ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.269.2021:21
sp. zn. 2 As 269/2021 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: D FLIGHT s.r.o.,
se sídlem Brodská 739, Nivnice, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Vladimír Pavlata – BETA AIR, se sídlem Alešova 1864, Turnov, proti rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 10. 9. 2019, č. j. ÚOHS-R0127/2019/VZ-25072/2019/323/MBr, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 10. 2021,
č. j. 62 Af 84/2019 - 59,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 10. 2021, č. j. 62 Af 84/2019 - 59, se zr u š u je
a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 10. 9. 2019,
č. j. ÚOHS-R0127/2019/VZ-25072/2019/323/MBr (dále jen „napadené rozhodnutí“), byl zamítnut
rozklad žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 6. 2019,
č. j. ÚOHS-S0152/2019/VZ-18142/2019/521/JRo (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“),
kterým byl podle §265 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen
„ZZVZ“), zamítnut návrh žalobkyně na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele Ministerstva zemědělství České republiky (dále jen „zadavatel“) při zadávání části
3. veřejné zakázky „Zajištění letecké hasičské služby (LHS) v letech 2019 – 2022 ve vymezených
částech České republiky“ v otevřeném řízení, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení
nápravného opatření.
[2] Zrušení obou rozhodnutí se žalobkyně domáhala žalobou. Namítala jejich nezákonnost
a nedostatečné vypořádání se s rozkladovými námitkami. Dle názoru žalobkyně postupoval
zadavatel v rozporu se zákonem, když nesplnil povinnost vyloučit dodavatele, z jehož objasnění
mimořádně nízké cenové nabídky (dále jen „MNCN“) vyplývá, že její výše je způsobena
porušováním povinností vyplývajících z právních předpisů vztahujících se k předmětu veřejné
zakázky, jakož i pracovněprávních předpisů a kolektivních smluv vztahujících se na zaměstnance,
kteří se budou podílet na plnění veřejné zakázky (dále jen „vybraný dodavatel“). Porušení spatřovala
v tom, že vybraný dodavatel uvedl měsíční mzdové náklady nerespektující pracovněprávní
předpisy (zaručenou mzdu). Žalobkyně upozorňovala na čl. 4 odst. 2 a 3 s měrnice Ministerstva
zemědělství a Ministerstva vnitra pro hašení lesních požárů leteckou technikou, z jejichž znění
dovodila, že po stanovenou dobu (průměrně 70 hodin týdně) musí být personál stanice (tedy
všichni jeho členové) ve službě tak, aby do 5 minut po vyžádání letadla byla zahájena jeho činnost
vedoucí k vzletu letadla, a samotný vzlet k provedení hasebního letu musí být uskutečněn
do 15 minut po vyžádání letadla i v případě, že je letadlo využíváno k jiné činnosti. V návaznosti
na to si žalobkyně položila otázku, zda během výkonu služby personálu stanice LHS není
vyloučen výkon jiné závislé činnosti pro třetí osobu. K tomu žalobkyně uvedla výpočet
demonstrující nedostatečnost průměrného měsíčního mzdového nákladu, který uvedl vybraný
dodavatel. Napadené rozhodnutí podle ní neobsahovalo zásadní úvahu ohledně charakteru
služby, pouze nekriticky přebralo tvrzení zadavatele a vybraného dodavatele.
[3] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 7. 10. 2021,
č. j. 62 Af 84/2019 – 59 (dále jen „napadený rozsudek“), obě správní rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Nejprve se krajský soud rozlišil dvě kategorie skutečností způsobujících MNCN,
od kterých se odvíjí další postup zadavatele. V prvním případě je MNCN důsledkem konkurenční
výhody účastníka zadávacího řízení, přičemž zákon obsahuje demonstrativní výčet legitimních
výhod. Zadavatel má povinnost objasnění MNCN posoudit a dospěje-li k závěru, že nebyla řádně
či vůbec zdůvodněna, nemá oproti předchozí právní úpravě (zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách) v případě výše uvedených skutečností obligatorní povinnost takového účastníka
vyloučit (§48 odst. 4 ZZVZ). Druhá kategorie skutečností vedoucích k MNCN spočívá
v nedodržování povinností vyplývajících dodavateli z právních předpisů vztahujících
se k předmětu veřejné zakázky, z pracovněprávních předpisů a kolektivních smluv vztahujících
se na zaměstnance podílející se na plnění předmětu veřejné zakázky nebo z obdržení
neoprávněné veřejné podpory (viz §113 odst. 4 ZZVZ). Při každé MNCN je povinností
zadavatele požadovat po dodavateli potvrzení, že důvodem MNCN není některý z důvodů podle
§113 odst. 4 písm. a) a b) téhož zákona. V posuzované věci tak zadavatel učinil a vybraný
dodavatel tyto skutečnosti obecně potvrdil.
[5] Krajský soud upozornil na to, že na objasnění MNCN musí navazovat posouzení
zadavatele, zda z něj nevyplývá opak, tedy zda není naplněna hypotéza stanovená pro vyloučení
účastníka zadávacího řízení v §113 odst. 6 písm. a) ZZVZ. Samotné potvrzení skutečností podle
§113 odst. 4 ZZVZ v objasnění MNCN totiž způsobuje nanejvýš nenaplnění hypotézy
stanovené pro vyloučení účastníka zadávacího řízení v §113 odst. 6 písm. c) ZZVZ.
V posuzované věci bylo dle krajského soudu na zadavateli, aby v rozhodnutí o námitkách
vypořádal tvrzení žalobce o porušení pracovněprávních předpisů s ilustračním výpočtem
provedeným žalobcem s ohledem na vyčíslení prostředků na mzdy; zadavatel tak neučinil.
Krajský soud shledal jeho postup v rozporu s §245 odst. 1 ZZVZ kvůli nedostatečnému
odůvodnění, jehož nedostatky nemůže zhojit prvostupňové správní rozhodnutí.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření k ní
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, a to
z důvodu nesprávného posouzení věci a vybočení z rozsahu přezkumu stanoveného správní
žalobou.
[7] Dle názoru stěžovatele stojí napadený rozsudek na závěru, že zadavatel nedostatečným
způsobem vypořádal námitky žalobkyně v rozhodnutí o nich. Žalobkyně proti tomuto
„pochybení“ nebrojila, a tudíž postup zadavatele aprobovala. Žalobkyně proti rozhodnutí
o námitkách nebrojila ve svém rozkladu ani v podané správní žalobě, pouze v návrhu na přezkum
postupu zadavatele uvedla, že se zadavatel v rozhodnutí o námitkách podle jejího názoru
s výtkami dostatečně nevypořádal a uvedl, že cenu vybraného dodavatele vůbec nepovažuje
za mimořádně nízkou; tento závěr pak žalobkyně s ohledem na postup zadavatele (předtím
požadoval potvrzení podle §113 odst. 4 ZZVZ) označila za nesrozumitelný. K této zadavatelově
formulační nepřesnosti se stěžovatel vyjádřil v prvostupňovém rozhodnutí. Argumentace
ve smyslu vnitřní rozpornosti či nepřezkoumatelnosti rozhodnutí směřovala právě proti tomuto
nesprávnému posouzení.
[8] Stěžovatel dále uvedl, že je nucen posuzovat rozhodnutí o námitkách ve světle recentní
judikatury, přičemž odkázal na rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 9. 9. 2020,
č. j. 31 Af 55/2018 – 63, a ze dne 5. 8. 2020, č. j. 31 Af 63/2018 – 86. Dle jeho názoru měl
krajský soud přezkoumat namítaný postup zadavatele s ohledem na existenci či neexistenci
MNCN a následný namítaný postup zadavatele, kterým MNCN zjišťoval, jakým způsobem
ji zjišťoval, jakým způsobem ji vybraný dodavatel zdůvodnil a jakým způsobem zadavatel
zdůvodnění MNCN vybraného dodavatele vyhodnotil; neměl přezkoumávat konkrétní detaily
rozhodnutí o námitkách. Je pravdou, že rozhodnutí o námitkách podrobně nereaguje na mzdové
náklady (ilustrační příklad žalobkyně), nicméně z celého rozhodnutí je zřejmé, z jakých důvodů
zadavatel nepovažuje MNCN vybraného dodavatele za problematickou a proč tedy nepřistoupil
k jeho vyloučení. Rozhodnutí o námitkách netrpí vadou, ke které by byl krajský soud povinen
přihlížet z úřední povinnosti, a jeho kvalita nebyla předmětem soudního přezkumu;
při respektování závazného právního názoru krajského soudu by došlo pouze k tomu,
že by zadavatel doplnil odůvodnění rozhodnutí o námitkách, ale na výsledku by to ničeho
nezměnilo. Vybraný dodavatel uvedl logické a srozumitelné zdůvodnění svojí MNCN vyvracející
pochybnosti o porušení, které namítala žalobkyně.
[9] Žalobkyně ani osoba zúčastněná na řízení se k podané kasační stížnosti nevyjádřily.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je přípustná ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
stěžovatel je v řízení zastoupen pověřeným zaměstnancem s vysokoškolským právnickým
vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie dle §105
odst. 2 s. ř. s., a jsou naplněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[11] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel napadá rozsudek
krajského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Podle §75 s. ř. s. „[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který
tu byl v době rozhodování správního orgánu. Soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky
rozhodnutí. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá
soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci
napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.“
[14] Řízení ve správním soudnictví je plně ovládáno zásadou dispoziční a koncentrační.
Dispoziční zásada žalobci „ukládá povinnost stanovit v zákonem předvídané lhůtě (§72 SŘS) konkrétní
žalobní body [§71 odst. 1 písm. d) SŘS], jimiž žalobce nastaví referenční rámec přezkumu napadeného
rozhodnutí správního orgánu. Soud je sice ze zákona povinen přihlížet sám z úřední povinnosti k některým
těžkým vadám správního rozhodnutí (nicotnost, nepřezkoumatelnost, ale i absolutní neplatnost či prekluze),
nicméně není oprávněn (ani povinen) za žalobce domýšlet námitky ani dotvářet příliš obecné žalobní námitky
z vlastní iniciativy. Takový postup soudu by popíral uplatnění dispoziční zásady ve správním soudnictví
a zasahoval by do principu rovnosti účastníků řízení (čl. 96 odst. 1 Úst, čl. 37 odst. 3 LPS
a §36 odst. 1 SŘS)“ (BLAŽEK, Tomáš, JIRÁSEK, Jan, MOLEK, Pavel, POSPÍŠIL, Petr,
SOCHOROVÁ, Vendula, ŠEBEK, Petr. Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016).
Je tedy na žalobci samotném, zda proti rozhodnutí správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, bude brojit žalobou u soudu či nikoliv; je také
na něm, aby v případě, kdy se bude domáhat ochrany svých práv žalobou u soudu, v této žalobě
jasně vymezil, které výroky správního rozhodnutí napadá, a v žalobních bodech pak specifikoval,
z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné
nebo nicotné.
[15] Správní soud při přezkoumání správního rozhodnutí je vázán rozsahem napadení, jak
je žalobce ve své žalobě vymezí. Žalobu je třeba podat v zákonem stanovené lhůtě a pouze v této
lhůtě může žalobce s ohledem na zásadu koncentrace rozšířit žalobu na dosud nenapadené
výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body.
[16] Krajský soud nad rámec žalobních bodů (aniž by se jednalo o otázku, k níž je povinen
přihlížet z úřední povinnosti) přezkoumal rozhodnutí zadavatele o námitkách a z toho důvodu
zrušil jak napadené, tak prvostupňové rozhodnutí. Stěžovatel toto pochybení krajského soudu
namítá; Nejvyšší správní soud je navíc povinen přihlédnout k této skutečnosti z úřední povinnosti
jako k tzv. jiné vadě řízení před soudem s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004,
č. j. 1 Afs 25/2004 - 69; a ze dne 30. 9. 2008, č. j. 8 Afs 32/2008 - 59).
[17] Stěžovateli lze přisvědčit, že žalobkyně v podané žalobě (a koneckonců ani v rozkladu)
nebrojí proti rozhodnutí o námitkách. Byť je v Návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele uvedeno, že „[v] rozhodnutí o námitkách se zadavatel podle názoru navrhovatele s výtkami
obsaženými v námitkách dostatečně nevypořádal.“, tato argumentace poukazuje na formulační
nepřesnosti ve vyjádřeních zadavatele, se kterými se však žalovaný vypořádal (bod 82-86
prvostupňového správního rozhodnutí). Navíc, pokud by chtěla žalobkyně některou z dříve
uvedených námitek učinit součástí žaloby, pouhé konstatování, že „trvá na svých argumentech
uváděných již v podaném návrhu na zahájení přezkoumání úkonů zadavatele a v rozkladu, a tak je dále činí
i součástí odůvodnění této žaloby, neboť žalovaný, resp. Předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
se s nimi podle názoru žalobce dostatečně nevypořádal a odmítl je“, bez toho, aby specifikovala, na jakou
skutkovou či právní argumentaci odkazuje, není dostačující. Žalobní body je třeba výslovně
formulovat v žalobě, neboť soudní řízení není pokračování řízení správního; odkaz lze za součást
žaloby považovat v případě, kdy žalobce v žalobě odkáže na konkrétní, ve vztahu k jeho věci
jednoznačně individualizovanou a nezaměnitelnou skutkovou či právní argumentaci, kterou
vyslovil v předchozím řízení správním, a pokud tato argumentace nevyžaduje pro účely řízení
o žalobě žádné další konkretizace, modifikace či upřesnění (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 8. 2008, č. j. 2 As 43/2005 – 79; a ze dne 18. 7. 2003, č. j. 1 Afs 54/2013 - 36).
Námitka, že postup zadavatele byl v rozporu s §113 odst. 6 písm. a) ZZVZ, byla uplatněna
pouze v obecné rovině. Žalobkyně brojí proti správním rozhodnutím a její argumentace míří
na to, zda je možné během služby na letecké hasičské stanici vykonávat jinou činnost, resp. zda
je možné, aby vybraný dodavatel vyhověl požadavkům Směrnice pro hašení lesních požárů
leteckou technikou a pracovněprávním předpisům. K tomuto se vázala i argumentace
uplatňovaná v rozkladu.
[18] Krajský soud správně upozornil na to, že vypořádání námitek musí podrobně
a srozumitelně reagovat na všechny námitky, je třeba klást důraz na to, aby odůvodnění
rozhodnutí o námitkách vedlo k naplnění účelu námitkového řízení, tedy vyjasnění sporů mezi
zadavatelem a stěžovatelem podávajícím námitky. Rozhodnutí zadavatele o námitkách je však
svoji povahou stanoviskem zadavatele k námitkám (viz například rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 12. 2021, č. j. 6 As 325/2020 - 40), a jeho případná nezákonnost musí být
namítána v žalobě.
[19] Z výše uvedeného vyplývá, že žalobkyně proti rozhodnutí zadavatele o námitkách
nebrojila. Krajský soud tedy pochybil, když postavil napadený rozsudek na argumentu,
že se zadavatel podrobně a srozumitelně v rozhodnutí o námitkách nevypořádal se všemi
skutečnostmi uvedenými žalobkyní. Takový postup je nejen popřením dispoziční zásady,
ale znamená i zásah do principu rovnosti účastníků řízení, neboť žalovanému tímto postupem
bylo odejmuto právo vyjádřit se k této skutečnosti, kterou následně vzal krajský soud za určující
pro své zrušující rozhodnutí. O jinou situaci by se jednalo v případě vady, ke které by krajský
soud musel přihlédnout z úřední povinnosti; tak tomu však v daném případě není.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Kasační stížnost stěžovatele je důvodná ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Proto byl
napadený rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušen a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu
řízení.
[21] V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.); věc posoudí v mezích žalobních námitek.
[22] Krajský soud v novém rozsudku rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. srpna 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu