě, že by městský
soud jako první posuzoval soulad obecně závazné vyhlášky s právem EU, došlo by k porušení
kasačního principu, na němž je založeno správní soudnictví.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžejní otázkou v nyní souzeném případě je, zda měl sám městský soud posoudit soulad
OZV s právem EU, či zda postupoval správně, jestliže napadené rozhodnutí zrušil a vrátil jej
k dalšímu řízení ministru financí s tím, že se má zabývat souladem obecně závazné vyhlášky
s právem EU.
[11] Toutéž otázkou se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 3. 2022,
č. j. 1 As 12/2022 – 39, v němž rozhodoval v obdobné věci stěžovatele a žalobkyně,
a to na základě totožných kasačních námitek, které stěžovatel uplatnil i v nyní posuzované věci.
Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od závěrů uvedených v rozsudku
č. j. 1 As 12/2022 - 39 odchýlit.
[12] Nejdříve se bude Nejvyšší správní soud zabývat namítaným rozporem v judikatuře
a nutností předložit věc rozšířenému senátu.
[13] Podle §17 odst. 1 s. ř. s.: „Dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení svůj odlišný právní názor zdůvodní.“
[14] Povinnost předložit otázku rozšířenému senátu má tříčlenný senát také v případě, pokud
odhalí již existující rozpor, v takové situaci by totiž nemohl dospět k názoru, který by nebyl
odlišný alespoň od jednoho z obou konfliktních právních závěrů. Pro předložení otázky
rozšířenému senátu je nutné zkoumat, zda identifikovaný rozpor v judikatuře je skutečný
a zda opravdu existují odlišné názory vyjádřené v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu.
[15] Nejvyšší správní soud považuje za důležité zdůraznit, že v průběhu posledních let
docházelo k judikaturnímu vývoji v otázce povinnosti přihlížet k souladu obecně závazných
vyhlášek omezujících nebo zcela zakazujících provozování loterií a podobných her
na území obcí, s právem EU, konkrétně s čl. 56 Smlouvy o fungování EU. Tato
judikatura byla sjednocena až rozsudkem Soudního dvora EU ve věci C-311/19, BONVER WIN
a navazujícím usnesením rozšířeného senátu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 - 139.
V posledně citovaném rozhodnutí vyjádřil Nejvyšší správní soud jednoznačný právní názor
ohledně nutnosti posuzovat soulad obecně závazných vyhlášek s právem EU v situaci, kdy byl
přítomen unijní prvek. Jak uvedl rozšířený senát „[ú]činky práva EU, konkrétně článku 56 a násl.
SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou
vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování
sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině
přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu
však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá
v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva EU. Je proto zjevné, že za předpokladu,
že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelem (viz o tom bod 32 rozsudku Soudního
dvora v nyní projednávané věci), je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního
dvora zmiňované pátým senátem, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary. Je nutné podotknout, že valná
většina řízení souvisejících s touto otázkou byla v průběhu řízení před Soudním dvorem EU
a rozšířeným senátem přerušena, a to jak před krajskými soudy (zde městským soudem), tak také
před Nejvyšším správním soudem. To vedlo ke značné roztříštěnosti postupů jak městského,
tak Nejvyššího správního soudu. Samotní žalobci tvrdili a namítali nutnost provádět posouzení
souladu obecně závazných vyhlášek s právem EU v různých fázích řízení; a to jak v řízení
před správními orgány, tak před městským soudem. Nelze tak postupy soudů v jednotlivých
věcech paušalizovat, jelikož vždy odpovídají konkrétnímu případu.
[16] Je třeba rozlišovat zejména řízení ve věcech, o kterých nejdříve rozhodl krajský soud
na základě předchozího právního stavu (a tato rozhodnutí byla následně napadena kasačními
stížnostmi, o kterých rozhodl Nejvyšší správní soud již v souladu s výše uvedenou sjednocující
judikaturou) a o věcech, ve kterých rozhodl krajský soud poprvé až poté, kdy o sporné právní
otázce rozhodl SDEU a rozšířený senát.
[17] Výše uvedené je třeba mít na paměti při hodnocení stěžovatelem namítaného rozporu
v judikatuře. V odkazovaných rozsudcích č. j 6 As 120/2020 - 38 a č. j. 6 As 227/2021 – 30
rozhodoval Nejvyšší správní soud o kasačních stížnostech žalobce, který brojil proti zamítavým
rozsudkům městského soudu. V případě rozsudku č. j. 6 As 120/2020 - 38 městský soud
rozhodoval před vydáním sjednocující judikatury. Naopak ve věci č. j. 6 As 227/2021 – 30 tuto
judikaturu nerespektoval, neboť neposoudil otázku přítomnosti unijního prvku. Nadto Nejvyšší
správní soud shledal vnitřní rozpornost napadeného rozsudku městského soudu, a to právě
v otázce přítomnosti unijního prvku; soud pak zavázal k provedení souvisejícího dokazování,
jehož cílem bylo posoudit otázku přítomnosti unijního prvku. Jak uvedl Nejvyšší správní soud
v citovaném rozsudku, „[b]ylo tudíž hospodárnější, že dokazování ohledně unijního prvku provedl městský
soud, který by se v případě jeho prokázání mohl dál zabývat souladem českého práva s tím unijním.“
(zvýraznění doplnil soud). Nejvyšší správní soud proto v tomto rozsudku zavázal městský soud
pouze k odstranění rozporu v jeho rozsudku v otázce přítomnosti unijního prvku. Následný
postup soudu nechal v jeho dikci.
[18] V obou případech tedy Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozsudky právě z důvodu,
že se městský soud nevypořádal s otázkou, zda byl v daných věcech přítomen unijní prvek, který
by zakládal nutnost provést posouzení souladu obecně závazných vyhlášek s právem EU.
Městský soud tedy nepostavil najisto rozhodnou otázku pro vypořádání dotčených žalobních
bodů.
[19] Ve stěžovatelem odkazovaných rozsudcích ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 - 37,
ze dne 5. 1. 2022, č. j. 10 As 463/2021 - 40 a ze dne 5. 1. 2022, č. j. 10 As 474/2021 - 38,
se však jedná o rozdílnou procesní situaci. V těchto případech městský soud dospěl k závěru
(v souladu s rozhodnutími SDEU ve věci BONVER WIN a rozšířeného senátu ve věci
č. j. 5 As 177/2016 - 139), že k posouzení souladu obecně závazné vyhlášky s právem EU byl
příslušný již správní orgán. Jelikož měl zároveň městský soud také za prokázané, že unijní prvek
byl v daných věcech dán, zrušil napadená rozhodnutí stěžovatele a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Přičemž jej zavázal zabývat se souladem obecně závazných vyhlášek s právem EU.
[20] Z výše uvedeného plyne zcela zřejmý rozdílný procesní stav v řešených věcech. V případě
stěžovatelem odkazovaných rozsudků 6. senátu Nejvyššího správního soudu totiž městský soud
žalobu zamítl, aniž by měl najisto postaveno, zda byl v daných věcech dán unijní prvek, který
je rozhodný pro nutnost posoudit soulad obecně závazných vyhlášek s právem EU. Naopak
v ostatních případech řešených 10. senátem Nejvyššího správního soudu měl městský soud
za prokázanou existenci unijního prvku. Z tohoto důvodu dospěl k závěru, že v daných
případech bylo nutné posoudit soulad obecně závazných vyhlášek s právem EU a právě z tohoto
důvodu napadená rozhodnutí zrušil a vrátil k dalšímu řízení stěžovateli.
[21] V uvedené judikatuře Nejvyššího správního soudu proto nelze spatřovat rozpor. Zaprvé
se jedná o procesně rozdílné situace, ve kterých soud vycházel z rozdílně zjištěného skutkového
stavu pro rozhodnou otázku existence unijního prvku. Zadruhé je nutné podotknout, že stěžejní
otázka ve věcech případů zákazu či omezení provozování loterií a jiných podobných her
stanovených obecně závaznou vyhláškou obce je právě ta, zda je nutné posuzovat soulad
vyhlášek s právem EU v případě přítomnosti unijního prvku. V obou případech zastává Nejvyšší
správní soud shodný právní názor, tedy že pro posouzení žalobní námitky týkající se souladu
s právem EU je nejdříve nutné prověřit existenci unijního prvku. Tato povinnost náleží
městskému soudu, který na základě existence či neexistence unijního prvku zvolí další postup
při vypořádání souvisejících žalobních námitek.
[22] Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal rozpor v odkazované judikatuře, nepředložil
otázku rozšířenému senátu.
[23] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda měl posouzení souladu obecně
závazné vyhlášky s právem EU provést městský soud.
[24] Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že má za prokázanou přítomnost unijního
prvku v dané věci a neprováděl v tomto směru další dokazování, jelikož ani ministr financí
v napadeném rozhodnutí nerozporoval přítomnost unijního prvku (viz str. 27 napadeného
rozhodnutí). Žalobní námitku týkající se povinnosti stěžovatele posuzovat, zda není OZV
v rozporu s právem EU, shledal důvodnou. V souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu
uzavřel (např. rozsudek ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 158/2019 - 44), že i správní orgán
má povinnost posuzovat souladnost obecně závazných vyhlášek s právem EU. Proto napadené
rozhodnutí zrušil. Nepřisvědčil ani argumentaci stěžovatele, že by měl posoudit soulad s právem
EU.
[25] Stěžovatel však namítá, že posouzení souladu OZV s právem EU měl provést městský
soud v napadeném rozsudku, nikoliv napadené rozhodnutí ministra financí zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení. S tímto závěrem Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Jak plyne např. z rozsudku
ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018 - 75, v případech, kdy žalobce namítal rozpor obecně
závazné vyhlášky s právem EU již v průběhu správního řízení, byl to nejpozději ministr financí
v rozhodnutí o rozkladu, kdo se měl touto argumentací řádně zabývat.
[26] Tak tomu bylo také v nyní souzeném případě. Žalobkyně již ve správním řízení tvrdila
přítomnost unijního prvku, kterou ministr financí v napadeném rozhodnutí nijak nerozporoval.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 - 46, „[v]
případě, kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící přípustnost, rozsah a jiné modality provozování
sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení
takové hry, je na správním orgánu, který o věci rozhoduje, aby si, pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci
vyskytuje unijní prvek, sám a z úřední povinnosti učinil úsudek o tom, zda podkladová vyhláška je v souladu
s právem EU. Pokud dospěje k závěru, že v souladu s právem EU není, v rozsahu, v němž je s ním v rozporu,
vyhlášku neaplikuje a přednostně aplikuje právo EU. Každý orgán členského státu je totiž oprávněn a povinen
učinit si úsudek o tom, zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být na konkrétní věc použito, je v souladu
s relevantním přímo vnitrostátně použitelným právem EU (v daném případě, jak plyne z nyní již jasné judikatury
Soudního dvora, z článku 56 SFEU), a pokud ne, vnitrostátní právo incidentně neaplikovat.“ Městský soud
tedy správně vyhodnotil, že se touto otázkou měl zabývat již žalovaný, a proto jeho rozhodnutí
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[27] Obdobný postup zvolil městský soud také v jiných rozsudcích, přičemž kasační stížnosti
směřující proti nim Nejvyšší správní soud zamítl jako nedůvodné rozsudky ze dne 25. 11. 2021,
č. j. 10 As 300/2021 - 37, ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 - 37, ze dne 18. 1. 2022,
č. j. 10 As 434/2021 - 36, ze dne 5. 1. 2022, č. j. 10 As 463/2021 - 40, ze dne 24. 1. 2022
č. j. 10 As 473/2021 - 37 a ze dne 5. 1. 2022, č. j. 10 As 474/2021 - 38.
[28] Městský soud tedy správně posoudil otázku povinnosti žalovaného posuzovat soulad
obecně závazné vyhlášky s právem EU a v případě jejich nesouladu vnitrostátní právo
neaplikovat. Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že některé senáty městského soudu,
ve věcech téže žalobkyně, posouzení souladu obecně závazných vyhlášek obcí s právem EU
provedly, to však nezakládá nezákonnost postupu městského soudu v nyní souzené věci.
[29] Námitka stěžovatele, že by zrušení napadeného rozhodnutí soudem mohlo potenciálně
vést k zastavení řízení správním orgánem, není v nyní souzené věci pro soudní přezkum
relevantní.
[30] Soud nepopírá, že stěžovatel nemá možnost položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru
EU, jelikož činit tak mohou jen soudy. Bude tak na stěžovateli, aby si sám (či případně s využitím
judikatury správních soudů) učinil přesvědčivý úsudek o souladu vyhlášky s unijním právem. Jeho
pozice není v ničem odlišná od situace, kdy se musí správní orgány vypořádat např. s novou
či nejasnou, ale čistě českou právní úpravou – v takovém případě také nemohou správní orgány
přesouvat řešení více či méně složitých právních otázek na soudy.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavřel, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[32] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch. Právo na náhradu nákladů řízení má naopak v nynější věci úspěšná žalobkyně. V řízení
před Nejvyšším správním soudem byla žalobkyně zastoupena advokátem JUDr. Stanislavem
Dvořákem, Ph.D. Zástupce žalobkyně učinil v řízení o kasační stížnosti jeden úkon právní služby,
spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti [§11 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za tento úkon
mu náleží mimosmluvní odměna dle §7 bodu 5 a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu ve výši
3100 Kč a paušální náhrada hotových výdajů dle §13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 300 Kč.
Jelikož je zástupce žalobkyně plátcem daně z přidané hodnoty, je třeba zvýšit přiznanou odměnu
o částku 714 Kč, která odpovídá 21% sazbě této daně. Částku ve výši 4114 Kč je stěžovatel
povinen zaplatit žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce,
advokáta JUDr. Stanislava Dvořáka, Ph.D.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2022
Mgr. Eva Šonková
předsedkyně senátu