ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.17.2022:116
sp. zn. 5 As 17/2022 - 116
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobců: a) Ing. A. M., zast.
JUDr. Jaroslavem Brožem, advokátem se sídlem Marie Steyskalové 62, Brno, a b) Statutární
město Brno, se sídlem Horova 28, Brno, zast. JUDr. Steven Georgesem, advokátem se sídlem
Lidická 693/5, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Malinovského náměstí
3, Brno, za účasti: 1) Ing. F. D., 2) Ing. arch. S. A., oba zast. Mgr. Richardem Schmidtem,
advokátem se sídlem Koliště 259/55, Brno, 3) Ing. arch. P. H., Ph.D., a 4) MUDr. I. M., v řízení
o kasační stížnosti žalovaného a osob zúčastněných na řízení 1) a 2) proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 9. 12. 2021, č. j. 30 A 75/2021 – 239, o návrhu osob zúčastněných na řízení
1) a 2) na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamí t á .
Odůvodnění:
[1] Úřad městské části Brno – Žabovřesky rozhodnutím ze dne 7. 7. 2020, č. j. MCBZAB
15480/19/OS/SVEJ, vydal dle §94p zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve společném územním a stavebním řízení společné povolení
pro stavební záměr s názvem „Rekonstrukce bytového domu T. 1, Brno“. Jeho předmětem byla změna
dokončené stavby pro bydlení spočívající v nástavbě a stavebních úpravách stávající stavby
a ve stavbě zpevněných ploch pro parkování 4 osobních vozidel na pozemcích p. č. XA a XB v k.
ú. Žabovřesky. Proti společnému povolení podalo odvolání 5 účastníků řízení (mj. i oba žalobci).
Žalovaný (Magistrát města Brna) rozhodnutím ze dne 14. 6. 2021, č. j. MMB/0224966/2021,
podaná odvolání zamítl a potvrdil rozhodnutí uvedeného stavebního úřadu.
[2] Žalobce a) proti tomuto rozhodnutí podal žalobu u Krajského soudu v Brně, s níž spojil
rovněž návrh na přiznání odkladného účinku žalobě. Krajský soud usnesením ze dne 15. 7. 2021,
č. j. 30 A 75/2021 – 96, návrhu vyhověl a žalobě přiznal odkladný účinek. Vyšel především
z toho, že napadeným rozhodnutím byla povolena rekonstrukce domu, jenž sousedí s domem
na adrese H. 2, B. (obecně známý jako „Fuchsova vila“), který je kulturní památkou zapsanou
v Ústředním seznamu kulturních památek České republiky. Oba domy jsou přitom funkčně
propojeny. Stavebník, kterým je osoba zúčastněná na řízení 1), by na základě napadeného
rozhodnutí mohl provádět rekonstrukci, která by mohla být dokončena ještě před rozhodnutím
soudu o žalobě. Pokud by bylo napadené rozhodnutí následně shledáno nezákonným, bylo by
případné odstranění stavby spojeno se značnými obtížemi a náklady, pokud by k němu vůbec
bylo přistoupeno. Případné poškození ochranného pásma kulturní památky by bylo nevratné.
Krajský soud tedy uzavřel, že žalobce a) v posuzovaném případě hájí vedle svého vlastnického
práva rovněž veřejný zájem na ochraně kulturních památek, který je nerozlučně spojen s jeho
vlastnickým právem k domu na adrese H. 2, B. Je přitom nepochybné, že realizací plánovaného
stavebního záměru by mohl být architektonický charakter sousední nemovitosti nevratně
poškozen, čímž by podaná žaloba pozbyla svého významu. Krajský soud rovněž dospěl k závěru,
že újma hrozící žalobci a) je nepoměrně větší, než újma hrozící stavebníkovi, která spočívá v tom,
že nebude moci ihned začít s realizací záměru, popřípadě jej po určitou dobu nebude moci
dokončit.
[3] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobu rovněž žalobce b). Řízení o daných žalobách
byla spojena usnesením krajského soudu ze dne 30. 9. 2021, č. j. 30 A 75/2021 – 143.
[4] Krajský soud následně shora uvedeným rozsudkem zrušil napadené rozhodnutí a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný podal dne 24. 1. 2022 proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Dne
25. 1. 2022 podaly proti danému rozsudku kasační stížnost rovněž osoby zúčastněné na řízení 1)
a 2), které jsou vlastníky nemovitosti na adrese T. 1, B., přičemž osoba zúčastněná na řízení 1) je
současně stavebníkem. Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) následně dne 18. 3. 2022 na výzvu
soudu doplnily jimi podanou kasační stížnost, přičemž současně podaly návrh na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti podle §107 s. ř. s.
[6] Návrh na přiznání odkladného účinku osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) odůvodňují tím,
že v případě jeho nepřiznání nebudou moci zahájit plánovanou rekonstrukci, což pro
ně představuje značnou újmu, neboť nemohou realizovat své vlastnické právo a jsou ohroženy
jejich investice. Poukazují na to, že danou nemovitost zakoupily v dobré víře s úmyslem
nekonfliktně realizovat stavební záměr. Zdůrazňují, že se ještě před koupí nemovitosti a zahájení
stavebních prací obrátily na Národní památkový ústav a očekávaly od něj odbornou metodickou
pomoc, které se jim nedostalo, a že bezvýhradně spolupracovaly s orgány státní památkové péče.
Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) upozorňují na růst cen energií, stavebních materiálů
i pohonných hmot a přetrvávající výpadky dodávek stavebních materiálů zapříčiněné
pandemickými omezeními a rovněž válečným konfliktem na Ukrajině, a uvádějí, že tyto
skutečnosti vedou k nárůstu nákladů spojených se stavebním záměrem, který v konečném
důsledku může rekonstrukci zcela znemožnit, neboť její provedení bude nad jejich finanční
možnosti. V této souvislosti odkazují na rozpočty stavby, které byly zpracovány ke dni 7. 7. 2021
a ke dni 26. 10. 2021, a uvádějí, že za dané období činil cenový nárůst pouze stavební části
rekonstrukce 953 321,67 Kč bez DPH, tedy 9,63 %. S odkazem na cenovou nabídku
na vyhotovení hrubé stavby, kterou nemohli s ohledem na průběh řízení akceptovat, dodávají,
že se cena hrubé stavby v průběhu řízení před krajským soudem navýšila o více než 20 %.
[7] Dále osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) s odkazem na vyjádření Památkové inspekce
Ministerstva kultury ze dne 29. 11. 2019, sp. zn. MK 80537/2019 PI, konstatovaly, že v dalším
řízení nelze očekávat změnu rozhodnutí žalovaného. Z uvedeného vyjádření je patrné, že jejich
stavebním záměrem nemůže dojít k poškození kulturní památky či k narušení jejího ochranného
pásma. Krajský soud zrušil napadené rozhodnutí právě z důvodu možného poškození sousední
kulturní památky, ačkoliv mu byly známy závěry přijaté památkovou inspekcí. Postup orgánů
státní památkové péče, které se k věci opakovaně vyjadřovaly, vzbudil v osobách zúčastněných
na řízení 1) a 2) legitimní očekávání, že rekonstrukci lze provést. Zopakovaly, že plánovaná
rekonstrukce nemůže s ohledem na svou povahu poškodit sousední kulturní památku, změna
rozhodnutí žalovaného se nejeví jako pravděpodobná a plánované zásahy směřují do nepůvodní
dispozice a nepůvodního exteriéru domu, žalobcům a) a b) tedy nevznikne větší újma než
osobám zúčastněným na řízení 1) a 2).
[8] Žalobce b) ve svém vyjádření navrhl odkladný účinek nepřiznat, přičemž zejména uvedl,
že cílem institutu odkladného účinku je minimalizace rizika škodlivých zásahů do subjektivních
práv osob v důsledku správního rozhodnutí, osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) se však snaží
dosáhnout pravého opaku, tedy realizace stavebních úprav, jejichž povolení bylo soudem
shledáno nezákonným a jejichž provedením by došlo k nevratnému poškození veřejného zájmu.
K tvrzené hrozící újmě osob zúčastněných na řízení 1) a 2) žalobce b) uvedl, že výši nákladů
v době rekonstrukce nelze posuzovat jako vyšší pouze na základě konečné částky bez přihlédnutí
k dalším ekonomickým faktorům, jako je výše inflace, kupní síla obyvatel, případné zhodnocení
nemovitosti provedením úprav atd. Rozdíl mezi cenou stavebních úprav, jakou by dosahovaly
ke dni podání kasační stížnosti a jakou by mohly dosahovat hypoteticky v budoucnu, tedy nelze
bez dalšího považovat za újmu. Nelze pak vyloučit ani vývoj na trhu, který bude mít zcela opačný
efekt. Z podání dále není zřejmé, proč mají osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) za to, že by jimi
tvrzená újma měla být nepoměrně větší než možná újma, která by naopak byla nepochybně
nevratně způsobena provedením prací na základě nezákonného rozhodnutí.
[9] Žalobce a) s návrhem na přiznání odkladného účinku rovněž vyjádřil nesouhlas. Uvedl,
že návrh je zcela bezpředmětný, neboť s ohledem na zrušení napadeného rozhodnutí krajským
soudem zde momentálně není žádné způsobilé rozhodnutí k přiznání odkladného účinku v tom
smyslu, jak se ho osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) domáhají. Dodal, že by s umožněním
realizace stavby beztak nesouhlasil, a obsáhle citoval z jím uplatněného návrhu na přiznání
odkladného účinku žaloby a z výše zmiňovaného usnesení, jímž krajský soud jeho návrhu
vyhověl.
[10] Osoba zúčastněná na řízení 3) ve svém vyjádření rovněž navrhla, aby Nejvyšší správní
soud návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti zamítl. Uvedla přitom především
řadu argumentů svědčících o tom, že by rovněž nemovitost na adrese T. 1, B. měla
být prohlášena za kulturní památku. Dodala, že si s osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) měly
být s ohledem na povahu dané nemovitosti vědomy podnikatelského rizika spojeného
s její plánovanou přestavbou. Osoba zúčastněná na řízení 3) v této souvislosti rovněž
zpochybňuje tvrzenou dobrou víru na straně osob zúčastněných na řízení 1) a 2) a upozorňuje na
vady závazného stanoviska odboru památkové péče Magistrátu města Brna. Újmu vzniklou
osobám zúčastněným na řízení 1) a 2) je zapotřebí přičíst jejich podnikatelskému riziku, přičemž
újma na veřejném zájmu by byla nepoměrně větší a nevratná. V domě na adrese T. 1, B., by byla
zničena původní vnitřní nosná konstrukce, včetně autentického vřetenového schodiště, zásadně
změněna dispozice, zvětšen objem stavby střešními nástavbami, snížena úroveň podlahy
podzemního podlaží, včetně zcela nových základových konstrukcí ve větší hloubce, dokonce
i ve styku se sousední kulturní památkou. Převážná část plochy zahrádky by měla sloužit jako
parkoviště čtyř aut ve dvou řadách za sebou.
[11] Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení 4) se k návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti nevyjádřili.
[12] Podle §107 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však
může na návrh stěžovatele přiznat, přitom se užije přiměřeně §73 odst. 2 s. ř. s., podle kterého
lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným
osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[13] Je třeba zdůraznit, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je mimořádným
institutem, kterým Nejvyšší správní soud prolamuje před vlastním rozhodnutím ve věci samé
právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět
jako na zákonné a věcně správné, dokud není případně jako celek zákonným postupem zrušeno.
Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce
vyjádřil v §73 odst. 2 s. ř. s.
[14] Po zhodnocení důvodů uvedených osobami zúčastněnými na řízení 1) a 2) a okolností
projednávané věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že podmínky pro přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti nejsou v daném případě splněny.
[15] Stěžovatel, který přiznání odkladného účinku navrhuje, má povinnost tvrzení a povinnost
důkazní; je tedy na něm, aby konkretizoval a doložil (prokázal), jakou konkrétní újmu
by pro něj výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly (viz např. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 2. 2012, č. j. 1 As 27/2012 - 32). Stěžovatel zejména musí
konkretizovat, jakou újmu by pro něj znamenal výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí
a z jakých konkrétních okolností ji vyvozuje. Hrozící újma musí být závažná a reálná,
nikoli pouze hypotetická či bagatelní. Stěžovatel musí hrozbu nepoměrně větší újmy jednak
dostatečně konkrétně tvrdit, ale především náležitě doložit. Nejvyšší správní soud poukazuje
na dispoziční zásadu ovládající celé řízení o kasační stížnosti – kasační soud není povolán k tomu,
aby za stěžovatele vlastní vyhledávací činností zjišťoval či dokazoval důvody pro přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti. Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí
být proto dostatečně individualizovaný a doložený konkrétními důkazy (srov. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2012, č. j. 8 As 65/2011 - 74).
[16] Nejvyšší správní soud má především za to, že osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) neunesly
břemeno tvrzení ani břemeno důkazní, pokud jde o újmu, jež má spočívat v nemožnosti
realizovat jejich vlastnické právo k zakoupené nemovitosti. Nejvyšší správní soud v tomto smyslu
podotýká, že neomezené právo realizovat zamýšlenou stavbu není bez dalšího součástí
vlastnického práva k nemovitosti, naopak v tomto ohledu platí, že právo vlastníka použít
nemovitost k takovému záměru je ústavně konformním způsobem omezeno veřejnoprávní
úpravou tak, aby byly šetřeny jak veřejný zájem, tak práva třetích osob. Rozhodnutí o umístění
stavby i o jejím povolení přitom bylo zrušeno zákonem stanoveným postupem.
[17] V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž opakuje, že pravomocnému rozsudku
krajského soudu, byť byl napaden kasační stížností, svědčí presumpce správnosti. Dokud nebude
zrušen, je na něj tedy třeba nahlížet jako na věcně správný a zákonný. Nelze tedy vycházet
z argumentace osob zúčastněných na řízení 1) a 2) zpochybňující závěry přijaté krajským soudem,
neboť tím by Nejvyšší správní soud nepřípustně předjímal své rozhodnutí ve věci samé.
[18] Nejvyšší správní soud se následně věnoval újmě, kterou osoby zúčastněné na řízení 1) a 2)
spatřovaly v nárůstu nákladů potřebných na realizaci záměru v průběhu času. Nejvyšší správní
soud připouští, že současný citelný nárůst cen vstupů ve stavebnictví je obecně známou
skutečností. Současně je zapotřebí uvést, že další vývoj trhu lze jen stěží předvídat. Možnost
nárůstu cen zdrojů potřebných pro realizaci stavebního záměru v čase je však především součástí
rizika, který by měl kupující při nákupu nemovitosti zvážit. Zvláště za situace, kdy osoby
zúčastněné na řízení 1) a 2) koupily nemovitost bezprostředně sousedící s kulturní památkou
a nacházející se v jejím ochranném pásmu s úmyslem provést na ní a na přilehlém pozemku
podstatné stavební úpravy, musely si být vědomy rizika případných komplikací při schvalování
takového záměru a z toho vyplývajícího časového prodlení s jeho realizací, jakož i souvisejícího
rizika nárůstu cen vstupů (byť Nejvyšší správní soud připouští, že takto citelný nárůst byl stěží
předvídatelný).
[19] Nejvyšší správní soud posoudil návrh na přiznání odkladného účinku rovněž z hlediska
dalších podmínek stanovených v §73 odst. 2 s. ř. s., přičemž shledal, že i v případě, že by byla
shledána újma na straně osob zúčastněných na řízení 1) a 2), je nesporné, že přiznáním
odkladného účinku kasační stížnosti by vznikla závažná újma jiným osobám, v porovnání s níž
se újma údajně hrozící osobám zúčastněným na řízení 1 a 2) nejeví jako nepoměrně větší,
a současně by odkladný účinek mohl být v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Obě uvedené
skutečnosti jsou přitom v posuzovaném případě do značné míry vzájemně provázány.
Rozhodnutí stavebního úřadu obsahuje jak umístění předmětné stavby, tak stavební povolení.
Po přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by tak byla osoba zúčastněná na řízení 1)
oprávněna okamžitě pokračovat s realizací stavebního záměru, přičemž takový postup by byl
skutečně do značné míry nevratný.
[20] V tomto smyslu je nutné zdůraznit v zásadě nevratný dopad do práv žalobce a) a rovněž
trvalé narušení veřejného zájmu na ochraně kulturní památky (Fuchsovy vily), neboť nelze
očekávat, že by osoba zúčastněná na řízení 1) stavbu bez dalšího odstranila v případě, že by
kasační stížnosti byly zamítnuty. Naopak lze důvodně předpokládat, že by ve věci bylo vedeno
opakované stavební řízení, případně řízení o dodatečném povolení stavby. V tomto ohledu lze
znovu poukázat na výše uvedenou zásadu presumpce správnosti pravomocných soudních
rozhodnutí. Jestliže krajský soud shledal správní rozhodnutí nezákonnými a odkladným účinkem
kasační stížnosti by mohlo dojít k realizaci stavby na základě takových rozhodnutí, musely by pro
přiznání odkladného účinku kasační stížnosti existovat mimořádně závažné důvody, které
Nejvyšší správní soud v této věci neshledal. Současně je zapotřebí dodat, že některé plánované
stavební úpravy by již patrně nebylo možné odstranit, resp. uvést stavbu do původního stavu ani
po faktické stránce. Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti by se tedy napadený rozsudek
krajského soudu a do značné míry i budoucí rozsudek Nejvyššího správního soudu staly
akademickými.
[21] Pokud se jedná o zásah do práv žalobce a), ztotožnil se Nejvyšší správní soud
plně se závěry, které přijal krajský soud v již zmiňovaném usnesení ze dne 15. 7. 2021,
č. j. 30 A 75/2021 – 96, jímž přiznal odkladný účinek jeho žalobě. Ze spisové dokumentace
je patrné, že žalobce a) je vlastníkem sousední nemovitosti, která je kulturní památkou, přičemž
nyní posuzovaná stavba se nachází v ochranném pásmu této kulturní památky. Oba domy spolu
nejen sousedí, ale jsou i funkčně propojeny. Plánované stavební úpravy se dotýkají mimo jiné
rovněž nosné konstrukce domu osob zúčastněných na řízení 1) a 2) a zasahují do jeho vnějšího
vzhledu, je tedy zřejmé, že jejich realizace by mohla nevratně ovlivnit rovněž architektonický
charakter přilehlé kulturní památky ve vlastnictví žalobce a).
[22] K otázce možného rozporu s důležitým veřejným zájmem se Nejvyšší správní soud již
vyjádřil v usnesení ze dne 19. 11. 2014, č. j. 1 Azs 160/2014 – 25, publ. pod č. 3169/2015 Sb.
NSS, když dospěl k závěru, že „[p]okud jde o možný rozpor s důležitým veřejným zájmem, je opět nutné
poměřit na jedné straně újmu hrozící stěžovateli v případě nepřiznání odkladného účinku, a na straně druhé
důležité zájmy společnosti. Pro zamítnutí návrhu přitom nepostačuje pouze existence kolidujícího veřejného zájmu,
jak by se mohlo zdát z doslovného výkladu §73 odst. 2 s. ř. s. Toto ustanovení nutno vykládat ústavně
konformním způsobem, a proto je třeba za pomoci testu proporcionality vážit intenzitu hrozícího zásahu
do základního práva svědčícího žalobci s intenzitou narušení veřejného zájmu (srov. usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 6. 8. 2008, č. j. 5 As 17/2008 – 131, č. 1698/2008 Sb. NSS)“. V daném případě stojí
proti tvrzené finanční újmě, která má hrozit osobám zúčastněným na řízení 1) a 2), riziko
trvalého narušení veřejného zájmu na ochraně kulturní památky Fuchsova vila.
[23] Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud podle §107 ve spojení s §73
odst. 2 s. ř. s. návrh osob zúčastněných na řízení 1) a 2) na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti zamítl.
[24] Zamítnutím návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní
soud nijak nepředjímá své budoucí rozhodnutí o věci samé; svou podstatou se jedná
o rozhodnutí dočasné povahy, proto z něj nelze dovozovat jakékoli závěry ohledně toho,
jak bude meritorně rozhodnuto o samotné kasační stížnosti, resp. v daném případě
kasačních stížnostech (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005,
č. j. 8 As 26/2005 - 76, publ. pod č. 1072/2007 Sb. NSS).
Poučení:
Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 13. dubna 2022
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu