ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.207.2021:40
sp. zn. 4 As 207/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Městské lesy Volary s.r.o,
IČ 25185080, se sídlem V Kasárnách 645, Volary, zast. JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr.,
advokátem, se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, o žalobě
proti výroku II. rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 12. 2020, č. j. 41/LK/2020-K103,
sp. zn. OZZL 94685/2020, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 5. 2021, č. j. 57 Af 3/2021 - 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 12. 2020, č. j. 41/LK/2020-K103,
sp. zn. OZZL 94685/2020, byl žalobkyni poskytnut finanční příspěvek na zmírnění dopadů
kůrovcové kalamity v nestátních lesích za rok 2019 ve výši 4.339.773 Kč (výrok I.). Ve zbytku
byla její žádost zamítnuta (výrok II.) z důvodu, že škoda vzniklá v porostních skupinách
v odděleních 2 až 13 v souvislosti s nahodilou jehličnatou těžbou v roce 2019 není předmětem
finančního příspěvku podle části B odst. 3 Zásad Ministerstva zemědělství ze dne 20. 7. 2020,
č. j. 33707/2020-MZE-16221, kterými se stanovují podmínky pro poskytování finančního
příspěvku na zmírnění dopadů kůrovcové kalamity v nestátních lesích za rok 2019
(dále jen „Zásady“), protože se tyto lesy nacházejí na území Národního parku Šumava.
[2] Proti výroku II. tohoto rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou, kterou Krajský
soud v Českých Budějovicích zamítl rozsudkem ze dne 24. 5. 2021, č. j. 57 Af 3/2021 - 51.
V jeho odůvodnění krajský soud nejprve nepřisvědčil námitce žalobkyně, podle níž žalovaný
nebyl příslušný k rozhodování o části žádosti, jež se týkala lesů na území Národního parku
Šumava, a měl tak v tomto rozsahu postoupit žádost Ministerstvu životního prostředí. Podle části
A odst. 1 písm. n) Zásad totiž o poskytnutí finančního příspěvku rozhodují krajské úřady.
Z ustanovení §46 odst. 9 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů (lesní
zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lesní zákon“), přitom vyplývá, že pravidla
pro poskytování finančních příspěvků ze státního rozpočtu a způsobu kontroly jejich využití
jsou vydávána jako příloha č. 10 zákona o státním rozpočtu, a jejich znění má tedy sílu zákona.
Tato úprava věcné příslušnosti v Zásadách má proto přednost před obecnými ustanoveními §48a
odst. 2 písm. i) a §49 odst. 4 lesního zákona v rozhodném znění, z nichž žalobkyně dovozovala,
že o její žádosti ohledně příspěvku na lesní porosty nacházející se na území Národního parku
Šumava mělo rozhodovat Ministerstvo životního prostředí vykonávající působnost krajských
úřadů na území národních parků.
[3] Za nedůvodnou považoval krajský soud i námitku nezákonnosti Zásad. Podle článku 101
odst. 4 Ústavy České republiky totiž stát může zasahovat do činnosti územních samosprávních
celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona. Nelze tedy podrobit zásahům státu rozhodnutí kraje,
jemuž je vyčleněno určité množství finančních prostředků za účelem poskytování příspěvků
na hospodaření v lesích, které je výsledkem politických jednání a procesů vedených v orgánech
kraje. Do kognice soudu proto nespadá hodnocení toho, jakým způsobem má správní orgán
hospodařit, byť určité limity jsou stanoveny zákonem. Je zcela na správním orgánu, na jaké účely
budou vynakládány prostředky, a toto rozhodnutí pak nepřísluší soudu přezkoumávat. Soudní
přezkum je omezen na posouzení toho, zda byla dodržena pravidla, která pro rozdělování
takto určených příspěvků byla stanovena Ministerstvem zemědělství v Zásadách, případně
zda mechanismus nakládání s veřejnými prostředky není diskriminační či jinak porušující
elementární principy právního státu.
[4] S ohledem na výše vymezený rozsah přezkumu se krajský soud nemohl zabývat
nezákonností Zásad v části, v níž Ministerstvo zemědělství stanovilo podmínky pro poskytování
finančního příspěvku na zmírnění dopadů kůrovcové kalamity. Krajský soud v daném případě
jen zkoumal, zda byla dodržena pravidla pro rozdělování finančního příspěvku podle Zásad,
přičemž v tomto ohledu žádné jejich porušení nehledal. V daném případě byla zcela
transparentně stanovena pravidla, přičemž žalobkyně v rozporu s nimi požadovala
vyplacení finančního příspěvku také v lesích, které se nacházejí v Národním parku Šumava.
Nebylo rovněž zjištěno, že by mechanismus nakládání s těmito veřejnými prostředky
byl diskriminační, tedy že by některý vlastník nestátního lesa byl nějakým způsobem zvýhodněn
či jiný byl diskriminován.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou
blanketní kasační stížnost. V jejím doplnění učiněném na výzvu soudu ve stanovené měsíční lhůtě
uvedla, že ji podává z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatelka namítla nesprávnost závěru krajského soudu, že žalovaný byl příslušný
k rozhodování o celé její žádosti, a setrvává na svém právním názoru, že v části týkající se lesů
na území Národního parku Šumava měla být žádost postoupena Ministerstvu životního prostředí.
Závěr krajského soudu o tom, že Zásady mají sílu zákona, a uplatní se tedy místo obecných
ustanovení lesního zákona, totiž vychází z jeho již neúčinného znění. Ustanovení předpokládající,
že pravidla pro poskytování finančních příspěvků a způsobu kontroly jejich využití budou
součástí zákona o státním rozpočtu, bylo v lesním zákoně obsaženo pouze do dne 31. 12. 2013
a bylo s účinností od 1. 1. 2014 zrušeno zákonem č. 501/2012 Sb. Zásady tak nejsou součástí
zákona o státním rozpočtu a k jejich vydání došlo na základě ustanovení §46 odst. 10 lesního
zákona, které se stalo jeho součástí od 28. 11. 2019, kdy nabyl účinnosti zákon č. 349/2019 Sb.
[7] Stěžovatelka rovněž nesouhlasí se závěrem krajského soudu o tom, že zákonnost Zásad
není oprávněn posuzovat. Tento závěr nejenže nemá oporu v soudním řádu správním,
nýbrž je i v rozporu s čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky. Zásady jsou totiž podle svého obsahu
a právní povahy podzákonným právním předpisem, a soudy jsou tak povinny posoudit
jeho soulad se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu.
V důsledku toho, že se krajský soud odmítl věcně zabývat obsahem Zásad, tak zůstala
zcela nevypořádána žalobní námitka, podle níž vynětí lesů na území národních parků z možnosti
získat příslušnou kompenzaci je v rozporu s účelem Zásad, s lesním zákonem, s ústavním
pořádkem i s právem Evropské unie, neboť se tím vytváří stav nedůvodné a neospravedlnitelné
nerovnosti mezi vlastníky nestátních lesů hospodařících na území národních parků
a jejich ochranných pásem a vlastníky nestátních lesů mimo ně. Za zcela nedostatečný přitom
stěžovatelka považuje způsob, jakým krajský soud vypořádal její námitku diskriminační povahy
výluky lesů na území národních parků z možnosti získat příslušnou kompenzaci. Krajský soud
totiž pouze bez bližšího odůvodnění konstatoval, že nebyla zjištěna diskriminační
povaha příslušných pravidel.
[8] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatelka navrhla zrušení napadeného rozsudku i výroku
II. rozhodnutí žalovaného a vrácení věci v tomto rozsahu žalovanému k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný ve vyjádření navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Uvedl, že Zásady předpokládaly
vyplácení příspěvku jen vlastníkům lesů mimo území národních parků a jejich ochranných pásem.
Proto také svěřily pravomoc rozhodovat o nich krajským úřadům, nikoliv Ministerstvu životního
prostředí. Pokud se tedy předmět finančního příspěvku již od počátku nevztahoval na lesní
porosty nacházející se na území národních parků, nemohlo v daném případě o věci rozhodovat
Ministerstvo životního prostředí. Proto nebylo ustanovení části A odst. 1 písm. n) Zásad
v rozporu se zněním §49 odst. 4 lesního zákona, neboť jen konkretizovalo, který správní orgán
byl oprávněn o předmětu finančního příspěvku rozhodnout.
III. Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti označila důvody uvedené v §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
[11] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[12] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[13] Nejdříve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nedostatku věcné příslušnosti
žalovaného k rozhodnutí o žádosti stěžovatelky o poskytnutí finančního příspěvku na zmírnění
dopadů kůrovcové kalamity v nestátních lesích za rok 2019 podle Zásad. Stěžovatelka zastává
názor, že žalovaný nebyl oprávněn rozhodovat o části žádosti, v níž se domáhala poskytnutí
finančního příspěvku ohledně lesů nacházejících se na území Národního parku Šumava.
[14] Podle §46 odst. 10 lesního zákona finanční příspěvky na zvládnutí následků mimořádných okolností
a nepředvídaných škod v lesích podle odstavce 1 písm. l) se poskytují podle výzvy k podání žádosti o poskytnutí
finančního příspěvku zveřejněné ministerstvem. V ustanovení části A odst. 1 písm. n) Zásad je stanoveno,
že o poskytnutí finančního příspěvku rozhoduje na základě žádosti příslušný krajský úřad.
[15] Podle krajského soudu sice o žádosti týkající se lesů na území národního parku rozhoduje
Ministerstvo životního prostředí, nicméně tato obecná právní úprava se v projednávané věci
neuplatní, neboť Zásady stanovily ohledně žádostí o finanční příspěvek věcnou příslušnost
krajských úřadů. Krajský soud přitom z ustanovení §46 odst. 9 lesního zákona dovodil,
že Zásady jsou vydávány jako příloha zákona o státním rozpočtu, a mají tedy sílu zákona.
Jak však správně uvedla stěžovatelka, předmětné ustanovení lesního zákona nebylo v době
rozhodování žalovaného již několik let účinné.
[16] Podle §46 odst. 5 lesního zákona účinného do 31. 12. 2013 platilo, že vláda připraví každoročně
závazná pravidla poskytování finančních příspěvků a způsobu kontroly jejich využití, která jsou přílohou státního
rozpočtu. S účinností od 1. 1. 2014 (zákon č. 501/2012 Sb.) bylo toto ustanovení v důsledku
vložení dalších odstavců nově označeno jako odstavec devátý a stanovilo, že závazná pravidla
poskytování finančních příspěvků, způsobu kontroly jejich využití a vzory žádostí o poskytnutí finančních
příspěvků stanoví vláda nařízením. V tomto znění platí dané ustanovení dosud.
[17] Nejvyšší správní soud tedy musí dát zapravdu stěžovatelce v tom, že argumentace krajského
soudu se neopírá o v rozhodné době účinný text zákona. Ustanovení §46 odst. 9 lesního zákona
totiž nikdy nezakotvilo, že závazná pravidla poskytování příspěvků by měla být vydávána
jako příloha zákona, respektive se silou zákona. Toto stanovil pouze tehdejší odstavec pátý, který
však přestal být účinný na počátku roku 2014. Od této doby mají být pravidla poskytování
finančních příspěvků vydávána jako nařízení vlády, a je tedy zřejmé, že nemohou mít sílu zákona.
Pokud tedy krajský soud založil svoji argumentaci na tom, že Zásady upravují věcnou příslušnost
odlišně od zákona a na danou věc je nutno je uplatnit jakožto zvláštní zákon místo obecných
ustanovení lesního zákona, je nutné tyto úvahy považovat za nesprávné. Podzákonný právní
předpis totiž nemůže stanovit odchylnou úpravu věcné příslušnosti založené zákonem.
Jak totiž vyplývá z čl. 78 Ústavy České republiky, vláda je oprávněna vydávat nařízení pouze
k provedení zákona a v jeho mezích. Za těchto okolností tedy nelze vůbec uvažovat o tom, že pravidla
pro poskytování finančních příspěvků stanovená v Zásadách by mohla mít přednost před lesním
zákonem.
[18] Nejvyšší správní soud však rovněž přisvědčil argumentaci žalovaného, podle nějž Zásady
předpokládaly vyplácení finančního příspěvku jen vlastníkům lesů mimo území národních parků
a jejich ochranných pásem, a proto svěřily pravomoc rozhodovat o nich krajským úřadům,
nikoliv Ministerstvu životního prostředí. Z obsahu Zásad totiž nelze dospět k závěru, že jejich
smyslem bylo zakotvit změnu věcné působnosti oproti lesnímu zákonu. Naopak je lze považovat
spíše za výklad zákonného textu podávaný za účelem vyšší právní jistoty žadatelů.
Jak totiž vyplývá z §46 odst. 4 lesního zákona, o poskytnutí služeb nebo finančního příspěvku rozhoduje
ministerstvo nebo krajský úřad. Podle §48a odst. 2 písm. i) lesního zákona účinného v rozhodné
době krajský úřad rozhoduje o poskytnutí služeb nebo finančního příspěvku (§46 odst. 4), pokud nejde o lesy
v působnosti Ministerstva obrany. Ministerstvo zemědělství pak rozhoduje o poskytnutí služeb, pokud
přesahují obvod územní působnosti kraje (§46 odst. 4), jak vyplývá z §49 odst. 3 písm. l) lesního zákona,
ve znění účinném v rozhodné době. Podle §49 odst. 4 lesního zákona však v lesích národních parků
a jejich ochranných pásmech vykonává působnost krajského úřadu a ministerstva (zemědělství) Ministerstvo
životního prostředí.
[19] Předmětem finančního příspěvku poskytovaného na základě Zásad byla podle jejich části B
odst. 3 škoda vzniklá v roce 2019 v souvislosti s nahodilou těžbou (§2 písm. n) lesního zákona) jehličnatého
dříví v lesích mimo území národních parků a jejich ochranných pásem a mimo pozemky, které jsou objekty
důležitými pro obranu státu. Záměrem ustanovení části A odst. 1 písm. n) Zásad o příslušnosti
krajských úřadů k rozhodování o poskytnutí finančního příspěvku tak nemohlo být přenesení
věcné příslušnosti k vyřizování této agendy z Ministerstva životního prostředí na krajské úřady.
Vzhledem k citovanému znění části B odst. 3 Zásad totiž vůbec nepřicházela v úvahu
působnost Ministerstva životního prostředí k rozhodování o poskytnutí finančního příspěvku,
neboť ten se výslovně nevztahoval na lesy národních parků a jejich ochranných pásem,
a proto v dané věci vůbec nepřicházela v úvahu aplikace §49 odst. 4 lesního zákona.
[20] Za této situace žalovaný nepochybil, když o žádosti stěžovatelky o poskytnutí finančního
příspěvku na zmírnění dopadů kůrovcové kalamity v nestátních lesích za rok 2019 rozhodl,
neboť k tomu byly krajské úřady oprávněny podle §48a odst. 2 písm. i) lesního zákona účinného
v rozhodné době. Rovněž žalovaný postupoval správně, pokud tuto žádost zamítl ve vztahu
ke škodám vzniklým v lesích, které se nacházejí na území Národního parku Šumava, nezabýval
se tím, zda předmět finančního příspěvku vymezený v části B odst. 3 Zásad není v rozporu
s jejím účelem, lesním zákonem, ústavním pořádkem či právem Evropské unie
nebo není diskriminační povahy vůči vlastníkům nestátních lesů nacházejících se v národních
parcích a jejich ochranných pásmech, ani věc v tomto rozsahu nepostoupil Ministerstvu
životního prostředí. Jak již totiž bylo zmíněno, žalovaný krajský úřad nebyl věcně příslušný
k rozhodování o poskytnutí finančního příspěvku ve vztahu k lesům národních parků a jejich
ochranných pásem, a proto ani nemohl posuzovat, zda se měly Zásady vztahovat také
na takovéto lesy. Zároveň krajský úřad nemohl zčásti věc postoupit Ministerstvu životního
prostředí, neboť ten v ní nebyl příslušným správním orgánem k rozhodování podle Zásad,
jež se podle znění jejich části B odst. 3 výslovně vztahovaly jen na lesy mimo území národních
parků a jejich ochranných pásem, ve vztahu k nimž toliko mohlo Ministerstvo zemědělství
stanovit podmínky pro poskytování finančního příspěvku na zvládnutí následků mimořádných
okolností a nepředvídaných škod v lesích. Ohledně lesů národních parků a jejich ochranných
pásem totiž mohlo za použití §46 odst. 10 lesního zákona takové podmínky stanovit
jen Ministerstvo životního prostředí, jak vyplývá ze zmíněného ustanovení §49 odst. 4
téhož zákona. Pokud tedy stěžovatelka nabyla přesvědčení o oprávněnosti jejího nároku
na finanční příspěvek za účelem zmírnění dopadů kůrovcové kalamity za rok 2019 také ve vztahu
k jejím lesům nacházejících se na území Národního parku Šumava, měla se obrátit
na Ministerstvo životního prostředí a požádat o stanovení podmínek pro podání takové žádosti.
[21] Krajský soud tedy učinil správný závěr o věcné příslušnosti žalovaného k vydání rozhodnutí
o žádosti stěžovatelky v celém jejím rozsahu, byť k němu dospěl na základě chybné právní
argumentace. Tu však Nejvyšší správní soud uvedeným způsobem korigoval, a proto není důvod
napadený rozsudek rušit pro nezákonnost. Rovněž tak nepřichází v úvahu jeho zrušení
pro nepřezkoumatelnost, a to s ohledem na zmíněnou nemožnost řešit v posuzované věci otázku
souladu části B odst. 3 Zásad s příslušnými právními předpisy vyšší právní síly a s principem
zákazu diskriminace. Proto se Nejvyšší správní soud nemusel zabývat kasačními námitkami, podle
nichž nebyl v tomto směru napadený rozsudek dostatečně odůvodněn. Za této situace je možné
konstatovat, že důvody kasační stížnosti uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
nebyly naplněny.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť v něm stěžovatelka neměla úspěch a žalovanému
v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2022
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu