ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.303.2020:29
sp. zn. 5 As 303/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: R. M.,
zastoupena JUDr. Stanislavem Hospůdkou, advokátem, se sídlem Masarykova 1047/35, Ústí nad
Labem, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5,
za účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. D., II) Ing. J. K., oba zast. Mgr. Karlem
Tománkem, advokátem, se sídlem Sokolská 505, Čerčany, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 4. 9. 2020, č. j. 55 A 37/2018 – 45,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 4. 9. 2020, č. j. 55 A 37/2018 – 45, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 1. 2018, č. j. 005884/2018/KUSK, sp. zn.
SZ 141361/2017/KUSK ÚSŘ/AB, zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil usnesení Městského
úřadu Jesenice (dále jen „stavební úřad“) ze dne 12. 9. 2017, č. j. MěÚJ/11186/2017/Vit,
sp. zn. OŽPV/DPS028-07846/2011/4456/7Tu, jímž stavební úřad zastavil řízení o dodatečném
povolení stavby: terénní úpravy – zahradní jezírko na pozemku parc. č. X v katastrálním území
Jesenice. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Praze.
[2] Krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu zrušil. Krajský
soud shledal rozhodnutí žalovaného vnitřně rozporným, nesrozumitelným a nedostatečně
odůvodněným, pročež jej označil za nepřezkoumatelné. Stavební úřad řízení zastavil dle §66
odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), z důvodu „nedoplnění
potřebných podstatných dokladů“, přičemž však ani z jeho rozhodnutí, ani z rozhodnutí žalovaného,
není dle krajského soudu zřejmé, jaké konkrétní doklady chyběly a v čem konkrétně byla žádost
přes řadu doplnění natolik vadná, aby bylo postupováno podle §66 odst. 1 písm. c) správního
řádu. Dle krajského soudu se logicky nabízí, že měly správní orgány na mysli doklady, které měly
být předloženy na základě poslední výzvy stavebního úřadu k doplnění žádosti ze dne 24. 3. 2017,
na kterou žalobkyně nereagovala. Nedoložením těchto podkladů však správní orgány vůbec
neargumentují; pouze uvádějí, že žalobkyně neprokázala splnění podmínek podle §129 odst. 2
písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“), s tím, že stavba
může být nestabilní či nebezpečná. Tato tvrzení však správní orgány nijak nedaly do souvislosti
s tím, že žalobkyně nevyhověla poslední výzvě k doplnění podkladů, pročež nelze dle krajského
soudu ani implicitně dovodit, o které podklady konkrétně šlo a proč nemohlo být věcně
rozhodnuto bez nich. Krajský soud shledal vnitřní rozpor obou rozhodnutí v tom, že správní
orgány posuzovaly stavbu i z hlediska její bezpečnosti a stability, tj. částečně argumentovaly, jako
by o žádosti rozhodovaly meritorně [a poukazovaly na to, že žalobkyně neprokázala splnění
podmínek dle §129 odst. 2 písm. c) stavebního zákona], přitom ale řízení zastavily z procesních
důvodů. Dále krajský soud správním orgánům vytýká postup, jímž bylo v poslední výzvě
po žalobkyni požadováno doložení projektové dokumentace v rozsahu dle příslušné vyhlášky
a dalších dokumentů, které však již žalobkyně v průběhu řízení předložila. Stavební úřad se dle
krajského soudu nejspíše již po letech a řadě svých výzev sám v předložených listinách
neorientoval, a žádal tak po žalobkyni, aby předložila kompletní projektovou dokumentaci znovu,
namísto toho, aby sám identifikoval konkrétní podklad, který je třeba podle právních předpisů
případně doložit, aby mohlo být o žádosti věcně rozhodnuto. Takový způsob odstraňování
případných vad žádosti je však dle krajského soudu nepřípustný. Zbylé námitky krajský soud
neshledal důvodnými.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž uplatňuje důvody dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel uvádí, že rozhodoval
o odvolání, jež neobsahovalo žádné námitky a nebylo ani následně doplněno, a při obecném
přezkumu souladu prvostupňového rozhodnutí s právními předpisy nenalezl žádný důvod k jeho
zrušení. Stěžovatel přitom vycházel ze zjištění, dle nichž žalobkyně předložila dne 31. 1. 2017
stavebnímu úřadu „aktuální“ podobu stavby o jiných rozměrech, hloubce i stavebním provedení
oproti zdokumentovanému stavu, pročež ji stavební úřad vyzval k doplnění upravené projektové
dokumentace a dalších potřebných stanovisek dotčených orgánů k její pozměněné žádosti, na což
však již žalobkyně nereagovala. Proto stavební úřad řízení zastavil s odůvodněním, že stávající
nepovolená terénní úprava a jezírko mají být nově doplněny další konstrukcí bednění
a přístupového mola a jedná se tedy již o bazén. Projektová dokumentace k nově vymezené
stavbě bazénu nebyla stavebnímu úřadu předložena a takovýto rozsáhlejší záměr vyžaduje
z hlediska bezpečnosti doplnění i dalších stanovisek. Stěžovatel se s tímto postupem stavebního
úřadu ztotožnil a dospěl k závěru, že doklady ke stavbě nejsou kompletní. Stěžovatel nesouhlasí
se závěrem krajského soudu, dle něhož nebylo ze správních rozhodnutí obou stupňů zřejmé,
které konkrétní podklady nebyly žalobkyní předloženy. Ve výzvě k jejich doplnění ze dne
24. 3. 2017 byly dle stěžovatele vymezeny zcela konkrétně, stavební úřad je požadoval na základě
§129 odst. 2 ve spojení s §110 odst. 2 stavebního zákona s tím, že z doplnění žádosti ze dne
31. 1. 2017 vyplývá, že stavba je svým charakterem stavbou bazénu, která vzhledem ke své ploše
140 m
2
vyžadovala před její realizací vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení, a pro
posouzení takové žádosti o dodatečné povolení stavby jsou tyto dokumenty nezbytné. Stěžovatel
již ve svém předchozím rozhodnutí ze dne 17. 7. 2017 odmítl námitku žalobkyně, že všechny
potřebné doklady již předložila, poněvadž předložené doklady považoval za zcela nedostatečné.
Stavební úřad v usnesení o zastavení řízení konstatoval, že žádost o dodatečné povolení není
úplná, a proto neumožňuje ani dodatečné povolení stavby, která se na pozemku již nachází, ani
dodatečné povolení stavby jiné - přírodního bazénu o výměře 140 m
2
, přičemž dle stěžovatele
je z tohoto usnesení zřejmé, že bylo vydáno právě z důvodu nesplnění výzvy ze dne 24. 3. 2017.
Nastaly tedy podmínky pro zastavení řízení dle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu, což krajský
soud nezpochybnil; žalobkyně byla o těchto následcích ve výzvě řádně poučena.
[4] Ohledně částečně meritorní argumentace stěžovatel vysvětluje, že pokud stavební úřad
a stěžovatel sám ve svých rozhodnutích uvedli některé skutečnosti směrem k bezpečnosti
a stabilitě stavby, bylo to pouze v kontextu s chybějícími doklady, kvůli kterým žádost nemohla
být řádně posouzena; to však nic nemění na tom, že správní řízení bylo zastaveno z procesních
důvodů z důvodu nesplnění výzvy ze dne 24. 3. 2017. Stěžovatel trvá na tom, že jeho rozhodnutí
je srozumitelné a přezkoumatelné; v této souvislosti odkazuje na rozsudek Krajského soudu
v Praze ze dne 12. října 2020, č. j. 46 A 20/2017 – 46, a zdůrazňuje, že důkazní břemeno leželo
na žalobkyni a bylo na ní, aby předložila žádost způsobilou k projednání, k čemuž také dostala
dostatečný prostor. Žalobkyně však v průběhu řízení měnila dispozice stavby, čímž došlo
k prodloužení řízení a bylo třeba k nové podobě stavby doložit zákonem vyžadované podklady.
Stěžovatel nesouhlasí ani s názorem krajského soudu, dle něhož spolu se stavebním úřadem
zkrátili žalobkyni na jejích právech, neboť zastavením řízení jí možnost dodatečného povolení
stavby definitivně odepřena nebyla, navíc sama žalobkyně počítala se zastavením řízení.
[5] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[6] Osoby zúčastněné na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti společně uvedly,
že se plně ztotožňují s kasační stížností. Žalobkyně v průběhu řízení věděla, jaké doklady jsou
po ní požadovány a byla řádně poučena o následcích, pokud je nedoloží; v žalobě navíc ani
netvrdila, že by nevěděla, o jaké dokumenty se jedná, ale jen, že je předložila, krajský soud tedy
dle osob zúčastněných na řízení posuzováním této otázky nezákonně překročil hranice soudního
přezkumu. Dle osob zúčastněných na řízení postupovaly správní orgány v rozporu se zásadou
rychlosti a hospodárnosti řízení, když po uplynutí lhůt k doplnění projektové dokumentace
žalobkyni poskytovaly v její prospěch další lhůty, čehož žalobkyně využívala k prodlužování
řízení. Věc se během řízení několikrát dostala k rozhodování stěžovateli jakožto odvolacímu
orgánu, přičemž dle názoru osob zúčastněných na řízení byla žalobkyně nejpozději od výzvy
stavebního úřadu ze dne 24. 11. 2016 zcela přesně instruována, jaké podklady musí doložit.
Stavební úřad opakovaně vyzýval žalobkyni k předložení řádné projektové dokumentace
a upozornil ji na nutnost předložení technologického postupu týkajícího se odstranění
nepovoleně postavené opěrné zdi řešené v souvisejícím řízení o jejím odstranění. Poslední
předložená dokumentace stavby ze dne 31. 1. 2017 však nesplňuje požadavky dané vyhláškou,
poněvadž nebyla zpracována odbornou osobou, navíc z ní vyplývá, že žalobkyně nově hodlá
realizovat stavbu vodní plochy o celkové výměře cca 140 m
2
(nikoli bazén o výměře 32 m
2
),
neuvádí nivelační parametry ve vztahu k sousedním pozemkům, dostatečně neřeší odtokové
poměry a dno má být řešeno pouze tenkou fólií (mimo užitnou koupací část o rozměru 40 m
2
,
kde jím bude stávající terén), což může při jakékoli trhlině vést k podmáčení pozemku osob
zúčastněných na řízení a jeho znehodnocení pro plánovanou výstavbu domu.
[7] Dle názoru osob zúčastněných na řízení žalobkyně v průběhu řízení účelově rozdělovala
stavbu hlubšího bazénu (40 m
2
) a zbylé části jezírka (100 m
2
) s terénními úpravami
nepřesahujícími 1,5 m hloubky, čímž se snažila navodit dojem, že stavba bazénu nevyžaduje
stavební povolení ani ohlášení stavby dle §79 odst. 2 písm. p) stavebního zákona a zbylá část
jezírka nevyžaduje rozhodnutí o změně využití území dle §80 odst. 3 téhož zákona. Tento výklad
je dle osob zúčastněných na řízení zcela zavádějící, protože svým charakterem se jedná o jeden
celek umělého jezera o ploše 140 m
2
a hloubce přes 1 m. Žalobkyně přitom nedoložila zajištění
ochrany podzemních vod ani souhlasy dotčených orgánů, i když se stavba nachází na pozemku
sousedícím s veřejnou pozemní komunikací. Přitom se dle osob zúčastněných na řízení jedná
o změny terénu, jimiž se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry dle §3 odst. 1
stavebního zákona a v daném případě je nutné aplikovat též §80 odst. 2 písm. a) a písm. f)
stavebního zákona. Osoby zúčastněné na řízení považují výklad učiněný správními orgány
za přiléhavý a odůvodnění jejich rozhodnutí za zcela srozumitelná a logická, pročež navrhují
zrušení rozsudku krajského soudu.
[8] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů stěžovatelem
uplatněných, současně přihlížel k tomu, zda rozsudek krajského soudu netrpí vadami, k nimž
by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Stěžejní otázkou v dané věci je kvalita odůvodnění správních rozhodnutí. Nejvyšší správní
soud úvodem zdůrazňuje, že se neztotožnil se závěry krajského soudu, dle nichž jsou rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů vnitřně rozporná, nesrozumitelná a ve výsledku
nepřezkoumatelná. Dle názoru Nejvyššího správního soudu jsou obě rozhodnutí jako celek
přezkoumatelná. O tom, že rozhodnutí správních orgánů prvního a druhého stupně funkčně
tvoří jeden celek, a je proto nutné je jako celek přezkoumávat, již bylo mnohokrát zdejším
soudem judikováno. Pokud je vada řízení vedeného v prvém stupni plně zhojena v řízení
odvolacím, není správní řízení jako celek stiženo vadou, která by způsobovala nezákonnost
napadeného rozhodnutí (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014,
č. j. 6 As 161/2013 – 25).
[11] V přezkoumávané věci došlo právě k takové situaci, neboť prvostupňové rozhodnutí
stavebního úřadu by samostatně neobstálo, a to z důvodu (předestřeného i krajským soudem),
že z tohoto rozhodnutí nelze vyvodit provázání zastavení řízení s nevyhověním výzvě stavebního
úřadu ze dne 24. 3. 2017. V tomto bodě lze přisvědčit krajskému soudu, že rozhodnutí
stavebního úřadu trpí vadou odůvodnění, poněvadž z něj nelze jednoznačně vyvodit, co je onou
vadou, kvůli které bylo řízení zastaveno. Stěžovatel však tuto vadu ve svém rozhodnutí zhojil,
když vyjmenoval požadavky dané výzvy i lhůtu k jejich předložení s tím, že žalobkyně byla
o následcích nesplnění této konkrétní výzvy řádně poučena, lhůta marně uplynula a nedostatky
žádosti nebyly odstraněny, pročež stavební úřad dle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení
zastavil. Z uvedeného je minimálně implicitně, pokud ne takřka výslovně, možno vyvodit,
že řízení bylo zastaveno právě na základě nesplnění poslední výzvy k doplnění podkladů. Proto
lze odůvodnění obou správních rozhodnutí jako celku v tomto ohledu považovat za dostatečné.
[12] Dále je třeba uvést na pravou míru argumentaci správních orgánů označenou krajským
soudem za „částečně meritorní“, kdy měly správní orgány dle krajského soudu nesprávně opírat
svá rozhodnutí též o věcné posuzování stavby tím, že se zabývaly její možnou nebezpečností
a nestabilitou. Tento postoj krajského soudu lze označit za přepjatě formalistický. Správní orgány
tuto argumentaci použily za účelem srozumění, že předložené podklady nedokládají splnění
podmínek dle §129 odst. 2 písm. c) stavebního zákona a některé dokumenty potřebné k doložení
splnění těchto podmínek nebyly doloženy vůbec. Ačkoli bylo řízení zastaveno z důvodů
uvedených v §66 odst. 1 písm. c) správního řádu - nedoložení zásadních podkladů, a nedošlo
tedy k zamítnutí žádosti o dodatečné povolení dle §129 stavebního zákona (jak by bylo možné
postupovat např. tehdy, pokud by byly všechny potřebné dokumenty předloženy, ale stavba
by z nějakého důvodu neobstála před zákonnými požadavky), správní orgány se zcela zjevně
pokoušely vysvětlit, že splnění podmínek §129 stavebního zákona částečně spočívá v doložení
potřebných dokumentů dle požadavků zákona a podzákonné vyhlášky č. 499/2006 Sb.,
o dokumentaci staveb, v předepsané formě a rozsahu, což žalobkyně v průběhu řízení
nereflektovala.
[13] Možná nebezpečnost stavby pro okolní pozemky je důležitým faktorem, jenž musí
být v dokumentaci řešen dostatečnými ochrannými opatřeními (jako např. sporná opěrná zeď
či nepropustné dno), a pokud se předložené podklady vlivem stavby na okolí dostatečně
nezabývají, je třeba podklady ohledně možných rizik a plánovaných opatření doplnit. Takové
doplnění je v tomto konkrétním případě (při zvýšení hladiny jezírka s bazénem by objektivně
mohlo hrozit podmáčení sousedních pozemků) možné považovat za doplňování podkladů
potřebných pro pokračování v řízení [§66 odst. 1 písm. c) správního řádu], což je předmětem
sporu v dané věci. Správní orgány tudíž tímto zdůvodněním z procesní roviny nevystoupily,
pouze se dopustily dílčí nepřesnosti, když žalobkyni nesplnění podmínek pro dodatečné povolení
stavby vytýkaly. Tato nepřesnost však zřejmě pramení z toho, že správní úřady považovaly
jednání žalobkyně v průběhu celého řízení za liknavé. Správní orgány se navíc možnou
nebezpečností stavby nijak detailně nezabývaly a jejich argumentace celkově neměla meritorní
směřování, a proto lze odůvodnění jejich rozhodnutí považovat za vnitřně souladné, ač možná
mírně nepřehledné.
[14] Tuto argumentaci správních orgánů ve smyslu, že žalobkyně nebyla po celé řízení
schopna doložit splnění podmínek dle §129 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, lze navíc označit
za zbytečné moralizování, navíc nadbytečné, poněvadž k zastavení řízení nedošlo na základě
nesplnění podmínek tohoto ustanovení, a tedy nekvality dodaných dokumentů či nezákonných
parametrů stavby, ale na základě úplné absence těchto dokumentů. Ačkoli je řízení o dodatečném
povolení stavby řízeno dispoziční zásadou, judikatura zdejšího soudu zdůrazňuje, že stavebník
je obvykle osobou bez odborného vzdělání a stavební úřad by mu proto měl při obstarávání
potřebných dokumentů být nápomocný či alespoň poskytnout dostatečné vysvětlení. V řešeném
případě byl průběh řízení od začátku matoucí, navíc délka řízení způsobila, že se do řízení
projevily v čase se měnící zájmy žalobkyně a z logiky věci vyplývající vývoj záměru s ohledem
na funkčnost a kvalitu využití stavby. Snahu o vylepšení záměru jistě nelze mít žalobkyni za zlé,
ale sama tím také zásadně přispěla ke zmatečnosti řízení a několikrát fakticky změnila předmět
žádosti (v posledním případě na výzvu stavebního úřadu již i formálně novým popisem stavby).
V roce 2012 žalobkyně předložila poměrně komplexní projektovou dokumentaci, která
se poslednímu na výzvu předloženému popisu stavby velmi podobá, přesto však návrhy nejsou
shodné, a proto bylo nutné předložit upravenou či novou projektovou dokumentaci dle
posledního „finálního“ formálně popsaného návrhu stavby. Tento nesoulad stavební úřad
výslovně uvedl ve své poslední výzvě k doplnění podkladů ze dne 24. 3. 2017.
[15] Dílčí nedostatky a nepřesnosti v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů dle Nejvyššího
správního soudu nezpůsobily nepřezkoumatelnost ani nezákonnost těchto rozhodnutí.
Žalobkyně nepředložila projektovou dokumentaci k formálně ukotvenému popisu stavebního
záměru (ze dne 31. 1. 2017), což lze objektivně považovat za stěžejní podklad k vedení řízení
o dodatečném povolení stavby. Stavební úřad právě z tohoto důvodu nemohl žádost považovat
za úplnou, pročež řízení zastavil, jelikož bez těchto podkladů nemohl žádost věcně posoudit.
Stěžovatel toto rozhodnutí potvrdil a doplnil nedostatečné odůvodnění stavebního úřadu tak,
že z něj lze jednoznačně seznat, z jakého důvodu bylo řízení zastaveno. Rozhodnutí správních
orgánů prvního i druhého stupně lze tedy označit za řádné a zákonné, pročež jejich zrušení
krajským soudem neobstojí.
[16] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského
soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm
je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.)
a v souladu s ním věcně vypořádá jednotlivé námitky uplatněné v žalobě.
[17] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 11. února 2022
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu