ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.38.2022:45
sp. zn. 2 As 38/2022 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: G. F., zastoupeného
Mgr. Ivetou Kubica Magnuskovou, advokátkou se sídlem Ó. Lysohorského 702, Frýdek –
Místek, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65,
Praha 10, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 4. 2019,
č. j. MZP/2019/580/422, sp. zn. ZN/MZP/2019/580/98, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2022, č. j. 6 A 93/2019 - 101,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalobci se v rací zaplacený soudní poplatek ve výši 5000 Kč, který mu bude
vyplacen do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku z účtu Nejvyššího správního
soudu k rukám zástupkyně stěžovatele Mgr. Ivety Kubica Magnuskové, advokátky.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Jedinou spornou otázkou v nyní řešené věci je posouzení přiměřenosti pokuty ve vazbě
na návrh na její moderaci soudem.
[2] Žalobce je vlastník hospodářského lesa. V rozmezí let 2014 až 2017 neprovedl včasné
vytěžení a následnou účinnou asanaci stromů napadených kalamitním druhem lýkožroutem
smrkovým (kůrovcem), čímž z nedbalosti vytvořil podmínky pro působení škodlivých biotických
a abiotických činitelů a svým jednáním ohrozil životní prostředí v lesích. Česká inspekce
životního prostředí žalobci za přestupek podle §4 odst. 1 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb.,
o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, uložila pokutu ve výši
280 000 Kč. Žalovaný zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou, kterou Městský soud v Praze (dále
jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 17. 9. 2020, č. j. 6 A 93/2019 - 45, zamítl. Na základě
kasační stížnosti žalobce tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem
ze dne 22. 7. 2021, č. j. 1 As 381/2020 - 43, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Městský soud pochybil, neboť nepřipustil důkazní návrh, kterým chtěl žalobce za účelem
rozhodnutí o návrhu na moderaci pokuty prokázat své majetkové poměry.
[4] Městský soud v dalším řízení vyzval žalobce, aby soudu sdělil své návrhy na doplnění
dokazování ohledně jeho tvrzení o nepřiměřené výši uložené pokuty. Soud následně provedl
dokazování ohledně žalobcových majetkových poměrů. Nedospěl přitom k závěru,
že by žalobcovy majetkové poměry v době uložení pokuty byly natolik špatné, že by uložená
pokuta mohla mít likvidační důsledky nebo vést k významnému propadu v žalobcově životní
úrovni. Příjmy, které žalobce přiznává pro účely daně z příjmů, nejsou natolik nízké,
aby neumožňovaly případné zaplacení pokuty ve splátkách, natož aby žalobce ohrožovaly na jeho
základních životních potřebách. Při hodnocení žalobcovy majetkové situace pak je nutné vzít
v úvahu jeho další majetkové poměry, na které upozornil žalovaný – konkrétně vlastnictví
několika nemovitostí a účast v obchodních korporacích. K námitce týkající se výše sankcí
v obdobných případech soud uvedl, že předložená tabulka uložených pokut neuvádí žádné
konkrétnější okolnosti, aby mohly být takto uložené pokuty relevantně porovnány. Městský soud
proto žalobu zamítl.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti uplatnil důvody podle
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel má za to, že městský soud nesprávně vyhodnotil jeho osobní a majetkové poměry
ke dni uložení pokuty správním orgánem. Z předložených důkazů vyplývá, že jeho průměrný
příjem nedosahuje ani výše průměrné mzdy v České republice za kalendářní rok 2018.
[6] Městský soud při posuzování majetkových poměrů stěžovatele vycházel z jeho účasti
v obchodních korporacích. Výpisy z obchodního rejstříku žalovaný předložil na jednání
před soudem, a to nikoliv ke dni uložení pokuty. Stěžovatel má dále za to, že městský soud neměl
vycházet z hodnoty podílu stěžovatele v obchodních korporacích, která nemusí odpovídat reálné
hodnotě společnosti. V případě, že by soud důkladně zkoumal majetkové poměry stěžovatele
na základě předložených výpisů z obchodního rejstříku, měl vycházet minimálně z účetních
uzávěrek těchto společností za rok 2018, na základě kterých by se dozvěděl, že stěžovatel sice
je jediným akcionářem společnosti EUROPE DEVELOPMENT, a. s., ale tato společnost
nevykazuje žádný vysoký zisk. Stejně tak by zjistil, že společnost IMPULS DEVELOPMENT,
s. r. o., je sice vlastníkem významných nemovitostí v katastrálním území Prostřední Suchá,
ale na tyto nemovitosti byla zřízena zástavní práva ve prospěch banky. Současně ani tato
společnost nevykazovala v kalendářním roce 2018 žádný zisk.
[7] Stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu, podle něhož nelze při posuzování
přiměřenosti výše pokuty přihlížet k hodnotě pozemků, které souvisí s přestupkovým jednáním
stěžovatele. Podle stěžovatele je absurdní, že výše pokuty převyšuje hodnotu těchto pozemků.
Stěžovatel rozporuje také argumentaci městského soudu týkající se nemožnosti přihlédnout k výši
pokut ukládaných v obdobných případech. Ze sdělení České inspekce životního prostředí ze dne
24. 6. 2018 vyplývá, že stěžovateli byla uložena nejvyšší pokuta v České republice. Sdělení
neobsahuje podrobné informace, za jakých podmínek byly pokuty uloženy (výměra pozemku,
doba trvání protiprávního stavu, stáří, umístění a možnost ohrožení dalších porostů atd.).
Vzhledem k výši pokuty, která ve stěžovatelově případě dosahuje řádů statisíců korun,
a skutečnosti, že jde o nejvýše uloženou pokutu, nejsou podle stěžovatele tyto podrobnosti
ke srovnání výše pokut ukládaných ve srovnatelných případech tak významné. Pokuta uložená
stěžovateli je 35krát vyšší, než kolik činí medián uložených pokut ostatním nepodnikajícím
fyzickým osobám. Závěrem kasační stížnosti stěžovatel připomněl, že mu již byla uložena
pořádková pokuta ve výši 100 000 Kč. Není spravedlivé, aby správní orgány při ukládání pokuty
opětovně přihlížely k jeho pasivitě, za kterou již byl během řízení potrestán.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud vycházel z údajů
aktuálních ke dni uložení pokuty. Důkazní břemeno k prokázání majetkových poměrů tíží
stěžovatele, přičemž podle žalovaného je neunesl. Stěžovatel při ústním jednání nepředložil
odkazované smlouvy o úvěru ani účetní závěrky obou výše zmíněných společností; navíc
interpretuje údaje obsažené v účetních závěrkách zavádějícím způsobem. Účetní závěrka
společnosti EUROPE DEVELOPMENT za rok 2018 byla na rejstříkový soud doručena
s několikaletým zpožděním, a proto ji správní orgány neměly v době rozhodování k dispozici.
Žalovaný se neztotožnil ani s odkazem stěžovatele na kupní cenu pozemku a na srovnání
s mediánem ukládaných pokut. Ve zbytku žalovaný odkázal na předešlé závěry obou soudů.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Kasační stížnost je podána včas, osobou k tomu oprávněnou a míří proti rozhodnutí,
proti kterému je kasační stížnost přípustná.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud připomíná, že toto řízení se týká pouze otázky přiměřenosti
a případné moderace sankce městským soudem, nikoli dalších okolností věci, které byly vyřešeny
již v předchozím soudním řízení. Stěžovatel v podstatě napadá skutečnost, že se městský soud
rozhodl moderačního práva nevyužít, protože pokutu neshledal zjevně nepřiměřenou.
[12] Podle §78 odst. 2 s. ř. s., rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest
za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen
ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí
učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním
v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.
[13] Ukládání pokut za přestupky se opírá o komplexní vyhodnocení různých skutkových
i právních aspektů konkrétního, individualizovaného jednání pachatele přestupku. Takové
vyhodnocení musí být samozřejmě založeno na dostatečně zjištěném skutkovém stavu. Správní
orgán se musí pohybovat v zákonných mezích, vzít v úvahu zákonná hlediska pro určení výše
pokuty a zohlednit všechny podstatné okolnosti (povahu jednání, jeho následky, poměry
pachatele i řadu dalších) v jejich vzájemné souvislosti tak, aby pokuta byla přiměřená přestupku.
Za přestupky podobné závažnosti má zásadně ukládat podobně vysoké pokuty. Soudní přezkum
ukládání pokut se soustředí na to, zda správní orgán dostál výše uvedeným požadavkům. Není
však v pravomoci správního soudu, aby standardně vstupoval do role správního orgánu
a pokládal namísto vyhodnocení věci správním orgánem uvážení soudcovské, tedy například
aby sám rozhodoval, jaká sankce (co do druhu a výše) by měla být uložena. Jedinou výjimkou
je §78 odst. 2 s. ř. s., jehož aplikace je odůvodněna zjevně nepřiměřenou výší pokuty. Užitím
moderačního práva soud především fakticky aprobuje zákonnost napadeného správního
rozhodnutí (v rámci hledisek vymezených žalobními body); v opačném případě je užití moderace
vyloučeno a náprava může být zjednána pouze zrušením takového rozhodnutí nebo jeho části
pro jeho nezákonnost. Tím, že soud trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje závěr
správního orgánu o tom, že žalobce porušil zákon a dopustil se správního deliktu, nýbrž
nahrazuje jeho správní úvahu úvahou vlastní (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 11. 2005, č. j. 1 As 30/2004 - 82, nebo ze dne 19. 12. 2013, č. j. 2 As 130/2012 - 20,
č. 2992/2014 Sb. NSS).
[14] Záleží především na účastníku řízení, zda projeví zájem na tom, aby uložená pokuta
pro něj neměla likvidační důsledky. Zejména by mělo být v jeho zájmu, aby správnímu orgánu
poskytl dostatečné údaje o svých osobních a majetkových poměrech a také je věrohodně
doložil či umožnil správnímu orgánu ověřit jejich pravdivost. Neučiní-li tak účastník řízení
a tedy neposkytne-li správnímu orgánu v tomto ohledu potřebnou součinnost, bude správní
orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního
řízení a které si může zjistit bez součinnosti s účastníkem řízení (např. z katastru nemovitostí
nebo z obchodního rejstříku). Nepovede-li tento postup k přesnému výsledku, může si správní
orgán takto učinit také jen základní představu o příjmech a majetku účastníka řízení,
a to i na základě odhadu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, č. 2092/2010 Sb. NSS). Úroveň součinnosti účastníka řízení
proto do značné míry ovlivňuje výslednou preciznost posouzení možné likvidační povahy pokuty
ve vztahu k jeho poměrům, což platí i pro řízení před krajským (městským) soudem.
V posuzované věci je přitom zjevné, že stěžovatel nepopsal své majetkové poměry k výzvě soudu
ve vší úplnosti. Na další nemovitosti ve vlastnictví stěžovatele a na jeho účast v obchodních
korporacích poukázal až žalovaný při ústním jednání.
[15] Městský soud podle stěžovatele nesprávně vyhodnotil jeho osobní a majetkové poměry
ke dni uložení pokuty. K časovému aspektu hodnocení majetkových poměrů stěžovatele je třeba
uvést, že výpisy z obchodního rejstříku i katastru nemovitostí byly provedeny ke dni ústního
jednání (neboť zpětně to není možné); městský soud však zohlednil, kdy funkce vznikla. Ke dni
vydání napadeného rozhodnutí stěžovatel zastával většinu těchto funkcí, s výjimkou jediné (člen
představenstva TŘINECKÉ ARÉNY, a. s.). Stejně tak v případě vlastnictví nemovitých věcí
z ničeho neplyne (a stěžovatel to ani netvrdí), že by stěžovatel tyto nemovitosti nabyl
až po rozhodování správních orgánů. Stěžovatel vlastnictví nemovitých věcí ani svou účast
v obchodních korporacích nezpochybňuje, ale relativizuje význam těchto okolností
pro posouzení svých majetkových poměrů soudem.
[16] Stěžovatel k výzvě soudu, aby sdělil návrhy na doplnění dokazování, doložil přiznání
k dani z příjmů fyzických osob za rok 2018, potvrzení o zdanitelných příjmech ze závislé činnosti
za rok 2018, kupní smlouvy a listy vlastnictví k dotčeným (především lesním) pozemkům.
Stěžovatel nyní namítá, že soud měl přihlédnout k zástavním právům či věcným břemenům, která
tíží některé z jeho dalších nemovitostí. Na skutečnost, že stěžovatel vlastní řadu dalších
nemovitostí, odkázal žalovaný při jednání před městským soudem. Podle výpisu z katastru
nemovitostí stěžovatel vlastní parcely, rodinný dům a ubytovací zařízení v k. ú. Č., pozemky
v témže katastrálním území v podílu 2/3, pozemky v k. ú. K. (větší část jako vlastník, jednu
parcelu jako spoluvlastník v podílu 4/6), pozemky v k. ú. K. p. O. a F. pod R., pozemky
a rodinný dům v k. ú. K., pozemky a bytový dům ve spoluvlastnickém podílu 336998/63065603,
garáž v podílu 2/241 v k. ú. M. O. a tři byty v k. ú. Č.. Je to ale stěžovatel, kdo byl povinen
označit důkazní návrhy k prokázání svých osobních a majetkových poměrů. Při dokazování před
městským soudem mohl podrobně popsat, že výše uvedené nemovitosti jsou zatížené věcnými
právy jiných osob, a vysvětlit, nakolik tato omezení dopadají na jejich hodnotu nebo možnost
užívání či požívání. Stejně jako vlastnictví jedné nebo více nemovitostí bez dalšího nemusí svědčit
o dobrých majetkových poměrech stěžovatele, ani jejich omezení věcnými právy automaticky
nevede k závěru, že tyto nemovitosti nejsou pro posuzování majetkových poměrů relevantní. Jak
je patrné shora, stěžovatel je vlastníkem či spoluvlastníkem řady nemovitých věcí, včetně domů
a bytů. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s městským soudem v tom, že stěžovatel mohl
omezení vlastnického práva k nemovitostem namítnout přinejmenším k poslední výzvě soudu,
ne-li dříve v rámci správního řízení nebo v samotné žalobě. Stěžovatel pouze obecně uvedl,
že některé nemovitosti mají omezení, aniž konkretizoval, v jaké míře a s jak zásadními dopady
na možnost nakládat s nimi jako vlastník, například je pronajímat nebo jinak využívat za účelem
dosažení zisku.
[17] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že účast v jedné či více obchodních korporacích není bez
dalšího znakem, který svědčí o utěšeném stavu majetkových poměrů osoby jednatele, společníka
nebo třeba předsedy představenstva. Stěžovatel zpochybňuje význam své účasti ve společnostech
EUROPE DEVELOPMENT, a. s. a IMPULS DEVELOPMENT, s. r. o. Opět je ale třeba
připomenout, že bylo úkolem stěžovatele, aby tyto své poměry uceleně popsal k dodatečné výzvě
soudu, což neučinil. Jak navíc správně podotkl žalovaný, stěžovatel údaje z účetních závěrek
vykládá nesprávně, neboť nejde o tisíce korun, ale o tisíce tisíců, tedy o miliony. Účetní závěrky
navíc neobsahují výkaz zisku a ztrát. Žalovanému lze přisvědčit i v tom, že účetní závěrka
společnosti EUROPE DEVELOPMENT, a. s. za rok 2018 byla rejstříkovému soudu doručena
až v půlce roku 2021, což oslabuje argument, že správní orgány mohly tyto údaje samy dohledat
a zohlednit při ukládání sankce. Nadto stěžovatelem zpochybňovaný význam jeho účasti ve dvou
výše zmíněných společnostech nic nemění na tom, že je v nějaké míře společníkem řady dalších
společností (blíže viz bod 11 napadeného rozsudku), o jejichž hospodaření neposkytl žádné
informace.
[18] Co se týká námitky, že pokuta přesahuje medián výše pokut ukládaných ve srovnatelných
případech, Nejvyšší správní soud má ve shodě s městským soudem za to, že správní orgány
odůvodnily výši sankce s přihlédnutím k individuálním okolnostem případu. Na tom nic nemění
ani skutečnost, že stěžovateli byla uložena také pořádková pokuta, neboť ta směřuje k ochraně
odlišného objektu přestupku. V této souvislosti lze připomenout, že zákon č. 282/1991 Sb.
umožňuje za přestupek podle §4 odst. 1 uložit pokutu do výše až 5 000 000 Kč. Obecně vzato,
pokuta sama o sobě může být vysoká, až na výjimky (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne
20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, č. 2092/2010 Sb. NSS, bod 33 in fine) je nepřípustný až její
likvidační charakter. Jak městský soud shledal poté, co provedl komplexní posouzení
majetkových poměrů stěžovatele, nejedná se o pokutu zjevně nepřiměřenou, natož hrozící
likvidačními důsledky. Neshledal proto důvod pro využití svého moderačního oprávnění.
[19] Ani námitka, podle níž měl městský soud přihlédnout ke kupní ceně pozemků, které
souvisí s přestupkovým jednáním stěžovatele, není důvodná. Nejvyšší správní soud nespatřuje nic
absurdního na tom, že výše pokuty uložené stěžovateli převyšuje hodnotu lesních pozemků. Mezi
hodnotou věcí, které určitým způsobem souvisejí se spáchaným přestupkem, a intenzitou uložené
sankce neexistuje žádný zjevný vztah, natož požadavek na vzájemnou přiměřenost. Jistě si lze
představit přestupek, za jehož spáchání zákon umožňuje uložení pokuty ve výši statisíců
až milionů korun, a který může být spáchán za užití věcí zanedbatelné hodnoty, nebo věcí
získaných darem či za nízkou kupní cenu. Požadavek přiměřenosti nachází své místo při úvahách
o druhu a výši sankce. Správní orgány tuto úvahu provedly a městský soud ji neshledal
nezákonnou, ani uloženou pokutu zjevně nepřiměřenou. Za výše popsaných okolností neshledal
Nejvyšší správní soud důvod pro zrušení napadeného rozsudku nebo pro korekci úvah
městského soudu.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[21] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., neboť stěžovatel ve věci neměl úspěch a žalovanému
jako úspěšnému účastníku řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[22] Nejvyšší správní soud současně rozhodl o vrácení soudního poplatku, neboť stěžovatele
výrokem I. usnesení ze dne 3. 3. 2022, č. j. 2 As 38/2022 - 9, vyzval k tomu, aby zaplatil soudní
poplatek za kasační stížnost ve výši 5000 Kč. V nyní řešené věci se jedná o opakovanou kasační
stížnost, tj. stížnost proti rozhodnutí krajského (městského) soudu vydanému poté, kdy bylo
předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem
zrušeno. V takovém případě stěžovatel není povinen soudní poplatek za tuto další kasační
stížnost platit, pokud jej ve věci již jednou zaplatil (usnesení rozšířeného senátu ze dne
16. 2. 2016, č. j. 10 Afs 186/2014 - 60, č. 3396/2016 Sb. NSS). Proto Nejvyšší správní soud
rozhodl o vrácení nadbytečně uhrazeného soudního poplatku za řízení o kasační stížnosti ve výši
5000 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů k rukám zástupkyně stěžovatele Mgr. Ivety Kubica Magnuskové,
advokátky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. června 2022
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu