ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.225.2019:37
sp. zn. 3 As 225/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci navrhovatele Ing. M. H.,
zastoupeného Mgr. Štěpánem Mládkem, advokátem se sídlem Praha 1, Skořepka 7, proti
odpůrkyni obci Jenštejn, se sídlem Jenštejn, 9. května 60, zastoupené Mgr. Jiřím Nezhybou,
advokátem se sídlem Brno, Údolní 567/33, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti
rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2019, č. j. 50 A 27/2017 – 118,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Navrhovatel je po v i ne n zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku
4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce
Mgr. Jiřího Nezhyby, advokáta.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel se domáhal zrušení části územního plánu obce Jenštejn, který jako
opatření obecné povahy vydalo zastupitelstvo obce Jenštejn usnesením ze dne 4. 12. 2014,
pod č. 10-1/1/2014-2018, s účinností od 30. 12. 2014 (dále jen „územní plán“), a to v části
týkající se Lokality III: Areál bývalého JZD. Navrhovatel v této lokalitě vlastní několik
pozemků a budov a nesouhlasil s tím, že území plán tuto lokalitu vymezil jako transformační
území - plochu přestavby a stanovil zde maximální koeficient podlažní plochy na hodnotě
0,2 a maximální zastavěnost pozemků ve výši 20 %.
[2] Krajský soud návrh zamítl. Nepřisvědčil především argumentaci, že se odpůrkyně
dostatečně nevypořádala s námitkou, proč byl stanoven koeficient podlažní plochy na hodnotě
0,2. Vysvětlil, že z celkového odůvodnění územního plánu vyplývá, že odpůrkyně stanoveným
koeficientem reagovala na stanoviska dotčených orgánů (stanovisko Národního památkového
ústavu, územního pracoviště Středních Čech v Praze, ze dne 3. 10. 2013, stanovisko Městského
úřadu Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, odboru územního rozvoje a památkové péče, ze dne
25. 10. 2013, a doplňující stanovisko Městského úřadu Brandýs nad Labem – Stará Boleslav,
odboru životního prostředí, ze dne 31. 1. 2014, dále společně jen jako „stanoviska dotčených
orgánů“), což také v odůvodnění územního plánu uvedla. Krajský soud tak napadenou část
územního plánu shledal přezkoumatelnou.
[3] Dále nepřisvědčil argumentaci, jíž navrhovatel brojil proti požadavku na vypracování
územní studie pro spornou lokalitu. Čtyřletou lhůtu pro její zpracování označil za přiměřenou.
Současně vyvrátil přesvědčení navrhovatele, že nebude-li územní studie zpracována ve stanovené
lhůtě, nebude možné území ani nadále stavebně využívat. Upozornil, že marným uplynutím lhůty
pro její zpracování by omezení změn v území zaniklo. S ohledem na stanoviska dotčených
orgánů, která požadovala odstranění stávající zástavby ze sporné lokality, současně krajský soud
navrhovateli nepřisvědčil, že by bylo zpracování územní studie nadbytečné.
[4] Důvodnými krajský soud neshledal ani námitky proti stanoveným hodnotám koeficientu
podlažní plochy a maximální zastavěnosti pozemků. Argumentací, kterou navrhovatel brojil proti
stanovisku Městského úřadu Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, odboru územního rozvoje
a památkové péče, se pro její opožděnost nezabýval. Pouze na okraj uvedl, že úkolem dotčených
orgánů nebylo hájení práv navrhovatele, nýbrž veřejných zájmů – památkové ochrany
a ochrany krajinného rázu. Nalezení rovnováhy mezi soukromými a veřejnými zájmy příslušelo
odpůrkyni. Současně uvedl, že památková ochrana a ochrana krajinného rázu nemají své místo
jen ve specificky chráněných územích jako je vesnická památková rezervace či ochranné pásmo
kulturních památek. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon) totiž zakotvuje v §18 odst. 4 ochranu urbanistického dědictví a krajiny v procesu
územního plánování jako obecný princip.
[5] Krajský soud dále neshledal rozpor stanovených koeficientů s bodem 3.2 b) textové části
územního plánu, který upravuje rozvoj komerčních ploch a ploch výroby. Rozvoj takových
ploch, který územní plán v menším rozsahu předpokládá ve sporné lokalitě, totiž nemusí nutně
spočívat v nové výstavbě, nýbrž může mít podobu úpravy a přetvoření dosavadního stavu,
což odpovídá vymezení sporné lokality jako plochy přestavby.
[6] Tvrzení, že faktická míra zastavěnosti sporné lokality byla v době přijetí územního plánu
vyšší, než jakou stanovily sporné koeficienty, navrhovatel dle krajského soudu nedoložil. I pokud
by však bylo pravdivé, nevedlo by to k nutnosti odstranit stávající stavby. Územní plán totiž
působí do budoucna.
[7] Podle krajského soudu je důvodná obava odpůrkyně, že umožnění vyšší míry zastavěnosti
by mohlo vést ke stavebnímu rozvoji ve sporné lokalitě, aniž by zde došlo k nápravě stávajícího
nevyhovujícího stavu. Nejedná se o spekulativní argument. Odpůrkyně se prostřednictvím
nástrojů, které má k dispozici, snaží dosáhnout sledovaného cíle, tedy přestavby sporné lokality
do podoby, která nebude narušovat historickou a urbanistickou strukturu obce. Krajský soud
připustil, že existuje riziko, že vlastníci jednotlivých pozemků na přestavbu rezignují a území
zůstane zakonzervováno. Dospěl však k závěru, že odpůrkyně nemá k dosažení sledovaného cíle
vhodnější nástroje, respektive nástroje, které by nebyly nepřiměřeně tvrdé, jako by bylo například
územní opatření o asanaci území, rozhodnutí o odstranění staveb, či vyvlastnění pozemků
a staveb za účelem ozdravění území.
[8] Krajský soud rovněž neshledal, že by byly stanovené koeficienty diskriminační,
či rozporné se zvyklostmi v ostatních částech obce Jenštejn a místní části Dehtáry. Koeficient
podlažní plochy byl stanoven jednotně pro celou spornou lokalitu, bez ohledu na vlastnictví
jednotlivých pozemků a staveb. Odlišnou hodnotu koeficientu ve srovnání s jinými částmi obce
Jenštejn, popřípadě okolními obcemi, odůvodňují stanoviska dotčených orgánů, které se vyslovily
proti další výstavbě ve sporné lokalitě, ba dokonce navrhovaly odstranění stávajících staveb. Tím
se sporná lokalita od ostatních ploch, které územní plán vymezuje, významně odlišuje. Žádnou
obdobnou plochu, jako je sporná lokalita, územní plán ve skutečnosti neupravuje. Krajský soud
současně vysvětlil, že se navrhovatel nemůže s úspěchem dovolávat původního návrhu územního
plánu z dubna 2013, v němž byl koeficient podlažní plochy stanoven na hodnotě 0,8. Právě
v reakci na daný návrh totiž dotčené orgány uplatnily negativní stanoviska, která vedla k jeho
změně.
[9] Konečně krajský soud neshledal, že by stanovené koeficienty představovaly nepřiměřený
zásah do vlastnického práva navrhovatele, a že by byly projevem libovůle. Odpůrkyně řádně
vysvětlila, že zvolené řešení představuje kompromis mezi veřejnými a soukromými zájmy. Musela
totiž zohlednit nejen soukromé zájmy jednotlivých vlastníků, ale také obsah stanovisek dotčených
orgánů, které nesouhlasily s tím, aby byl areál bývalého JZD zastavěn a požadovaly odstranění
nevhodné zástavby. Zvolené řešení respektuje oba uvedené zájmy. Na jednu stranu eliminuje
další zástavbu, současně však vlastníkům nebrání v dosavadním využití území, včetně
stávajících staveb. O tom, že odpůrkyně respektovala soukromé zájmy a usilovala o nalezení
řešení, které by bylo co nejšetrnější k vlastníkům, svědčí to, že požadavky dotčených orgánů
do územního plánu promítla pouze v tom rozsahu, v jakém je slučitelná s ochranou vlastnických
práv. Návrh dotčených orgánů na úplné odstranění stávající zástavby a regulace sporné lokality
jako nezastavěného území nepřijala.
[10] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[11] Pokud jde o důvody pro stanovení „koeficientu zastavěnosti“ ve sporné lokalitě, stěžovatel
namítá, že krajský soud nekriticky přijal argumentaci odpůrkyně. Má za to, že stanovený
koeficient podlažní plochy nepřiměřeně zasahuje do jeho vlastnického práva, tím spíše,
že v ostatních lokalitách neklesá pod hodnotu 0,6. Trvá na tom, že stanovený koeficient
je projevem libovůle odpůrkyně.
[12] Namítá též, že předloženým plánkem (jedná se o letecký snímek se soutiskem katastrální
mapy – pozn. NSS) prokázal nesprávnost stanovisek dotčených orgánů. Současně prokázal
nesprávnost odkazu odpůrkyně na příslušná stanoviska, respektive nesprávnost důvodů, pro které
byl koeficient podlažní plochy stanoven. Uvádí, že v obci Jenštejn není vesnická památková
rezervace ani vesnická památková zóna, nýbrž toliko kulturní památka – hrad Jenštejn. Lze zde
tudíž hovořit nanejvýše o prostředí kulturní památky, které tvoří pouze hrad a k němu
bezprostředně přilehlé domy. Sporná lokalita se v prostředí kulturní památky nenachází.
[13] Areál bývalého JZD se nachází ve stejné vzdálenosti od historického centra
obce, a ve stejné poloze k němu, jako s ním sousedící pozemek, na kterém probíhá výstavba,
a ve vztahu k němuž není stanoven žádný „koeficient zastavěnosti“. Podle stěžovatele proto nelze
tvrdit, že by vyšší koeficient podlažní plochy ve sporné lokalitě vedl k zásahu do krajinného rázu
či k narušení historického rázu okolí hradu Jenštejn. Pokud by byly ve sporné lokalitě
odstraněny všechny stavby, bylo by toto území ve stejném postavení jako sousedící pozemek,
na němž se podle stěžovatele před výstavbou také nacházely budovy bývalého JZD.
[14] Od sousedního pozemku se dle stěžovatele areál bývalého JZD liší pouze
tím, že se v něm nachází řada budov, které dle odpůrkyně negativně zasahují do prostředí
kulturní památky a krajinného rázu obce. Skutečným důvodem stanovené regulace tak podle
stěžovatele není ochrana historického a kulturního rázu obce, který by byl narušen novou a hustší
zástavbou, nýbrž požadavek na kultivaci sporné lokality. Náhled odpůrkyně, že stanovením
koeficientu podlažní plochy donutí vlastníky jednotlivých pozemků ke kultivaci bývalého areálu
JZD (odstranění či opravě stávajících budov), je však pouze spekulativní. Stanovená regulace
může naopak vést k zakonzervování stávajícího stavu a míjí se tak se sledovaným záměrem.
[15] Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že napadený rozsudek považuje
za správný. Krajský soud náležitě vysvětlil, čím se sporná lokalita liší od ostatních regulovaných
ploch. Výlučně ke sporné lokalitě uplatnily dotčené orgány svá stanoviska, současně se jedná
o jedinou plochu přestavby. Plochy, na které stěžovatel odkazuje, byly vymezeny jako
stabilizované či návrhové zastavitelné. Jako přestavbové území upravila spornou lokalitu
již změna č. 2 územního plánu sídelního útvaru Jenštejn z roku 2005. Napadený územní plán
je pouze úpravou předchozího územního plánu ve smyslu §188 odst. 1 stavebního zákona
a funkční využití sporné lokality z něho bylo převzato. Odpůrkyně nyní podle přílohy č. 7
vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci
a způsobu evidence územně plánovací činnost, pouze doplnila podmínky prostorového
uspořádání a intenzity využití území. Pokud jde o výstavbu rodinných domů na sousedním
pozemku, jedná se o stav aktuální v roce 2019, tedy téměř pět let po nabytí účinnosti územního
plánu. V době přijímání územního plánu tak dotčené orgány tuto skutečnost nemohly zohlednit.
Územní plán nadto příslušné plochy vymezil jako smíšené obytné, venkovské, které jsou určeny
primárně pro stavby individuálního bydlení. Charakter daných ploch je tedy odlišný.
[16] Pokud jde o argumentaci, že se sporná lokalita nenachází v prostředí kulturní památky,
krajský soud podle odpůrkyně již vysvětlil, že památkovou ochranu a ochranu krajinného
rázu je v rámci procesu územního plánu třeba zohledňovat vždy. Odpůrkyně dále
nesouhlasí s názorem, že by stanovené koeficienty vedly k zakonzervování stávajícího stavu, tedy
že by neumožňovaly dosažení sledovaného cíle. Odpůrkyně koeficient podlažní plochy stanovila
na základě stávající míry zastavěnosti sporné lokality. Stanovení vyššího koeficientu by mohlo
vést k tomu, že lokalita bude zastavěna více, než již je, což by bylo v rozporu s požadavky
dotčených orgánů. Nutnost odstranit stávající stavby před realizací nových je podle odpůrkyně
s plochami přestavby typicky spojena. Odpůrkyně je přesvědčena, že důsledně vážila soukromé
a veřejné zájmy a zvolené řešení považuje za přiměřené. Nejedná se o exces ani o projev libovůle.
Za takové situace má za to, že by soudy k přezkumu zvolené regulace měly přistupovat
zdrženlivě.
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Předmětem sporu jsou hodnoty kapacitní a prostorové regulace ve sporné lokalitě areálu
bývalého JZD. Konkrétně hodnoty tzv. koeficientu podlažní plochy a maximální zastavěnosti pozemků,
které (primárně koeficient podlažní plochy) stěžovatel označuje jako „koeficient zastavěnosti“.
[20] S ohledem na to, jakým způsobem stěžovatel formuloval svou kasační argumentaci,
je vhodné připomenout, že řízení ve správním soudnictví, včetně řízení o kasační stížnosti,
je ovládáno dispoziční zásadou. S výjimkami uvedenými v §109 odst. 4 větě za středníkem s. ř. s.
je tudíž Nejvyšší správní soud vázán důvody uvedenými v kasační stížnosti (§109 odst. 4 věta
před středníkem s. ř. s.), a proto obsah stížnostních bodů a kvalita jejich odůvodnění v kasační
stížnosti do značné míry předurčují obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 - 54; citovaná rozhodnutí
tohoto soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
[21] Důvody kasační stížnosti musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu,
neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§102 s. ř. s.).
Obecný odkaz na argumentaci uplatněnou v předchozím podání v řízení před krajským soudem,
či její pouhé převzetí do kasační stížnosti, zákonné požadavky na formulaci kasačních
námitek nesplňuje. Je na stěžovateli, aby upřesnil každý důvod, o který svou kasační stížnost
opírá, a to po stránce právní i skutkové. V soudním řízení správním je to žalobce,
respektive stěžovatel, kdo vymezuje hranice soudního přezkumu. Soud není oprávněn nahrazovat
jeho projev vůle, domýšlet za něho argumenty ani vyhledávat možné vady napadeného
soudního rozhodnutí (viz například rozsudek rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne
24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78).
[22] Nejvyšší správní soud neshledal, že by krajský soud ve vztahu ke sporným koeficientům
pouze nekriticky převzal argumentaci odpůrkyně. Obdobně jako je Nejvyšší správní soud vázán
uplatněnými kasačními body, byl krajský soud vázán body, které stěžovatel uplatnil ve svém
návrhu na zrušení příslušné části územního plánu. S veškerou (včasnou) argumentací, kterou
stěžovatel uplatnil, se krajský soud přesvědčivým a dostatečně podrobným způsobem vypořádal.
Naproti tomu kasační argumentace stěžovatele je poměrně stručná a částečně pouze obecná.
Stěžovatel veskrze jen opakuje argumenty a tvrzení, které uplatnil v řízení před krajským soudem,
aniž by věcně polemizoval s vysvětlením krajského soudu, proč nejsou důvodná.
[23] Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že správní soudy jsou oprávněny zasahovat
do procesu územního plánování jen v omezené míře. Jejich úkolem není určovat, jakým
způsobem má být určité území využito a aktivně tak územní plánování dotvářet, ale pouze
korigovat excesy ze zákonných, potažmo ústavních mantinelů. V realitě územního plánování
je nutno počítat se značnou variabilitou možných řešení a je v kompetenci příslušných územních
samosprávných celků jako politických jednotek aby citlivě vážily zájmy veřejné a zájmy soukromé,
a to zejména s ohledem na specifické historické, ekonomické, demografické a geografické
podmínky dané obce. Nelze též přehlédnout, že vlastník pozemků nemá právní nárok
na stanovení takových podmínek využití a rozvoje plochy, které by plně vyhovovaly
jeho soukromým zájmům (srov. například rozsudky tohoto soudu ze dne ze dne 31. 8. 2011,
č. j. 1 Ao 4/2011 – 42, ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17, či ze dne 25. 9. 2017,
č. j. 5 As 248/2015 - 38).
[24] V nynější věci krajský soud na podkladě včas uplatněných návrhových bodů dospěl
k závěru, že odpůrkyně tím, že ve sporné lokalitě bývalého areálu JZD stanovila sporné
koeficienty „zastavěnosti“, ze zákonných mantinelů nevybočila; stanovené regulativy nepředstavují
nepřiměřený a bezdůvodný zásah do stěžovatelova vlastnického práva, který by vykazoval znaky
diskriminace či libovůle. Nejvyšší správní soud s tímto (přesvědčivě vyloženým) závěrem
(viz narativní část odůvodnění výše) zcela souhlasí. Považuje proto za nadbytečné, aby opakoval
to, co již přiléhavě vysvětlil krajský soud.
[25] Nejvyšší správní soud se současně nemohl zabývat argumentací směřující proti obsahu
stanovisek dotčených orgánů. Stěžovatel v tomto směru pomíjí závěr krajského soudu
o opožděnosti příslušného návrhového bodu, přičemž tomuto závěru není co vytknout. Návrh
na zrušení opatření obecné povahy musí podle §101b odst. 2 s. ř. s. obsahovat návrhové body,
z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel
opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Pokud návrh tyto náležitosti obsahuje,
nelze je již v dalším řízení rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej
rozšiřovat o další návrhové body; navrhovatel může návrhové body kdykoli za řízení toliko
omezit.
[26] V nynější věci návrh stěžovatele uvedené náležitosti obsahoval. Navrhovatel jej v souladu
s §101b odst. 2 in fine s. ř. s. v průběhu řízení omezil tím, že jej vzal částečně zpět (viz jeho
podání ze dne 12. 4. 2018 na č. l. 73 spisu krajského soudu a usnesení krajského soudu ze dne
16. 4. 2018, č. j. 50 A 27/2017-78, o částečném zastavení řízení). Rozšířit podaný návrh o nové
návrhové body však již stěžovatel v průběhu řízení nemohl. Krajský soud tudíž postupoval
správně, pokud se námitkami proti obsahu stanovisek dotčených orgánů, jmenovitě zejména
proti stanovisku Městského úřadu Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, odboru územního
rozvoje a památkové péče, které stěžovatel uplatnil až ve svém podání ze dne 25. 3. 2018
(viz č. l. 94 soudního spisu krajského soudu) nezabýval. Nynější tvrzení stěžovatele,
že předloženým plánkem prokázal nesprávnost stanovisek dotčených orgánů, resp. že prokázal
nesprávnost odkazu odpůrkyně na tato stanoviska, je tudíž mylné. Krajský soud se „správností“
obsahu daných stanovisek vůbec nemohl nezabývat, což stěžovateli srozumitelně vysvětlil.
[27] V posuzovaném případě proti sobě stojí veřejný zájem odpůrkyně na udržitelném rozvoji
jejího území, zahrnující také ochranu urbanistických, architektonických, ale také estetických
hodnot stávající (dílem historické) zástavby, včetně vazby zastavěného území obce na okolní
krajinu, na straně jedné a vlastnické právo stěžovatele na straně druhé.
[28] Stěžovatel podstatnou částí své argumentace zpochybňuje právě to, zda stanovená
regulace sleduje legitimní, racionální cíl – veřejný zájem. Stěžovatel však mylně sledované cíle
zužuje toliko na zájem odpůrkyně na „kultivaci“ zchátralého areálu bývalého JZD z důvodu,
že daný areál ve svém současném stavu narušuje hodnotu kulturní památky (hradu Jenštejn)
a historický ráz jejího okolí. Ani odpůrkyně, ani dotčené orgány prostřednictvím předložených
stanovisek, však neusilují o takto úzký cíl.
[29] Nejen krajský soud v napadeném rozsudku, ale již odpůrkyně v rámci vypořádání námitek
stěžovatele v procesu pořizování územního plánu (viz strany 42 až 46 odůvodnění územního
plánu) přiléhavě odkázaly na §18 odst. 4 stavebního zákona, podle něhož územní plánování [které
se realizuje mj. prostřednictvím územních plánů obcí] ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní,
kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom
chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje
podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území
a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití
zastavěného území. K tomu Nejvyšší správní soud doplňuje, že dle §19 odst. 1 písm. d) stavebního
zákona patří mezi úkoly územního plánování mj. stanovovat urbanistické, architektonické a estetické
požadavky na využívání a prostorové uspořádání území.
[30] Z celkového odůvodnění územního plánu, které promítá rovněž stanoviska dotčených
orgánů, vyplývá, že odpůrkyně v souladu s citovanými cíli a úkoly územního plánování
prostřednictvím stanovených koeficientů neusiluje toliko o ochranu historického jádra obce
přiléhajícího ke zřícenině hradu Jenštejn. Cílem odpůrkyně je dosáhnout do budoucna celkového
nového, vhodnější využití celé sporné lokality, kde se nachází řada neudržovaných staveb
bývalého JZD, které svému dřívějšímu účelu již neslouží. Proto je také celá sporná lokalita
územním plánem vymezena jako transformační území – plocha přestavby, tedy jako znehodnocené
území, které vyžaduje obnovu [§2 odst. 1 písm. l stavebního zákona]. Nutno zdůraznit, že proti
tomuto vymezení sporné lokality stěžovatel nikterak nebrojí. Stanovené koeficienty jsou přitom
s tímto vymezením bezprostředně spojeny. Mají zabránit tomu, aby jednotliví vlastníci pozemků
ve sporné lokalitě realizovali novou výstavbu (bez odstranění té stávající), která by zamýšlenou
obnovu a změnu stávajícího stavu lokality znemožňovala. Současně stanovené koeficienty
„zastavěnosti“ brání tomu, aby další výstavba v areálu bývalého JZD, který částečně tvoří rozhraní
obce s okolní nezastavěnou krajinou, nebránila v prostupnosti zastavěného území obce
ve vztahu k okolní krajině. I tento cíl je v napadeném územním plánu srozumitelně vyjádřen
(viz bod 4.1 textové části územního plánu). Nelze tak přisvědčit námitce, že stanovené
koeficienty jsou projevem libovůle odpůrkyně.
[31] Důvodná není ani námitka stěžovatelky, že v ostatních lokalitách vymezených územním
plánem, koeficient podlažní plochy neklesá pod hodnotu 0,6. Již krajský soud v odst. 43
napadeného rozsudku stěžovateli vysvětlil, že odlišná hodnota daného koeficientu ve sporné
lokalitě má své opodstatnění. Vzhledem k chybějící polemice stěžovatele s tímto odůvodněním
postačí zopakovat, že sporná lokalita III je na rozdíl od ostatních částí území odpůrkyně
vymezena jako transformační území – plocha přestavby. Svým charakterem se tak od ostatních lokalit,
které územní plán vymezuje, významně liší; zvolený regulativ má zabránit dalšímu zastavění
lokality, u které se předpokládá její změna směrem k odstranění aktuálního nežádoucího stavu.
[32] V tomto ohledu není relevantní ani tvrzení stěžovatele, dle kterého na pozemku
sousedícím se spornou lokalitou dochází k developerské výstavbě. Jakkoli stěžovatel
nespecifikoval, o který pozemek se jedná, z kontextu vyplývá, že odkazuje na část lokality II,
nazvané „Obec Jenštejn“. Jakkoli má stěžovatel pravdu, že se tato lokalita nachází v obdobné
vzdálenosti od historického jádra obce jako areál bývalého JZD, charakter dané lokality se od té,
která je předmětem sporu, významně liší. Lokalitu II totiž územní plán vymezuje jako stabilizované
území a dále stanovuje jeho odlišné funkční využití, jakožto plochy smíšené obytné, venkovské.
Napadeným územním plánem přitom nebylo vymezení sporné lokality nikterak měněno.
[33] Tvrzení stěžovatele, že pokud by byly ze sporné lokality odstraněny všechny
stavby bývalého JZD, měla by daná lokalita shodný charakter, jako s ní sousedící pozemek, který
je územním plánem určen k výstavbě primárně staveb individuálního bydlení, je jen teoretické.
Takový skutkový stav zde v době vydání územního plánu zjevně nepanoval; stěžovatel
nerozporuje, že v dané době se ve sporné lokalitě stavby bývalého JZD nacházely,
čímž se odlišovala od lokality, se kterou je srovnávána. Správní soud přitom při přezkumu
opatření obecné povahy vychází ze skutkového (a právního) stavu, který tu byl v době jeho
vydání (§101b odst. 3 s. ř. s.).
[34] Pokud jde o dílčí argumentaci, že v obci Jenštejn není vymezena vesnická památková
rezervace ani vesnická památková zóna, nýbrž že se zde nachází toliko zřícenina hradu Jenštejn,
stěžovatele postačí odkázat na odst. 48 napadeného rozsudku, v němž mu již krajský soud
s odkazem na shora citovaný §18 odst. 4 stavebního zákona vysvětlil, že ochrana urbanistických
a architektonických hodnot má své místo nejen ve specificky chráněných územích, nýbrž v rámci
územního plánování v každé obci. Stěžovatel s tímto vysvětlením, k němu Nejvyšší správní soud
nemá výhrady, nikterak nepolemizuje.
[35] Důvodná není ani argumentace, podle které stanovený koeficient podlažní plochy
neumožňuje dosažení sledovaného cíle (zejména kultivaci areálu bývalého JZD), neboť není
s to vlastníky přinutit k opravám a úpravám stávajících staveb, a naopak může vést
k zakonzervování dosavadního stavu. I s tímto argumentem se již vypořádal krajský soud
v odst. 42 napadeného rozsudku. Stěžovatel svůj argument pouze opakuje, aniž by s vysvětlením
krajského soudu věcně polemizoval.
[36] Postačí proto uvést, že Nejvyšší správní soud s odůvodněním krajského soudu souhlasí.
Smyslem a účelem územního plánu je stanovit základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot,
jeho plošného a prostorového uspořádání (§43 odst. 1 stavebního zákona). Obecným cílem územního
plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území (§18 odst. 1
stavebního zákona). Účelem územního plánu a v něm obsažené regulace jednotlivých
vymezovaných ploch, včetně kapacitní a prostorové regulace, vůbec není vlastníky jednotlivých
pozemků a staveb přímo „nutit“ k určité aktivní stavební činnosti, ať již nové výstavbě
či rekonstrukcím stávajících staveb. Prostřednictvím územního plánu obec stanovuje limity
stavebního rozvoje na svém území a může tak, mimo jiné prostřednictvím regulativů jako jsou
koeficient podlažní plochy či maximální zastavěnosti pozemků, zamezit nechtěné výstavbě.
[37] Argument stěžovatele, že jej stanovené regulativy nemohou donutit ke kultivaci jím
vlastněné části bývalého areálu JZD, lze připodobnit k situaci, kdy obec určité dosud
nezastavěné pozemky na svém území vymezí jako plochu obytnou. Taková regulace také
neznamená, že by vlastníci příslušných pozemků byli přímo nuceni na nich zahájit výstavbu
bytových či rodinných domů. Daná regulace jim však brání v tom, aby na příslušné ploše
realizovali jiné záměry, kolidující s představou obce o nejvhodnější urbanistické koncepci jejího
území.
[38] Obdobně je tomu v nyní posuzované věci, kdy stanovené regulativy skutečně samy o sobě
nemohou vlastníky pozemků a budov v areálu bývalého JZD přinutit k tomu,
aby přistoupili k aktivní rekonstrukci jednotlivých zchátralých staveb a kultivaci areálu. Brání však
tomu, aby se nežádoucí situace ve sporné lokalitě ještě dále zhoršovala tím, že, aniž by došlo
k odstranění některých stávajících staveb, budovali by v ní vlastníci stavby nové, a tím danou
lokalitu stavebně zahušťovali, bránili v její prostupnosti ve vztahu k navazující krajině aj. V tomto
ohledu zjevně umožňuje stanovená regulace sledovaného cíle dosáhnout, neboť brání nové
výstavbě bez odstranění té stávající. Nejedná se tedy o argumentaci spekulativní, jak se domnívá
stěžovatel.
[39] Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit námitkám stěžovatele o nepřiměřenosti zásahu
do jeho vlastnického práva, ani pokud jde o posouzení proporcionality v užším slova smyslu, tedy
poměřování v kolizi stojících veřejných zájmů obce a vlastnického práva stěžovatele. Kasační
argumentace v tomto směru je totiž zcela vágní. Zatímco odpůrkyně v napadeném územním
plánu, mimo jiné s odkazy na stanoviska dotčených orgánů, jasně a srozumitelně vysvětlila, jaké
veřejné zájmy sleduje a z jakých důvodů, stěžovatel v řízení před krajským soudem i v kasační
stížnosti (a prakticky stejně i v procesu přijímání územního plánu) setrval pouze u obecného
odkazu o zásahu do jeho vlastnického práva.
[40] Odpůrkyně vysvětlila, proč pro ni zchátralý a neudržovaný areál bývalého JZD,
nacházející se bezprostředně u obytné zástavby, která má nadto podle stanovisek dotčených
orgánů historickou a urbanistickou hodnotu, představuje zátěž. Popsala tedy, jaký veřejný zájem
zvolenou regulací sleduje. Naproti tomu stěžovatel ani v návrhu na zrušení příslušné části
napadeného územního plánu, ani v kasační stížnosti blíže nevysvětlil, jakým konkrétním
způsobem jej stanovená regulace v jeho vlastnickém právu omezuje či bude omezovat. Správním
soudům přitom nepřísluší, aby za stěžovatele jeho argumentaci domýšlely. Otázku
proporcionality přijatého řešení mohou posoudit pouze ve vztahu k záměrům, které sám
stěžovatel deklaruje (viz například nález Ústavního soudu ze dne 10. 4. 2018,
sp. zn. III. ÚS 3667/17, či jím aprobovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 9. 2017, č. j. 5 As 248/2015-38, v němž byl posuzován do určité míry skutkově obdobný
případ, o jaký se jedná v nynější věci).
[41] Obdobně jako v případu řešeném v uvedených rozhodnutích je pro závěr o přiměřenosti
stanovených regulativů ve vztahu k vlastnickému právu stěžovatele zásadní, že stanovené
koeficienty stěžovateli nikterak nebrání v tom, aby své pozemky a budovy v areálu bývalého JZD
i nadále využíval tak, jako před přijetím napadeného územního plánu. Nutno poznamenat,
že Nejvyšší správní soud může z námitek, které stěžovatel uplatnil v procesu pořizování
územního plánu, toliko usuzovat, že stěžovatel předměty svého vlastnictví ve sporné lokalitě
využíval, a měl v úmyslu i nadále využívat, k podnikatelským účelům. K jakým konkrétním
záměrům je využívá či má v budoucnu v úmyslu využívat, však stěžovatel ani v řízení před
krajským soudem, ani v kasační stížnosti vůbec neuvedl. Vzhledem k tomu, že nedošlo ke změně
funkčního využití plochy sporné lokality a koeficienty podlažní plochy a maximální zastavěnosti
pozemků byly v této lokalitě stanoveny na hodnotách faktické míry zastavěnosti v době
pořizování územního plánu, stanovené regulativy pro stěžovatele, z hlediska možnosti
využívávání jeho předmětů vlastnictví nepředstavují žádnou změnu. K případnému omezení
stěžovatelova vlastnického práva by mohlo dojít teprve tehdy, pokud by měl stěžovatel v úmyslu
své pozemky a budovy využívat jinak, než dosud. V tomto směru nicméně své záměry ani
nenaznačil. Nejvyšší správní soud ani krajský soud tak ani nemohly posoudit, zda bude stěžovatel
při užívání svých nemovitostí stanovenou regulací vůbec fakticky dotčen. Stanovenou regulaci tak
nelze ve vztahu k vlastnickému právu stěžovatele hodnotit jako nepřiměřenou.
[42] Nejvyšší správní soud tudíž dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[43] O náhradě nákladů tohoto řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1, věty
první s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně
neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu proto nenáleží. Procesně úspěšné odpůrkyni
naopak právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení o kasační stížnosti přísluší. Ačkoliv
náklady na zastoupení orgánů veřejné moci advokátem lze označit jako účelně vynaložené pouze
výjimečně, neboť tyto orgány, vybavené dostatečným materiálním a personálním substrátem, mají
být v zásadě schopny kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely využívat
právní pomoci advokátů, v nynější věci nelze přehlédnout, že odpůrkyně je malou obcí, která
nemá rozsáhlejší administrativní a právní zázemí. Náklady na právní zastoupení odpůrkyně proto
považoval za účelně vynaložené (srov. například nález Ústavního soudu ze dne 23. 11. 2010,
sp. zn. III. ÚS 2984/09).
[44] Náklady odpůrkyně jsou tvořeny částkou 3 100 Kč za jeden úkon právní služby jejího
zástupce (vyjádření ke kasační stížnosti) podle §7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní
tarif“). Přiznána byla též náhrada hotových výdajů zástupce, která činí dle §13 odst. 3
advokátního tarifu 300 Kč za úkon právní služby. Celkem tak jsou náklady zastoupení tvořeny
částkou 3 400 Kč. Jelikož advokát doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje
se uvedená odměna o částku odpovídající této dani. Celkovou částku 4 114 Kč představující
náhradu nákladů řízení je stěžovatel povinen zaplatit odpůrkyni do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2022
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu