ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.352.2021:69
sp. zn. 5 As 352/2021 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: V. S., zast.
Mgr. Andrejem Lokajíčkem, advokátem se sídlem Jugoslávská 620/29, Praha, proti žalovanému:
Úřad městského obvodu Plzeň 3, se sídlem Sady Pětatřicátníků 7, 9, Plzeň, zast. Mgr. Bc.
Vladimírem Novým, advokátem se sídlem Žižkova 52, Plzeň, za účasti: I) Bc. M. O., II) Mgr. P.
O., III) Mgr. B. S., IV) J. P., V) M . P., VI) Ing. J. S., VII) HURPEZ spol. s r. o., se sídlem
Chvojová 1, Plzeň, zast. Mgr. Tomášem Ajglem, advokátem se sídlem Hluboká 55, Plzeň, VIII)
S. H., IX) Společenství vlastníků Chvojová 132/5, Plzeň, se sídlem Chvojová 132/5, Plzeň,
zast. Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha, X) Ing. L. B.,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 10. 2021, č. j. 77 A
17/2021 - 249,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem, který měl spočívat v nezahájení řízení o odstranění
stavby nacházející se na pozemku p. č. XA v k. ú. D. (adresní místo Ch. X, P.).
[2] Stěžovatel je spoluvlastníkem pozemku p. č. XB, zapsaného na LV XC pro k. ú. D., obec
P., jehož součástí je stavba č. p. XD, rodinný dům. Tato nemovitost přímo sousedí s pozemkem
p. č. XA, na kterém podle názoru stěžovatele stavebník [osoba zúčastněná na řízení VII] vystavěl
stavbu, která v rozporu s požadavky zákona nebyla povolena, ani umístěna. Žalovaný (dále také
„stavební úřad“) povolil pouze stavební úpravy a nástavbu podlaží na původní jednopodlažní
stavbě. Stavebník však původní stavbu zboural a postavil zcela novou stavbu, aniž by disponoval
příslušnými veřejnoprávními povoleními.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[3] Stěžovatel podal ke krajskému soudu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem,
který spatřoval v nezahájení řízení o odstranění stavby na pozemku p. č. XA. Krajský soud jeho
žalobu nejprve usnesením ze dne 5. 3. 2021, č. j. 77 A 17/2021 - 89, odmítl (krajský soud uvedl,
že tvrzený zásah ze své podstaty nemůže být nezákonným zásahem).
[4] Ke kasační stížnosti stěžovatele Nejvyšší správní soud toto usnesení o odmítnutí žaloby
rozsudkem ze dne 23. 7. 2021, č. j. 5 As 79/2021 - 29, zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení. Po vrácení věci krajskému soudu stěžovatel upřesnil, který správní orgán
považuje za žalovaného (jako žalovaného výslovně označil Úřad městského obvodu Plzeň 3),
a trval na důvodnosti podané žaloby.
[5] Ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021,
č. j. 6 As 108/2019 - 39, č. 4178/2021 Sb. NSS, krajský soud vyrozuměl potenciální osoby
zúčastněné na řízení (vlastníky sousedních pozemků a staveb) a následně žalobu stěžovatele
podle §87 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zamítl jako nedůvodnou.
[6] Krajský soud v napadeném rozsudku nejprve zrekapituloval předchozí průběh řízení –
zdůraznil, že stavebník disponuje územním rozhodnutím o umístění stavby „objekt č. p. XA, P.,
Ch. ul. – stavební úpravy, nástavba, změna užívání“ (ze dne 3. 9. 2014, č. j. SZ UMO3/15024/14,
VÝST/0671/14/Kk) a stavebním povolením (ze dne 1. 4. 2015, č. j. UMO3/11585/15).
Na základě těchto povolení měl být stávající rodinný dům upraven na penzion. Na základě
následného rozhodnutí o změně stavby před dokončením (ze dne 11. 2. 2019,
č. j. UMO3/05640/19) se nově mělo jednat o bytový dům (1. PP bez využití, v 1. NP měla být
vstupní hala, technická místnost, kotelna, sklepy a garáž a ve 2. a 3. NP dvě bytové jednotky
o velikosti 2+kk na každém podlaží).
[7] Krajský soud dále zdůraznil, že stavebník také disponuje dodatečným povolením změny
stavby (ze dne 10. 12. 2020, č. j. UMO3/46343/20) – podle tohoto rozhodnutí nově mělo být
využíváno také 1. PP, mělo dojít ke změnám 1. NP, i 2. a 3. NP, včetně drobných úprav vnitřních
dispozic bytů. Podle výkresů architektonicko-stavebního řešení projektové dokumentace
k tomuto povolení (výkresy č. 9, 10, 11 a 12) přitom nemělo být pro stavbu bytového domu
využito žádné zdivo původní stavby, v důsledku čehož byl stavebník oprávněn původní stavbu
zbourat.
[8] Stavební úřad však zahájil řízení o nařízení odstranění nepovolených změn stavby
spočívajících v nástavbě 4. NP, rozšíření 1. PP objektu na hranice sousedních pozemků
a vybudování anglického dvorku podél uliční fasády objektu, neboť tyto změny nebyly
předchozími rozhodnutími správních orgánů povoleny. Uvedené řízení o nařízení odstranění
nepovolených změn stavby bylo usnesením ze dne 23. 12. 2020, č. j. UMO3/48138/20,
přerušeno, neboť stavebník požádal o dodatečné povolení těchto změn.
[9] Stavební úřad zahájil také řízení o nařízení odstranění změn stavby spočívajících
ve sjednocení půdorysných rozměrů 1. NP objektu s půdorysnými rozměry 2. NP (1. NP mělo
být rozšířeno do dvora), v dispozičních změnách 1. PP a 1. NP a v nahrazení původně
navrženého autovýtahu vyklápěcí hydraulickou plošinou ke vjezdu do 1. NP a 1. PP. I toto řízení
bylo usnesením ze dne 11. 3. 2021, č. j. UMO3/08954/21, přerušeno do doby vydání
pravomocného rozhodnutí o žádosti stavebníka o dodatečné povolení uvedených změn.
[10] Stavební úřad tak vede dvě dílčí řízení o nařízení odstranění nepovolených změn stavby,
obě řízení jsou však přerušena do doby vydání dodatečných stavebních povolení, o která
stavebník požádal.
[11] Krajský soud také připomněl, že stavebníkovi bylo vydáno dílčí kolaudační rozhodnutí
(ze dne 12. 7. 2021, č. j. UMO3/26616/21) k částem nové stavby sestávající z 1. PP (6 x sklep,
chodba, technická místnost, schodiště), 1. NP (závětří, vstupní hala, schodiště), 2. NP (byty XE a
XF se schodištěm) a 3. NP (byty XG a XH se schodištěm). Na základě tohoto kolaudačního
rozhodnutí je tak stavebník oprávněn část stavby také užívat.
[12] Podle názoru krajského soudu tak stavebník disponuje povoleními, na základě kterých byl
oprávněn ke stavbě bytového domu. Jde o výše citované územní rozhodnutí a stavební povolení
ve spojení s prvním a druhým dodatečným povolením (ze dne 11. 2. 2019, č. j. UMO3/05640/19
a ze dne 10. 12. 2020, č. j. UMO3/46343/20); tato povolení opravňovala stavebníka provést
stavební úpravy původní stavby, jejichž výsledkem bude bytový dům s využitým 1. PP a 3. NP,
aniž by bylo využito zdivo původní stavby. Stavebník tak byl oprávněn původní stavbu zbourat –
z těchto povolení bylo zřejmé, že při stavebních činnostech dojde k odstranění původní stavby.
Nepovolenými jsou tak jen určité části stavby, ohledně kterých jsou vedena řízení o odstranění
těchto nepovolených změn (zejm. nástavba 4. NP, rozšíření 1. PP a sjednocení půdorysných
rozměrů 1. NP a 2. NP). Odlišnosti mezi povolenou stavbou bytového domu s 3. NP a skutečně
provedenou stavbou bytového dobu s 4. NP tak nemohou zakládat důvod pro zahájení řízení
o odstranění stavby jako celku, dokonce zčásti zkolaudované.
[13] Krajský soud také zdůraznil, že se nezabýval tím, zda vedená řízení o odstranění
nepovolených změn stavby zcela odpovídají všem skutečně existujícím rozdílům mezi povolenou
stavbou a skutečně provedenou stavbou, protože předmětem řízení o žalobě stěžovatele bylo
posouzení, zda má být zahájeno řízení o odstranění celé nové stavby, tj. stavby jako celku. Jelikož
důvod k zahájení řízení o odstranění stavby jako celku krajský soud neshledal, konstatoval,
že do práv žalobce nezahájením tohoto řízení dojít nemohlo. A pokud jde o uvedené dílčí
nepovolené změny stavby, krajský soud připomněl, že stěžovatel může uplatňovat své námitky
v dílčích řízeních o odstranění těchto nepovolených změn.
III. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a vyjádření osob zúčastněných na řízení
[14] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností z důvodu podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem. Stěžovatel
obsáhle zrekapituloval předchozí průběh řízení a setrval na svých dříve vyjádřených názorech
o tom, že vybudovaná stavba nebyla umístěna, ani povolena. Zdůraznil, že stavební úřad
dodatečně povolil změnu již zaniklé stavby, což nelze tolerovat.
[15] Stavebník vydané územní rozhodnutí a stavební povolení ignoroval, když původní stavbu
(rodinný dům) kompletně odstranil. Tato skutečnost je přitom nesporná, jak potvrdil také krajský
soud – stavebník tak stavěl stavbu zcela novou, pro kterou měl disponovat jiným územním
rozhodnutím a stavebním povolením. A rozhodnutí o dodatečném povolení změny (již zaniklé)
stavby ze dne 10. 12. 2020, č. j. UMO3/46343/20, na tom nemůže nic změnit, neboť stavební
úřad tímto povolením dodatečně potvrdil postup stavebníka, který původní stavbu odstranil.
Stěžovatel však jako vlastník sousedního pozemku nebyl vyrozuměn o tomto probíhajícím řízení
a neměl možnost se k němu vůbec vyjádřit (stěžovatel nebyl účastníkem řízení, které vydání
tohoto povolení předcházelo, na což krajský soud výslovně při jednání upozornil).
[16] Stěžovatel odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009,
č. j. 8 As 31/2007 - 165, a ze dne 28. 5. 2021, č. j. 2 As 233/2019 - 50, a zdůraznil, že i tato
rozhodnutí potvrzují zánik původní stavby rodinného domu, neboť stavebník zboural celou
původní stavbu. Realizaci nové stavby tak nelze hodnotit jako stavební úpravu, ale jde
o novostavbu, která musí být umístěna a povolena.
[17] Napadený rozsudek krajského soudu je podle názoru stěžovatele v přímém rozporu
s rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu – jde o povolování černých staveb
tzv. salámovou metodou, která ve výsledku působí příznivě pro nepoctivého developera. Dle
stěžovatele nelze dodatečně povolovat dílčí změny stavby, stavbu je zapotřebí povolovat jako
celek. V daném případě stavba zanikla de facto i de iure v listopadu 2019, kdy byla zbourána. Takto
zaniklou stavbu jako věc v právním smyslu nebylo možné dodatečně povolit, ani povolit její
změny.
[18] Dále stěžovatel namítal, že stavební práce na objektu nezačaly v době platnosti původně
vydaného stavebního povolení; toto stavební povolení proto zaniklo. Z toho dle stěžovatele
vyplývá, že stavba byla nepovolená již před tím, než došlo k jejímu zániku. K tomu uvedl,
že stavební deník, který stavebník vedl, byl vyroben až v roce 2018, jak potvrdil jednatel tiskárny
OPTYS spol. s r. o., která daný stavební deník vyrobila. Tento stavební deník tak nemohl být
použit v roce 2017 k provedení zápisu, jak nepravdivě tvrdil stavební úřad i stavebník. Došlo tak
k předložení padělaného důkazního prostředku. Podle názoru stěžovatele vše nasvědčuje tomu,
že stavební práce byly zahájeny až v roce 2019; záznam o údajné stavební činnosti v roce 2017 byl
nejspíše dopsán za účelem dotvoření důkazu o tom, že k zahájení prací došlo dříve. Stejně tak
zapsané údaje o denních teplotách neodpovídají průměrným teplotám podle dat z meteorologické
stanice. Ani fotodokumentace nenasvědčuje tomu, že by byly k 24. 7. 2017 zahájeny stavební
práce, předložené důkazy však krajský soud neprovedl.
[19] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozsudek krajského soudu považuje
za zákonný. Dle žalovaného se stěžovatel fakticky domáhá zrušení stavebního povolení, povolení
změny stavby před dokončením (ze dne 11. 2. 2019, č. j. UMO3/05640/19) a dodatečného
povolení (ze dne 10. 12. 2020, č. j. UMO3/46343/20), která byla stavebníkovi vydána.
Argumentace stěžovatele, že stavební úřad povolil změnu již zaniklé stavby, míří fakticky svým
obsahem do uvedených povolení. Tato povolení však nejsou předmětem přezkumu v řízení
o zásahové žalobě. Krajský soud proto správně uzavřel, že rozumné důvody pro zahájení řízení
o odstranění celé stavby nejsou dány. Žalovaný vede dvě samostatná řízení o odstranění
nepovolených změn stavby, resp. řízení o dodatečném povolení těchto změn, což krajský soud
shledal jako správné. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
stěžovatele zamítl.
[20] Osoba zúčastněná na řízení VII) – HURPEZ spol. s r. o. (stavebník) ve vyjádření
ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatel netvrdil ani neprokázal, že by jeho veřejná subjektivní
práva byla objektivně zasažena. Stěžovatel vystupuje v probíhajících řízeních o dodatečných
povoleních změn stavby jako účastník řízení, uplatňuje svá práva a může případně proti správním
rozhodnutím brojit správní žalobou. Osoba zúčastněná na řízení VII) také zdůraznila, že stavba
bytového domu je z převážné části zkolaudována, jednotky byly zapsány do katastru nemovitostí
a vlastnické právo k nim bylo převedeno třetím osobám, které tyto jednotky užívají. Za takového
stavu není dán žádný rozumný důvod k tomu, aby bylo zahájeno řízení o odstranění celé stavby.
Stavba byla postavena na základě pravomocného územního rozhodnutí a stavebního povolení,
které bylo doplněno o povolení změny stavby před jejím dokončením a dodatečným povolením
změny stavby. Tato rozhodnutí jsou konečná, i krajský soud z nich musel při přezkumu zásahové
žaloby vycházet. Je nepodstatné, zda bude stavba označována jako „stavební úpravy a nástavba“
či „nová stavba“, neboť na skutečnosti, že stavebník disponuje příslušnými povoleními, toto
označování nemá žádný vliv. Přezkum těchto rozhodnutí nelze obcházet prostřednictvím
zásahové žaloby. V další části svého vyjádření se osoba zúčastněná na řízení VII) vymezila vůči
konkrétním stěžovatelovým tvrzením, což však Nejvyšší správní soud nepovažuje za nezbytné
podrobně rekapitulovat, a závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
stěžovatele zamítl.
[21] Osoba zúčastněná na řízení IX) – Společenství vlastníků Chvojová 132/5, Plzeň,
ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že rozsudek krajského soudu považuje za věcně správný
a logicky odůvodněný. Zdůraznila, že bytové jednotky v domě na ulici Chvojová 132/5, Plzeň
byly převedeny do vlastnictví třetích osob, jejichž oprávněné zájmy je nutné šetřit. Stěžovatel
může své námitky uplatňovat ve správním řízení, avšak i v něm mohou být uplatněny jen takové
námitky, které jsou spojeny s přímým dotčením jeho práv. Ani v kasační stížnosti však žádné
takové námitky stěžovatel neuvedl. Jeho postup považuje osoba zúčastněná na řízení IX)
za šikanózní, neboť stěžovatel opakovaně podává podněty a žádosti stavebnímu úřadu,
aniž by byla skutečně jeho práva dotčena. Osoba zúčastněná na řízení IX) proto závěrem navrhla,
aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost zamítl.
[22] Ostatní osoby zúčastněné na řízení [I), II), III), IV), V), VI), VIII) a X)] se ke kasační
stížnosti nevyjádřily.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[24] Kasační stížnost není důvodná.
[25] V projednávané věci se krajský soud (po zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 7. 2021, č. j. 5 As 79/2021 - 29) věcně zabýval stěžovatelem podanou
zásahovou žalobou. V důsledku rozsudku rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 26. 3. 2021,
č. j. 6 As 108/2019 - 39, č. 4178/2021 Sb. NSS, se totiž ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém
hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, může bránit proti takové faktické
nečinnosti správního orgánu právě žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu
§82 a násl. s. ř. s. Nebude-li taková žaloba soudem odmítnuta proto, že označené jednání
z povahy věci nemůže být nezákonným zásahem, musí soud zkoumat její přípustnost z hledisek
§85 s. ř. s. Je-li podaná žaloba důvodná, určí soud, že nezahájení řízení z moci úřední (zde řízení
o odstranění nepovolené stavby) je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu
zahájit řízení podle §129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[26] Podstatou věci je tak posouzení otázky, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu
stěžovatele zamítl, resp. zda s ohledem na obsah podané žaloby (tvrzení stěžovatele) a zákonné
podmínky rozhodl v souladu s právními předpisy. V té souvislosti stěžovatel uváděl v zásadě dva
okruhy námitek, které v kasační stížnosti obsáhle rozváděl – a sice že správní orgány
nemohly dodatečnými povoleními legalizovat záměr stavebníka, který původní stavbu zboural
a postavil místo ní novostavbu, přestože byl oprávněn pouze k nástavbě (první okruh námitek);
a že stavební práce začaly po uplynutí platnosti stavebního povolení, tudíž stavební povolení
zaniklo (druhý okruh námitek).
[27] Před věcným posouzením kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvádí, že v řízení
o žalobě na ochranu před tvrzeným nezákonným zásahem se obdobně jako v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu uplatní institut osoby zúčastněné na řízení (§34 s. ř. s.). Tento
závěr dovodil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 - 76, č. 2725/2013 Sb. NSS (body 46 a 47), a potvrdil jej také v rozsudku
ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 - 42, č. 3686/2018 Sb. NSS (bod 59). Jakkoliv jsou osoby
zúčastněné na řízení v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spíše výjimkou než
pravidlem (srov. výše citovaná rozhodnutí rozšířeného senátu), aplikaci §34 s. ř. s. v tomto typu
řízení není důvod vylučovat.
[28] V případě zásahové žaloby proti fakticky nečinnému stavebnímu úřadu, který v rozporu
s §129 odst. 2 stavebního zákona nezahájí řízení o odstranění stavby, přichází v úvahu jako
osoby zúčastněné na řízení především samotný stavebník (tj. osoba, která provedla spornou
stavbu), vlastníci sporné stavby, vlastníci pozemků, na kterých stavba stojí, případně vlastníci
sousedních pozemků či staveb na nich, může-li být jejich vlastnické právo danou stavbou či jejím
odstraněním přímo dotčeno, a další osoby, které by mohly být na svých právech dotčeny
rozsudkem krajského soudu. To ostatně připomněl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
přímo v rozsudku č. j. 6 As 108/2019 - 39, kterým připustil zásahovou žalobu v takovém typu
řízení.
[29] K tomu, aby se skutečně o osobu zúčastněnou na řízení jednalo, musí být splněny dvě
podmínky. Z výše uvedeného je již zřejmá první podmínka, označovaná jako materiální. Daná
osoba musí být skutečně přímo dotčena na svých právech a povinnostech tím, že stavební úřad
řízení o odstranění stavby nezahájil, příp. může být dotčena tím, že stavební úřad takové řízení
vede. K této materiální podmínce přistupuje podmínka formální, která spočívá v tom, že se osoba
do soudního řízení správního přihlásí jako osoba zúčastněná na řízení (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2010, č. j. 7 As 70/2009 - 190, č. 2341/2011 Sb. NSS), a to buď
na základě výzvy soudu, nebo spontánně např. na popud jiné osoby.
[30] Ustanovení §34 odst. 2 s. ř. s. upravuje postup směřující ke správnému stanovení okruhu
osob, které splňují materiální předpoklady pro postavení osob zúčastněných na řízení. Předně
je nutno říci, že je to samotný navrhovatel, který má povinnost v návrhu (v podané žalobě)
označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy.
Odpovědnost za správné stanovení okruhu osob, u kterých jsou splněny materiální podmínky
podle §34 odst. 1 s. ř. s. (dotčení na právech), však nese soud. Ten musí postupovat
při zjišťování okruhu možných osob zúčastněných na řízení aktivně. Soud sice vychází nejprve
ze samotných tvrzení žalobce uvedených v žalobě, žalobce má však ve vztahu k uvedení
potenciálních osob zúčastněných na řízení pouze „informační“ povinnost; zákon s nedodržením
této povinnosti výslovně negativní následek (neúspěch podané žaloby) nespojuje.
[31] Je tak primárně úkolem krajského soudu, aby na základě obsahu spisu a v případě
potřeby i vlastního šetření v nezbytném rozsahu (např. dohledáním vlastníků nemovitostí
evidovaných v katastru nemovitostí, příp. v jiných veřejných rejstřících) či za pomoci součinnosti
žalovaného správně stanovil okruh těchto osob (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 As 39/2004 - 75, č. 1479/2008 Sb. NSS, a ze dne 2. 5. 2007,
č. j. 5 As 3/2007 - 68). Krajský soud je tedy povinen vyvinout přiměřenou aktivitu odpovídající
okolnostem věci a informacím, které má k dispozici (viz také rozsudek zdejšího soudu ze dne
13. 2. 2013, č. j. 1 As 149/2012 - 153).
[32] V rozsudku ze dne 18. 12. 2007, č. j. 8 Aps 8/2007 - 90, Nejvyšší správní soud uvedl,
že zákon výslovně nestanoví lhůtu či část řízení, kdy se osoba zúčastněná na řízení
do konkrétního řízení musí přihlásit. Splňuje-li materiální a formální podmínku, může se jako
osoba zúčastněná na řízení přihlásit i v kasační fázi, nebylo-li účastenství této osoby „natolik zjevné,
aby vznikla povinnost krajského soudu dotázat se jí z úřední povinnosti, zda bude uplatňovat práva osoby
zúčastněné na řízení“.
[33] V průběhu řízení o kasační stížnosti byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen přípis
Společenství vlastníků Chvojová 132/5, Plzeň, ve kterém toto společenství vlastníků jednotek
nacházejících se přímo ve stavbě, kterou stěžovatel požaduje odstranit, soudu oznamuje,
že splňuje materiální podmínku pro postavení osoby zúčastněné na řízení, přičemž v řízení
o kasační stížnosti má zájem svá práva uplatňovat.
[34] Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že jednotliví vlastníci jednotek, které
se nacházejí přímo ve sporné stavbě, jakož i společenství vlastníků těchto jednotek, materiální
podmínku postavení osob zúčastněných na řízení splňují. Jde o vlastníky, o jejichž vlastnickém
právu k daným jednotkám je v řízení o odstranění stavby přímo rozhodováno. Jak je však zřejmé
z veřejného seznamu katastru nemovitostí, k rozhodnutí o povolení vkladu – zápisu vlastnického
práva k jednotlivým jednotkám ve sporné stavbě (provedení vkladu) došlo až ve dnech
19. 11. 2021 (jednotka XE), 30. 12. 2021 (jednotka XF), 1. 12. 2021 (jednotka XG), 2. 12. 2021
(jednotka XH) a 12. 11. 2021 (jednotka XCH). Krajský soud o podané zásahové žalobě
rozhodoval dne 22. 10. 2021. A byť v době jeho rozhodování běžela řízení o podaných návrzích
na vklad, v den, kdy krajský soud ve věci samé rozhodoval, nebyla tato skutečnost natolik zjevná,
aby vznikla krajskému soudu povinnost dotázat se nových (budoucích) vlastníků jednotek
z úřední povinnosti, zda v daném řízení hodlají uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení.
Za rozhodující je totiž nutné považovat den, kdy byl vklad vlastnického práva povolen (srov.
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 11. 2006, sp. zn. 28 Cdo 990/2006).
[35] Nejvyšší správní soud proto přistoupil k oslovení nových vlastníků jednotek, přičemž
na výslovnou výzvu soudu, vyjma Společenství vlastníků Chvojová 132/5, Plzeň [osoba
zúčastněná na řízení IX)] oznámil, že práva bude uplatňovat, pouze Ing. L. B. [osoba zúčastněná
na řízení X)], který se však k samotné kasační stížnosti nevyjádřil (viz výše rekapitulační část
tohoto rozsudku).
[36] Stěžovatel v kasační stížnosti rozsáhle namítal, že stavba, kterou stavebník zbudoval,
nebyla umístěna, ani povolena. Dodatečná povolení, která stavební úřad vydal, pak nemohla
povolovat změny, které stavebník činil, neboť původní stavba, na které měla být provedena
nástavba, byla zbourána.
[37] Krajský soud přisvědčil stěžovateli, že provedená nová stavba zcela neodpovídá vydaným
povolením. Výškové i půdorysné rozdíly mezi skutečně provedenou stavbou a vydanými
povoleními jsou ovšem předmětem zahájených řízení o odstranění nepovolených změn stavby.
Tyto odlišnosti tak nemohou zakládat důvod pro zahájení řízení o odstranění celé stavby,
která je nadto zčásti zkolaudovaná. Smyslem vyhovujícího rozsudku v tomto typu řízení je dle
krajského soudu donutit správní orgán zahájit řízení s definovaným předmětem tam, kde jsou pro
to rozumné předpoklady – ty však nelze spatřovat v případných pochybeních stavebního úřadu
v řízení o vydání stavebního povolení dané stavby. Sporná stavba jako celek není nepovolená;
nepovolenými jsou pouze její části, ohledně nichž vede stavební úřad dvě řízení o odstranění
nepovolených změn stavby. Konkrétními a skutečně existujícími rozdíly mezi povolenou a reálně
existující stavbou se pak krajský soud nezabýval, neboť předmětem řízení o žalobě stěžovatele
bylo posouzení, zda má být zahájeno řízení o odstranění nové stavby jako celku. Dále krajský
soud dodal, že stěžovatel měl možnost uplatňovat své námitky proti danému záměru v řízení
o vydání stavebního povolení, dodatečných stavebních povolení, a stejně tak má možnost hájit
svá práva i v aktuálně vedených řízeních o nařízení odstranění nepovolených změn stavby, resp.
v řízeních o vydání dodatečných stavebních povolení. Neshledal proto rozumné důvody pro to,
aby žalovanému v takové situaci nařizoval zahájení řízení o odstranění stavby jako celku.
[38] Krajský soud přitom své rozhodnutí postavil na tom, že stavebník byl na základě
územního rozhodnutí ze dne 3. 9. 2014 (č. j. SZ UMO3/15024/14), stavebního povolení ze dne
1. 4. 2015 (č. j. UMO3/11585/15) v kombinaci s dodatečnými povoleními (rozhodnutí ze dne
11. 2. 2019, č. j. UMO3/05640/19; a ze dne 10. 12. 2020, č. j. UMO3/46343/20) oprávněn
k odstranění celé původní stavby. Ve stavebním povolení totiž bylo stavebníkovi povoleno
odstranit celou původní stavbu kromě štítových zdí a několika dalších zdí a ve druhém
dodatečném povolení (ze dne 10. 12. 2020, č. j. UMO3/46343/20) bylo stavebníkovi povoleno
odstranit celou původní stavbu – podle krajského soudu byl stavebník oprávněn provést veškeré
stavební práce, aniž by bylo využito zdivo původní stavby, což dle krajského soudu vyplývá
z výkresů architektonicko-stavebního řešení závazné projektové dokumentace (konkrétně
se má jednat o výkresy 9, 10, 11 a 12). Skutečnost, zda původní stavbu mohl stavebník zcela
odstranit, nadto podle názoru krajského soudu nemůže mít vliv na posouzení důvodnosti podané
žaloby, neboť stěžovatel nemohl být dotčen na svých právech odstraněním původní stavby,
avšak pouze stavbou novou.
[39] Pro posouzení věci je však podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu zcela určující
to, že stavebník disponuje územním rozhodnutím a (několika) na něj navazujícími povoleními,
které definují současný stav věci – existující pravomocná rozhodnutí stavebního úřadu nelze
přehlížet. Na základě těchto rozhodnutí byl stavebník oprávněn provést konkrétní (v nich
definované) stavební úpravy a následně také změny stavby, přičemž tato pravomocná rozhodnutí
nelze „obcházet“ podáním zásahové žaloby.
[40] Přestože rozšířený senát v rozsudku č. j. 6 As 108/2019 - 39, připustil podání zásahové
žaloby tam, kde stavební úřad v rozporu se stavebním zákonem nezahájí řízení o odstranění
nepovolené stavby, zdůraznil také, že uvedený závěr je potřeba vykládat restriktivně (viz bod 80
citovaného rozsudku). Také proto zdůraznil jako „druhý komplex podmínek“ (viz bod 85 citovaného
rozsudku) to, že „nesmí existovat žádné jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti
mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou
před správním soudem;“ a to buď jako účastník správního řízení, nebo jako osoba, která sice dle
zákona nebyla účastníkem řízení, ovšem proti rozhodnutí má právo podat žalobu podle §65
odst. 1 s. ř. s.
[41] Nejvyšší správní soud má za to, že v projednávané věci v důsledku existence vydaných
pravomocných rozhodnutí žalovaného právě taková situace nastala. Jak již bylo opakovaně
uvedeno výše, stavebník disponuje územním rozhodnutím, stavebním povolením, rozhodnutím
o změně stavby před dokončením a dodatečným povolením změny stavby. Argumentoval-li
stěžovatel tím, že tato povolení neopravňovala stavebníka původní stavbu zbourat, měl primárně
brojit proti těmto povolením, a to přímo ve správním řízení, jejichž výsledkem tato rozhodnutí
byla, příp. žalobou proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. Vydaná pravomocná povolení totiž nelze
bez dalšího pominout (nerespektovat) a v rámci řízení o zásahové žalobě de facto tato povolení –
jejich obsah ve vztahu k postupu stavebníka – přezkoumávat. V opačném případě by totiž došlo
k popření zásady subsidiarity zásahové žaloby, kterou ostatně v rozsudku č. j. 6 As 108/2019 - 39
rozšířený senát zdůrazňoval. V takové situaci je naopak na místě trvat na tom, aby se dotčená
osoba bránila primárně proti existujícím rozhodnutím.
[42] Stěžovatel v podané kasační stížnosti namítal, že nebyl účastníkem řízení o vydání
dodatečného povolení ze dne 10. 12. 2020, č. j. UMO3/46343/20 – o tomto řízení nebyl jako
vlastník sousedního pozemku vyrozuměn, neměl tak možnost se k němu vůbec vyjádřit. Podal
proti němu sice odvolání, ale jeho odvolání Magistrát města Plzně rozhodnutím ze dne
9. 11. 2021, č. j. MMP/365681/21, jako nepřípustné zamítl (dle Magistrátu města Plzně
dispozičními změnami původního záměru nemůže být stěžovatel jako soused dotčen).
[43] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že tato skutečnost sama o sobě na výše uvedeném
nemůže ničeho změnit. Má-li stěžovatel za to, že jej správní orgány nesprávně jako účastníka
řízení opomenuly, resp. že jeho odvolání jako nepřípustné nesprávně zamítly, může, resp. mohl
se v případě, že byla jeho práva skutečně dotčena, proti rozhodnutí o odvolání bránit žalobou
podle §65 s. ř. s.
[44] Výše nastíněný postup stěžovatel nemůže suplovat tím, že své námitky (směřující ve své
podstatě proti obsahu zmiňovaných rozhodnutí) uvede v kasační stížnosti proti rozsudku o jeho
žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Jak již bylo uvedeno, z tohoto pohledu je nutno
rozsudek rozšířeného senátu č. j. 6 As 108/2019 - 39 vykládat restriktivně, přičemž je nutno vážit
také právní jistotu dalších dotčených osob (nových vlastníků bytových jednotek ve sporné stavbě
– osob zúčastněných na řízení), kterou s sebou ze své podstaty pravomocná rozhodnutí
správních orgánů přinášejí.
[45] Dlužno také připomenout, že žalovaný stavební úřad vede ohledně sporné stavby
dvě řízení o nařízení odstranění stavby, resp. jejích nepovolených změn (jedná se o nástavbu
4. NP, rozšíření 1. PP a anglický dvorek v chodníku – viz usnesení ze dne 23. 12. 2020,
č. j. UMO3/48138/20; a sjednocení půdorysných rozměrů 1. NP s 2. NP, dispoziční změny
v 1. PP a 1. NP a nahrazení původně navrženého autovýtahu vyklápěcí hydraulickou plošinou –
viz usnesení ze dne 11. 3. 2021, č. j. UMO3/08954/21), v rámci kterých stavebník požádal
o vydání dodatečných povolení, proto byla obě řízení přerušena. Stěžovatel přitom setrvale brojí
zejm. vůči tomu, že bude v důsledku celkové výšky stavby (počtu nadzemních podlaží) narušena
jeho pohoda bydlení. Námitky týkající se narušení jeho pohody bydlení (resp. zásahů
do soukromí) tak má možnost uvést právě v těchto řízeních, jak ostatně uvedl také krajský soud.
[46] S ohledem na uvedené proto Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem krajského soudu,
že rozumné důvody pro zahájení řízení o odstranění stavby jako celku nejsou v této situaci dány –
nikoli však proto, že by stavebník byl oprávněn původní stavbu na základě vydaných rozhodnutí
žalovaného zbourat. Takový závěr podle názoru Nejvyššího správního soudu z obsahu spisu
bez dalšího nevyplývá. S ohledem na existenci čtyř pravomocných rozhodnutí a vedení dvou
dalších řízení o dodatečných povoleních změn stavby je však nezbytné směřovat procesní obranu
primárně proti vydaným rozhodnutím (resp. v řízeních o vydání dodatečných povolení). První
okruh námitek tak neshledal Nejvyšší správní soud důvodným.
[47] Co se týče druhého okruhu námitek, které stěžovatel uvedl v kasační stížnosti, k tomu
uvádí Nejvyšší správní soud následující.
[48] V podané žalobě stěžovatel neuvedl, že by platnost stavebního povolení v důsledku
plynutí času zanikla. Tuto námitku výslovně neuvedl ani ve svých dalších podáních, ani
při jednání, které u krajského soudu probíhalo dne 22. 10. 2021, jak Nejvyšší správní soud ověřil
poslechem záznamu z tohoto jednání, založeného na CD nosiči ve spise krajského soudu.
Stěžovatel se o tom, že v předloženém stavebním deníku existují nesrovnalosti, poprvé zmínil
v replice ze dne 12. 10. 2021, kterou krajskému soudu zaslal dne 13. 10. 2021 jako svou reakci
na vyjádření žalovaného o tom, kdy mělo dojít k zahájení prací. V té souvislosti namítal,
že předložené záznamy ze stavebního deníku neodpovídají skutečnosti. Nenamítal však,
že by platnost stavebního povolení zanikla – tuto námitku výslovně uvedl až v podané kasační
stížnosti.
[49] S ohledem na znění §104 odst. 4 s. ř. s., podle kterého není kasační stížnost přípustná, opírá-li
se o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit
mohl, se Nejvyšší správní soud touto námitkou nemohl zabývat. Toto ustanovení obsahuje zákaz
tzv. právních novot, jehož smyslem je zachování kasačního charakteru řízení o podané kasační
stížnosti. Ústavnost regulace obsažené v §104 odst. 4 s. ř. s. přitom potvrdil také Ústavní soud
(k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 12/99, č. 232/2000 Sb.,
N 98/18 SbNU 355). Neuvedl-li stěžovatel tuto námitku v řízení u krajského soudu, v důsledku
čehož se tak krajský soud k podstatě této námitky vůbec nemohl vyjádřit, je nutno tuto námitku
v řízení o kasační stížnosti s ohledem na znění §104 odst. 4 s. ř. s. považovat za nepřípustnou.
[50] A co se týče námitky, že krajský soud neprovedl předložené důkazy, které měly
prokazovat nesrovnalosti obsažené ve stavebním deníku, či jeho padělání, jak namítal stěžovatel,
k tomu je třeba poznamenat, že předmětem řízení u krajského soudu nebylo posuzování záznamů
obsažených ve stavebním deníku, ale otázka, zda existují rozumné důvody pro zahájení řízení
o odstranění stavby jako celku ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu č. j. 6 As 108/2019 - 39.
Z tohoto pohledu proto krajský soud nepochybil, když navrhované důkazy neprovedl (k tomu
blíže srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/19, N 254/55 SbNU 455,
týkající se neprovedení navrhovaných důkazů a jejich odůvodňování).
V. Závěr a náklady řízení
[51] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, proto
ji postupem podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[52] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel
neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému
právo na náhradu nákladů řízení vzniklo. Nejvyšší správní soud mu však náhradu nákladů řízení
nepřiznal – a to přesto, že byl žalovaný v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem.
Nejvyšší správní soud má za to, že žalovaný je k hájení svého postupu vybaven dostatečnými
prostředky, proto není důvod, aby výkon svých práv (oprávnění) a povinností přenášel
na advokáta. A pokud tak učinil, není důvod mu vzniklé náklady uznat jako účelně vynaložené
(k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 24. 11. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09, N 243/55
SbNU 349). Ostatně, žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti náhradu vynaložených nákladů
ani nepožadoval.
[53] Osobám zúčastněným na řízení nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s jejímž
plněním by jim vznikly náklady. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že osoby zúčastněné
na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 5 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 3. června 2022
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu