ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.327.2019:48
sp. zn. 2 As 327/2019 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Obec Hutisko-Solanec,
se sídlem Hutisko-Solanec 512, zastoupená Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou
se sídlem Olomoucká 261/36, Mohelnice, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje,
se sídlem třída Tomáše Bati 21, Zlín, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ing. L. Z., II) B.
Z., III) L. Z., všichni zastoupeni Mgr. Martinem Začalem, advokátem se sídlem tř. Svobody
43/39, Olomouc, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 11. 2018,
č. j. KUZL 77900/2018, v řízení o kasačních stížnostech osob zúčastněných na řízení I) až III)
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 9. 2019, č. j. 64 A 42/2018 - 42,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 9. 2019, č. j. 64 A 42/2018 - 42,
se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 11. 2018, č. j. KUZL 77900/2018 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Rožnov
pod Radhoštěm (dále jen „stavební úřad“) ze dne 10. 7. 2018, č. j. MěÚRpR/25473/2018, kterým
byla v obnoveném řízení o odstranění stavby zamítnuta žádost žalobkyně o dodatečné povolení
stavby „stavební úpravy komunikace, Hutisko – Solanec, Solanec pod Soláněm“, umístěné
na pozemcích p. č. XA, XB, XC, XD, XE a XF, vše v k. ú. S. p. S. (dále jen „předmětná stavba“).
[2] Pro nyní projednávanou věc jsou dále podstatné následující skutečnosti. Dne 26. 11. 2004
se osoby zúčastněné na řízení I) a II) obrátily na stavební úřad se stížností na realizaci terénních
úprav při rekonstrukci mostu v prostoru u Kamenného mostu v k. ú. Hutisko-Solanec.
Dne 20. 7. 2005 zahájil stavební úřad řízení o odstranění předmětné stavby dle §88 odst. 1
písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „starý stavební
zákon“). Jelikož přes opakované prodlužování lhůty k podání žádosti o dodatečné povolení
stavby stavebník – žalobkyně – takovou žádost nepodala, rozhodl stavební úřad dne 24. 6. 2008
o nařízení odstranění této stavby; rozhodnutí nabylo právní moci dne 25. 7. 2008. Usnesením
stavebního úřadu ze dne 31. 8. 2009 byla žalobkyni stanovena prodloužená náhradní lhůta
k odstranění stavby do 31. 10. 2009. Dne 7. 10. 2009 sdělila žalobkyně stavebnímu úřadu,
že nepovolený stav byl upraven v souladu s rozhodnutím o nařízení odstranění stavby tak, že byl
obnoven stav před povodněmi v roce 1997. Dne 7. 12. 2009 se na stavební úřad obrátily osoby
zúčastněné na řízení I) a II) s žádostí o obnovu řízení, kterou odůvodnily obsahem usnesení
Okresního soudu ve Vsetíně, pobočka ve Valašském Meziříčí ze dne 10. 6. 2009, podle kterého
je předmětné rozhodnutí o odstranění stavby absolutně materiálně nevykonatelné. Následně poté,
co bylo stavebním úřadem opakovaně rozhodnuto o zamítnutí obnovy řízení pro neexistenci
zákonných důvodů, bylo po opakovaném zrušujícím rozhodnutí žalovaného na základě jeho
závazného názoru rozhodnuto stavebním úřadem dne 1. 8. 2011 o obnově řízení ve věci
odstranění předmětné stavby a toto rozhodnutí bylo potvrzeno žalovaným dne 15. 11. 2011.
V návaznosti na uvedené podala žalobkyně dne 21. 2. 2012 žádost o dodatečné povolení
předmětné stavby; předmětná stavba byla dodatečně povolena rozhodnutím stavebního úřadu
ze dne 31. 10. 2014, které bylo k odvolání osob zúčastněných na řízení potvrzeno rozhodnutím
žalovaného ze dne 27. 3. 2015.
[3] Proti posledně jmenovanému rozhodnutí žalovaného brojily osoby zúčastněné na řízení
žalobou u Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), který svým rozsudkem ze dne
12. 4. 2017, č. j. 22 A 49/2015 - 44, uvedené rozhodnutí žalovaného i předcházející rozhodnutí
stavebního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V tomto rozsudku zavázal
krajský soud správní orgány právním názorem, že obnova řízení, která byla povolena stavebním
úřadem dne 1. 8. 2011 ve spojení s rozhodnutím žalovaného ze dne 15. 11. 2011, byla povolena
nezákonně pro nenaplnění zákonných důvodů ve smyslu §100 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“). Za situace, kdy byla, byť nezákonně, povolena obnova
řízení, bylo povinností správního orgánu vycházet ze společných ustanovení pro obnovené řízení,
zejména pak §102 odst. 7 správního řádu, tedy šetřit práva nabytá v dobré víře. Mělo tedy být
správními orgány zohledněno, že důvodem obnovy řízení bylo pochybení správního orgánu
ve formulaci výroku původního rozhodnutí o odstranění stavby, a to měl být také nedostatek,
který měl být v obnoveném řízení napraven. Žalobci [nyní osoby zúčastněné na řízení I) a II)]
byli podle krajského soudu v dobré víře, že původní rozhodnutí o odstranění stavby je v souladu
s právem, a nikdy netvrdili opak. Nebyly dány žádné skutkové okolnosti, pro které by mělo být
řízení doplňováno, a proto mělo být zaměřeno pouze na změnu formulace výroku o odstranění
stavby tak, aby se stal vykonatelným. Obnovením řízení o odstranění stavby nebyla automaticky
otevřena možnost provést „řízení v řízení“, tj. dát stavebníkovi znovu možnost podat žádost
o dodatečné povolení stavby.
[4] Po vrácení věci krajským soudem k dalšímu řízení stavební úřad rozhodnutím ze dne
10. 7. 2018 zamítl žádost žalobkyně o dodatečné povolení předmětné stavby, přičemž toto
rozhodnutí bylo k odvolání žalobkyně potvrzeno napadeným rozhodnutím. Správní orgány obou
stupňů ve svých rozhodnutích vycházely z právního názoru krajského soudu, kterým byly
ve smyslu §78 odst. 5 s. ř. s. vázány.
[5] Proti uvedenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u krajského soudu, který jí
rozsudkem ze dne 26. 9. 2019, č. j. 64 A 42/2018 – 42 (dále jen „napadený rozsudek“), vyhověl
a zrušil napadené rozhodnutí i rozhodnutí stavebního úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení.
[6] Krajský soud uvedl, že správní orgány postupovaly dle závazného právního názoru
vysloveného zrušujícím rozsudkem č. j. 22 A 49/2015 - 44, nicméně krajský soud nyní posoudil
optikou žalobních bodů celou věc v odlišném složení senátu odchylně od závěrů vyslovených
v předcházejícím rozsudku, tudíž je třeba závěry dopadající na projednávanou věc korigovat.
Předchozí rozhodnutí krajského soudu nevedlo ve výsledku ke spravedlivému vyřešení
projednávané věci; jakkoli totiž lze v obecné rovině souhlasit se závěrem o nezákonnosti obnovy
řízení o odstranění předmětné stavby, nebyl krajský soud podle nynějšího názoru oprávněn vůbec
zkoumat otázku zákonnosti rozhodnutí o obnově řízení o odstranění stavby, a tedy ani její vliv
na tehdy napadené rozhodnutí, neboť rozhodnutí o obnově řízení nebylo soudnímu přezkumu
vůbec otevřeno. Přezkumu totiž v řízení pod sp. zn. 22 A 49/2015 podléhalo pouze rozhodnutí
žalovaného ze dne 27. 3. 2015, kterým bylo zamítnuto odvolání osob zúčastněných na řízení proti
rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 31. 10. 2014. Bylo totiž nutné ctít zásadu presumpce
správnosti správních aktů, která je základním atributem demokratického právního státu stejně
jako princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá
práva konstituovaná akty veřejné moci. Pravomocné rozhodnutí o povolení obnovy řízení
o odstranění stavby nebylo nikým napadeno, přitom se jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.,
které není vyloučeno ze soudního přezkumu. Tedy bez ohledu na to, z jakých důvodů
a na základě jakých skutečností bylo správními orgány rozhodnuto o obnově řízení o odstranění
stavby, a bez ohledu na to, jak se uvedené rozhodnutí může s odstupem času jevit účastníkům
řízení, správním orgánům a v neposlední řadě i soudům, je třeba zásadně ctít zásadu presumpce
správnosti správních aktů, tedy v projednávané věci pravomocného rozhodnutí o obnově řízení,
které nikdy nebylo příslušným orgánem v předepsaném řízení nijak odklizeno, tudíž toto
rozhodnutí nutně vyvolává právní účinky, jak trefně označil žalobce, „se vším všudy“.
[7] Krajský soud se neztotožnil ani s poukazem na §102 odst. 7 správního řádu, podle
kterého v obnoveném řízení je nutné šetřit práva nabytá v dobré víře. Osoby zúčastněné
na řízení, které vystupovaly v přechozím soudním řízení jako žalobci, totiž v řízení o odstranění
stavby nemohly nabýt žádná veřejná subjektivní práva z tohoto rozhodnutí, neboť řízení
o odstranění stavby není řízením zahajovaným na žádost, ale z úřední povinnosti. Krajský soud
uzavřel, že veškeré uvedené skutečnosti tedy nutně musí vést k tomu, že ačkoli správní orgány
postupovaly při svém rozhodování zcela v intencích zrušujícího rozsudku krajského soudu,
je jejich rozhodnutí pro nerespektování základních zásad správního řízení stiženo nezákonností.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[8] Osoby zúčastněné na řízení I) až III) (dále jen „stěžovatelé“) v kasační stížnosti podané
v zákonné lhůtě uplatnily důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatelé považují napadený rozsudek za nepřezkoumatelný, jelikož žádným způsobem
nedává odpověď na otázku, jakým způsobem by mělo být obnovené řízení vedeno, a nebere
v potaz konkrétní okolnosti případu. Krajský soud uvádí na počátku bodu 14 spojení „z tohoto
pohledu“, nicméně v předchozím textu nelze nalézt žádnou úvahu, která by se vypořádávala
s argumenty, že obnovené řízení lze vést pouze za účelem a při respektování důvodu obnovy,
tj. odstranit závadný stav za podmínek šetření práv nabytých v dobré víře, tj. neměnit diametrálně
původní rozhodnutí o odstranění stavby a opravit výrok tak, aby byl vykonatelný. Myšlenkový
sled krajského soudu dovozuje, že z důvodu, že řízení bylo obnoveno platně (presumpce
správnosti správního aktu, i když opakovaně zmiňuje nezákonnost), tak je třeba zachovat všem
účastníkům všechna práva jako na počátku řízení. Krajský soud nicméně nijak nevysvětluje, proč
by tomu tak mělo být. Podle stěžovatelů krajský soud zásadu presumpce správnosti správního
aktu nevyužil za účelem ochrany veřejných subjektivních práv účastníků, která by vedla
ke spravedlivému řešení celé věci, ale tuto zásadu použil pouze za účelem vypořádání
se s žalobou. Soud tuto zásadu použil pouze na rozhodnutí o obnovení řízení, aniž by vzal
v potaz předcházející řízení vedené od roku 2005, již vydané rozhodnutí o odstranění stavby,
právní jistotu a práva stěžovatelů, která v dobré víře nabyli. Dle stěžovatelů krajský soud popřel
smysl §2 s. ř. s, když neposkytl ochranu jejich veřejným subjektivním právům, jelikož důsledně
při uplatnění zásady presumpce správnosti správního aktu nezohlednil jejich práva nabytá
v dobré víře.
[10] Podle stěžovatelů měl krajský soud žalobu zamítnout, aby se nadále neřetězila
nezákonnost a nesprávný úřední postup. Krajský soud si ve svých úvahách protiřečí, resp. v jedné
části argumentace akcentuje presumpci správnosti správních aktů (nerozporuje správnost obnovy
řízení) a v jiné části popírá správnost předcházejícího rozsudku.
[11] Nezákonnost napadeného rozsudku stěžovatelé spatřují v tom, že materiálně i formálně
popírá již vydaný pravomocný rozsudek krajského soudu č. j. 22 A 49/2015 – 44 i vydané
a pravomocné rozhodnutí o odstranění stavby. Stěžovatelé dále nesouhlasí s navazující úvahou
krajského soudu, že v předcházejícím soudním řízení nebyl oprávněn zkoumat otázku zákonnosti
rozhodnutí o obnově řízení. Podle stěžovatelů žádný předpis krajskému soudu nezakazuje,
aby si utvořil právní názor ohledně platnosti obnovy a z tohoto názoru vyvodil další závěry.
Za předpokladu, že bylo vydáno pravomocné rozhodnutí o odstranění stavby (v roce 2008)
a návrh na výkon tohoto rozhodnutí Okresní soud ve Vsetíně zamítl, by podle stěžovatelů
spravedlivým řešením mělo být právě rozhodnutí, které by již splňovalo taková kritéria, aby bylo
vykonatelné, resp. jehož výkon by neměl být zamítnut. Stěžovatelé tak namítají, že jejich práva
nabytá v dobré víře v tomto konkrétním případě převažují nad presumpcí správnosti správního
aktu, na základě kterého soud dovozuje (ve skutečnosti odůvodnění chybí), že v obnoveném
správním řízení lze uplatňovat opětovně veškerá práva a námitky jako na počátku řízení.
[12] Napadený rozsudek rovněž v rozporu s §78 odst. 5 s. ř. s. neposkytuje správním
orgánům dostatečně přehledný a odůvodněný právní názor, jak mají správně obnovené řízení
vést. Stěžovatelé nesouhlasí se závěry krajského soudu v bodě 15 napadeného rozsudku,
ve kterých přisvědčuje žalobkyni, že by přijetím rozhodnutí o odstranění stavby docházelo
k řetězení vytvořené nezákonnosti. K tomu by naopak došlo, pokud by po rozhodnutí, které
již v roce 2008 pravomocně rozhodlo o odstranění stavby (byť s vadami ohledně vykonatelnosti),
správní orgán nevydal rozhodnutí správné a vykonatelné nebo dokonce vydal rozhodnutí opačné,
tj. o dodatečném povolení stavby. Takovým postupem, který krajský soud umožnil, by naopak
byly porušeny zásady legitimního očekávání, právní jistoty a presumpce správnosti správních
aktů, na které mimo jiné i krajský soud odkazuje. Důvodem obnovy a dosavadního řízení
v průběhu let 2009 – 2019 totiž nebylo nic jiného než formální oprava výroku, který správní
orgán nesprávně formuloval.
[13] Stěžovatelé dále popsali, jak dle jejich názoru mělo být obnovené řízení vedeno.
[14] V závěru kasační stížnosti stěžovatelé uvedli, že stavebník - žalobkyně nebyla nikdy
v původním řízení nijak krácena na svých právech (např. v právu podat žádost o dodatečné
povolení stavby) a po celou dobu původního správního řízení byla laxní, nečinná a výzvy
stavebního úřadu k podání žádosti o dodatečné povolení stavby zcela ignorovala. Žalobkyně
rovněž nikdy nezpochybnila právní názor správního orgánu, nikdy žádným způsobem
nerozporovala postup stavebního úřadu ani v řízení, ani po vydání rozhodnutí o odstranění
stavby a proti nařízení odstranění stavby nepodala žádné odvolání, takže byla zcela jasně
a zřetelně srozuměna se situací, že nepovolenou stavbu bude muset odstranit. Rovněž žalobkyně,
ač byla vyzvána, nevystupovala v předcházejícím soudním řízení jako osoba zúčastněná,
a nevyužila tak plně možnosti ochrany svých práv, včetně podání kasační stížnosti. Krajský soud
tyto skutečnosti v posuzování nijak nevzal v potaz. Ačkoliv byla žalobkyně opakovaně procesně
pasivní, dostala možnost znovu žádat o stavební povolení. Prakticky tak těžila z vlastního
porušení povinnosti, což je porušení obecné právní zásady (tedy, že nikdo nemá těžit z vlastního
porušení povinnosti).
[15] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že je až v rozporu s dobrými mravy, aby s nezákonně
obnoveným řízením byly spojeny tytéž důsledky jako s obnovou řízení, která by byla provedena
po právu. V této souvislosti nelze odhlédnout ani od důvodu obnovy řízení. I za situace,
kdy bude žalovaný, resp. prvoinstanční správní orgán vycházet z presumpce správnosti povolení
obnovy řízení, je nepopiratelné, že obnova řízení byla povolena dle ustanovení §100 odst. 1
písm. a) správního řádu, přičemž tou dříve neznámou skutečností, kterou účastník
řízení nemohl dříve uplatnit, mělo být usnesení Okresního soudu ve Vsetíně ze dne
10. 6. 2009, z něhož jednoznačně vyplývá, že rozhodnuti ze dne 24. 6. 2008,
č. j. MěŮNýst/1581/2005/2008/Ně-330/4, kterým se nařizuje obci Hutisko - Solanec odstranění
stavby „Stavební úpravy komunikace“ na pozemku parc. č. 2228 v katastrálním území Solanec
pod Soláněm, provedené bez stavebního povolení, je absolutně právně nevykonatelné,
neboť ve výroku rozhodnuti není přesně určena a jasně specifikována povinnost, která má být
na základě tohoto rozhodnutí splněna. Právě s přihlédnutím k tomuto důvodu (který by jinak
nemohl obstát jako důvod obnovy, ale s ohledem na presumpci platnosti povolení obnovy řízení
jej již nelze zvrátit) má žalovaný za to, že bylo dostačující, když prvoinstanční správní orgán
vycházel při svém rozhodování z doposud shromážděných podkladů a de facto „jen“
přeformuloval výrok dříve vydaného rozhodnutí o odstranění stavby tak, aby byl vykonatelný,
čímž beze zbytku naplnil důvod obnovy řízení.
[16] S argumentací, že obnovené řízení se, bez ohledu na důvod, který obnovu řízení vyvolal,
vždy vede od počátku, se žalovaný neztotožňuje. Takový postup samozřejmě není vyloučen,
dle žalovaného je však pro nové řízení, které je ve vztahu k původnímu řízení nepochybně
relativně samostatným řízením, relevantní důvod, pro který byl učiněn zásah do již pravomocně
rozhodnuté věci. Ostatně i z ustanovení §102 odst. 6 správního řádu vyplývá, že v novém řízení
může správní orgán využít podkladů původního rozhodnutí včetně podkladů rozhodnutí
o odvolání, nevylučuje-li to důvod nového řízení. Je přitom třeba mít na mysli, že v daném
případě důvodem obnovy nebyla existence nových skutkových a právních okolností, které
by vyvolaly potřebu dalšího dokazování, a tedy i nutnost provést řízení o odstranění stavby
fakticky znovu, ale zajištění vykonatelnosti původního rozhodnutí o odstranění předmětné
stavby, které v důsledku pochybení prvoinstančního správního orgánu bylo sice pravomocné,
ale nevynutitelné, když nebylo schopné vyvolat důsledky, které jsou v něm předvídané.
S názorem, že dřívější senát krajského soudu přezkoumával zákonnost povolení obnovy řízení
o odstranění stavby, což mu nepříslušelo, neboť toto rozhodnutí nebylo otevřeno soudnímu
přezkumu, žalovaný nesouhlasí. Z rozsudku ze dne 12. 4. 2017, č. j. 22 A 49/2015 - 44, sice
skutečně plyne, že se tímto povolením zabýval (to ostatně učinil i senát krajského soudu, jehož
rozsudek je toho času stižen kasační stížností), dle žalovaného jej však tento soud nepodrobil
soudnímu přezkumu, ale pomocí tohoto rozhodnutí se pokusil vymezit meze toho, v jakém
rozsahu se má, resp. mělo řízení o obnově provést. Zatímco u rozhodnutí o povolení obnovy
řízení se soud dovolává presumpce správnosti, tj. že je pro všechny účastníky řízení a správní
orgány závazné, stejný princip u předchozího rozsudku ve shora uvedené věci nebere vůbec
v potaz. Přitom také tento pravomocný rozsudek nebyl otevřen dalšímu soudnímu přezkumu
(nebyl napaden kasační stížností), nebyl tedy nijak „odklizen“ a měl vyvolávat právní účinky.
[17] Jestliže nový senát krajského soudu vytýká předchozímu senátu, že nepřispěl
ke spravedlivému řešení projednávané věci, dle žalovaného tak neučinil ani o sám, a už vůbec
ne přezkoumatelným způsobem. Dle názoru žalovaného lze jen stěží zajistit spravedlivé
projednání shora uvedené věci, když zásah do již pravomocně rozhodnuté věci byl proveden
v rozporu s právními předpisy. Za takové situace dle žalovaného nezbývá než poměřit míru
zásahu do práv jednotlivých účastníků řízení a rozhodnout tak, aby negativní dopady na ně byly
minimalizovány. Nepochybně důvěra jednotlivce v rozhodovací činnosti orgánů státu je jedním
ze základních atributů právního státu. V daném případě po řízení o odstranění stavby, které
probíhalo tři roky, bylo o odstranění této stavby rozhodnuto pravomocně už v roce 2008,
což mohlo ve stěžovatelích, kteří toto řízení iniciovali, vyvolat dobrou víru ve správnost
a zákonnost tohoto správního aktu. V podstatě až do vydání usnesení Okresního soudu
ve Vsetíně, jímž byl v roce 2009 zamítnut jejich návrh na exekuci výše uvedeného rozhodnutí, jim
svědčila presumpce dobré víry ve správnost a zákonnost tohoto rozhodnutí. Nikdo z účastníků
řízení, včetně stěžovatelů i stavebníka, tehdy nepředpokládal, že původní rozhodnutí o odstranění
stavby, o jehož zákonnosti tehdy nikdo nepochyboval, má vadu, která neumožňuje výkon
rozhodnutí. Právě nemožnost výkonu předmětného rozhodnutí za situace, kdy sám stavebník
nepovolenou stavbu dobrovolně neodstranil, vedla stěžovatele k tomu, že požádali správní orgán
o povolení obnovy řízení. Jestliže správní orgán jejich návrhu na povolení vyhověl (i na základě
právního názoru žalovaného), stěžovatelé nemohli předpokládat, že výsledek obnoveného řízení
by měl být jiný než odstranění předmětné stavby, když důvodem obnoveného řízení měla být
úprava výroku rozhodnutí o odstranění stavby tak, aby toto rozhodnutí bylo vykonatelné. Byla-li
obnova řízení povolena nezákonně, což se ukázalo později, nemůže být toto pochybení správních
orgánů přičítáno k tíži stěžovatelům. Na druhou stranu z obnovy řízení, která neměla být vůbec
povolena, by neměl těžit ani stavebník, obzvláště když v původním řízení měl dostatečně
dlouhou dobu na podání žádosti o dodatečné povolení a předložení všech relevantních podkladů
(nestandardně až v řádu několika let). Místo toho přes několikeré výzvy správního orgánu zůstal
procesně pasivní, takže logickým výsledkem řízení o odstranění stavby bylo rozhodnutí
o odstranění stavby, které stavebník sice akceptoval (nijak proti němu nebrojil, ani jej nepodrobil
soudnímu přezkumu), ale povinnost v něm uloženou nesplnil.
[18] Žalobkyně se ztotožňuje se závěry napadeného rozsudku. Krajský soud napravil špatné
rozhodnutí správních orgánů. Zdůraznila, že nelze šetřit práva jen jednoho účastníka
a k druhému nepřihlížet. Napadený rozsudek napravil řetězec nezákonností. V reakci na vyjádření
žalovaného žalobkyně uvedla, že obnovené řízení se vždy vede od počátku, opakuje se, přičemž
správní orgán se znovu musí vypořádat s důkazy i obsahem spisu, přestože část přebírá jako
danou. Krajský soud v napadeném rozsudku řešil mimořádnou kumulaci nezákonnosti
a nesprávných postupů, které zastavil. Stěžovatelé nemohou těžit z nezákonně povolené obnovy
a žalobkyni nemůže být v jejím důsledku způsobena újma.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatelé napadají
rozsudek krajského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[20] Kasační stížnost je důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu. Není důvodná. Rozsudek je řádně odůvodněn a plně srozumitelný.
[22] Dále bylo třeba vyřešit otázku, zda je krajský soud vázán právním názorem vysloveným
jím samotným v dřívějším rozsudku, kterým bylo zrušeno rozhodnutí správního orgánu, pokud
v navazujícím řízení před krajským soudem ohledně té samé konkrétní správní věci,
přezkoumává-li krajský soud správní rozhodnutí vydané s ohledem na první zrušující rozsudek
krajského soudu, dospěje k závěru, že krajským soudem prvně vyslovený právní názor byl
nesprávný, anebo zda naopak může nové rozhodnutí znovu zrušit a zavázat správní orgán jiným
právním názorem, než jaký krajský soud vyslovil poprvé.
[23] Nejvyšší správní soud při posouzení vycházel z recentního usnesení rozšířeného senátu
ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021 – 50, v němž je uvedeno:
„[36] V případě přezkumu rozhodnutí správních orgánů (§65 s. ř. s.) je správní soudnictví vybudováno
na kasačním principu spojeném se závazností právního názoru vysloveného soudy. Tato kasační závaznost
se uplatňuje v rozsahu rozhodování konkrétní věci (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 11. 2019,
č. j. 4 As 3/2018 - 50, č. 4015/2020 Sb. NSS, bod 32). Kasační závaznost vysloveného právního názoru
je odrazem zájmu na efektivním fungování správního soudnictví, v němž nedochází k opakovanému
přehodnocování již zodpovězených otázek. Jak totiž v této souvislosti judikuje i Ústavní soud, „v jednotlivých
případech je konečnost sporu nepostradatelným znakem spravedlivého procesu“ [nález ze dne 13. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 301/05 (N 190/47 SbNU 465), bod 58].
[37] Zákonodárce upravil některé aspekty kasační závaznosti výslovně. Zruší-li Nejvyšší správní soud
rozhodnutí krajského soudu a vrátí mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Stejně tak je správní orgán při vydávání nového rozhodnutí, vázán
právním názorem vysloveným krajským soudem ve zrušujícím rozsudku podle §78 odst. 5 s. ř. s. Od novely
soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. platí, že Nejvyšší správní soud může spolu
se zrušením rozhodnutí krajského soudu přistoupit přímo ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí správního
orgánu; v takovém případě je správní orgán při vydávání nového rozhodnutí rovněž vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu, a to podle §78 odst. 5 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) části věty za středníkem
s. ř. s.
[38] Judikaturně pak byly s ohledem na systematiku a účel úpravy správního soudnictví dovozeny i další rysy
kasační závaznosti. Judikatura Nejvyššího správního soudu vychází z principu, že právní názor je v konkrétní
věci kasačně závazný nejen pro ten orgán, jehož rozhodnutí bylo zrušeno, ale rovněž pro orgán, který zrušující
rozhodnutí vydal. Právní názor Nejvyššího správního soudu vyslovený při zrušení rozhodnutí krajského soudu
tak zavazuje nejen krajský soud, ale i Nejvyšší správní soud samotný; o překonání kasačně závazného právního
názoru přitom nelze usilovat ani předložením věci rozšířenému senátu (usnesení rozšířeného senátu ze dne
8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS.). To platí dokonce i tehdy, pokud lze daný
názor pokládat za judikaturní exces (usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 11. 2019, č. j. 4 As 3/2018 - 50,
č. 4015/2020 Sb. NSS, bod 33). (zvýraznění provedl nyní NSS)
[39] Rovněž ve vztahu ke kasační závaznosti právního názoru krajského soudu lze vysledovat obdobné principy.
Nerespektování závazného právního názoru krajského soudu má totiž podle ustálené judikatury za následek
zrušení nového rozhodnutí správního orgánu bez dalšího (rozsudek ze dne 18. 9. 2003,
č. j. 1 A 629/2002 - 25, č. 73/2004 Sb. NSS; z poslední doby např. rozsudek ze dne 18. 6. 2020,
č. j. 2 Afs 282/2018 - 41, bod 31; rozsudek ze dne 25. 2. 2021, č. j. 9 Afs 177/2020 - 48, bod 35).
V řízení o žalobě proti novému rozhodnutí správního orgánu se u těch otázek, který byly krajským soudem
zodpovězeny při zrušení původního rozhodnutí, přezkoumává pouze to, zda správní orgán postupoval v souladu
se závazným právním názorem krajského soudu; ohledně takto vyřešených otázek totiž již „není prostor
pro polemiku“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 12. 2020, č. j. 1 As 312/2020 - 39, bod 32;
obdobně např. rozsudek ze dne 1. 9. 2010, č. j. 3 As 9/2010 - 73). Ostatně ani Nejvyšší správní soud nemůže
přehodnocovat závazný právní názor vyslovený v prvním zrušujícím rozsudku krajského soudu, pokud proti němu
správní orgán nepodal kasační stížnost, ač mohl, a proti jeho závěrům brojí až v kasační stížnosti podané
proti dalšímu rozsudku krajského soudu (rozsudky ze dne 10. 3. 2016, č. j. 7 Afs 333/2015 - 47; ze dne
25. 8. 2016, č. j. 9 As 201/2015 - 34, body 22–24; z poslední doby např. rozsudek ze dne 18. 6. 2020,
č. j. 2 Afs 282/2018 - 41, bod 33). Tím není dotčena možnost žalobce brojit proti závaznému právnímu
názoru vyslovenému ve zrušujícím rozsudku krajského soudu při soudním přezkumu nového rozhodnutí správního
orgánu. V takových případech není vyloučena možnost v kasačním řízení přezkoumat právní názor krajského
soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 5 Afs 91/2012 - 41, bod 47).
[40] Kasační závaznost není spojena jen se zrušujícími rozhodnutími. Jak vyložil rozšířený senát v usnesení
ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS, v bodech 71-77, obstojí-li v převážné
míře důvody, pro které krajský soud zrušil rozhodnutí správního orgánu, může Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítnout a nesprávné důvody nahradit svými. Pro správní orgán je v takovém případě závazný právní
názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu. V obecnější rovině pak platí,
že ‚v případech, kdy o věci rozhoduje nejen krajský soud, ale posléze i Nejvyšší správní soud,
je rovněž nutno vyslovené právní názory v obou rozhodnutích vnímat jako komplex. Závazný
právní názor soudu je tedy spojením závěrů vyslovených krajským soudem spolu s reakcí
na argumenty kasační stížnosti, případně závěry činěné z moci úřední, které uvede ve svém
rozhodnutí Nejvyšší správní soud, bez ohledu na to, zda jde o výrok kasační, zamítavý
či odmítavý‘ (usnesení NSS č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, bod 75).
[41] Platí, že ani kasační závaznost právního názoru Nejvyššího správního soudu nemá absolutní povahu.
Lze ji prolomit v případě změny skutkových či právních poměrů a dále při podstatné změně judikatury,
a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen akceptovat v novém
rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní soud, Evropský soud
pro lidská práva, Soudní dvůr EU, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení podle §17 s. ř. s.,
případně že by bylo k rozhodné otázce přijato stanovisko pléna či kolegia podle §19 s. ř. s. To vše za situace,
že by se tak stalo v mezidobí mezi opakovaným rozhodováním Nejvyššího správního soudu v téže věci (usnesení
rozšířeného senátu č. j. 9 Afs 59/2007 - 56; shodně usnesení rozšířeného senátu č. j. 4 As 3/2018 - 50, body
30).
[42] Ačkoliv by se mohlo zdát, že kasační závaznost právního názoru se uplatňuje pouze v soudním řízení,
v němž došlo k jeho vyslovení, vylučuje takovou možnost přímo právní úprava. Skončí-li řízení před správními
soudy zrušením rozhodnutí správního orgánu, jemuž je věc vrácena k dalšímu řízení, spolu s koncem soudního
řízení nemůže zanikat i kasační závaznost právního názoru Nejvyššího správního soudu či krajského soudu.
V takovém případě by totiž správní orgán nebyl v dalším řízení tímto názorem vázán, což by ovšem bylo
v rozporu s již citovanými ustanoveními §110 odst. 2 písm. a) části věty za středníkem ve spojení s §78
odst. 5 s. ř. s., v nichž zákonodárce naopak výslovně stanoví, že právní názor příslušného soudu je pro správní
orgán v dalším řízení závazný. Kasační závaznost právního názoru se tak zjevně musí uplatňovat i nad rámec
soudního řízení, z něhož právní názor vzešel.
[43] Je-li správní orgán při vydávání nového rozhodnutí kasačně vázán právním názorem správních soudů
vyslovených při zrušení původního rozhodnutí, musí se kasační závaznost uplatnit i ve vztahu ke správním
soudům při přezkumu nového rozhodnutí. Kdyby totiž právní úprava na jednu stranu vyžadovala, aby se správní
orgán řídil v novém rozhodnutí právním názorem správních soudů, avšak současně soudům umožňovala jejich
právní názor při přezkumu nového rozhodnutí správního orgánu libovolně měnit, byla by tím narušena právní
jistota účastníků řízení i efektivita správního soudnictví. Možný by totiž byl potenciálně nekonečný „ping-pong“
mezi správním orgánem a správními soudy, založený na neustáleném přehodnocování již jednou posouzených
otázek. Takový stav by však byl krajně nežádoucí. K možnosti změny závazného právního názoru ke kasační
stížnosti účastníka, který proti předchozímu rozhodnutí krajského soudu nemohl brojit kasační stížností;
viz závěr bodu [39] výše.
[44] Výklad, který kasační závaznost vztahuje i na následné řízení o žalobě proti novému rozhodnutí správního
orgánu, odpovídá dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle níž jsou krajské soudy vázány svým
názorem vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku (bod [39] výše). (zvýraznění provedl nyní NSS)
[…]
[46] Jestliže v téže věci již Nejvyšší správní soud rozhodoval vícekrát, je nezbytné přijmout takový výklad druhého
či každého dalšího rozhodnutí, který v něm vyslovený právní názor co nejvíce přiblíží závaznému právnímu
názoru vyslovenému v prvním rozhodnutí, a tím rozpory mezi nimi minimalizuje. Pokud by nebylo možno rozdíly
v právních názorech takto odstranit, je třeba následovat závazný právní názor vyslovený v prvním rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu. Jeho závaznost totiž, jak bylo vyloženo, i nadále trvá, a pokračování v jejím
nerespektování by pouze prohlubovalo pochybení, ke kterému došlo. Opačný přístup, který by preferoval odchylný
právní názor vyjádřený v druhém rozhodnutí, by erodoval kasační závaznost rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu. Její dodržování ze strany Nejvyššího správního soudu by se totiž v konečném důsledku zakládalo
na dobrovolnosti, neboť s porušením by nebyl spojen žádný negativní procesní důsledek, ale naopak prosazení
nového právního názoru.
[47] Lze tedy shrnout, že právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem představuje definitivní řešení
dotčených otázek v konkrétní věci, které již zásadně není možné v rámci správního soudnictví revidovat, není-li
naplněna některá z výjimek z kasační závaznosti. Kasační závaznost právního názoru vysloveného v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu se uplatní i při přezkumu nového rozhodnutí správního orgánu vydaného poté,
kdy jeho původní rozhodnutí bylo správními soudy zrušeno.“
[24] Závěry z citovaného usnesení je třeba vztáhnout i na nyní posuzovanou věc. Krajský soud
v rozsudku č. j. 22 A 49/2015 - 44 zavázal žalovaného k provedení obnovy řízení v rozsahu
společných ustanovení pro obnovené řízení, zejména pak §102 odst. 7 správního řádu, přičemž
měl šetřit práva nabytá v dobré víře. Žalovaný měl zohlednit, že důvodem obnovy řízení bylo
pochybení správního orgánu ve formulaci výroku původního rozhodnutí o odstranění stavby.
To měl být také nedostatek, který měl být v obnoveném řízení napraven. Nejvyšší správní soud
se na tomto místě nebude vyjadřovat ke správnosti takového postupu, neboť není předmětem
nyní projednávané věci. Žalovaný i stavební úřad pak měli v intencích tohoto právního názoru
v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. znovu rozhodnout. Tímto právním názorem byli vázáni nejen
žalovaný a stavební úřad, ale v souladu se shora citovaným usnesením rozšířeného senátu
(zejména bod 39) i krajský soud při přezkumu nově vydaného (nyní napadeného) rozhodnutí
ve věci.
[25] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že krajský soud vybočil z principu kasační
vázanosti, jestliže v napadeném rozsudku zavázal žalovaného právním názorem odlišným
od právního názoru vysloveného ve svém prvém rozsudku č. j. 22 A 49/2015 - 44. Krajský soud
zatížil napadený rozsudek nezákonností, pro kterou je nutno jej zrušit. V dalším řízení se bude
zabývat otázkou, zda žalovaný postupoval ve vztahu k rozsudku č. j. 22 A 49/2015 - 44 v souladu
s §78 odst. 5 s. ř. s., či nikoliv.
[26] Nejvyšší správní soud závěrem podotýká, že proti vyslovenému názoru krajského soudu
v rozsudku č. j. 22 A 49/2015 - 44 nepodali žalovaný ani žalobkyně (v původním řízení osoba
zúčastněná na řízení) kasační stížnost, ačkoliv tak učinit mohli. Žalobkyně tedy nevyužila svých
zákonem stanovených možností zvrátit pro ni nepříznivé právní posouzení, jímž byl
v napadeném rozsudku krajský soud vázán. Ani Nejvyššímu správnímu soudu již v této fázi řízení
nepřísluší posuzovat otázku zákonnosti právního názoru vysloveného v rozsudku
č. j. 22 A 49/2015 - 44, proti němuž ani stěžovatelé nic nenamítají. Stejně tak Nejvyššímu
správnímu soudu nyní nepřísluší zabývat se otázku zákonnosti rozhodnutí ve věci povolení
obnovy řízení, proti němuž se lze v soudním řízení správním bránit žalobou (podle usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 5 As 13/2006 - 46).
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.).
[28] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. května 2022
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu