ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.53.2022:8
sp. zn. 5 As 53/2022 - 8
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatelky: J. M., zast. Mgr.
Tomášem Tyllem, advokátem se sídlem Revoluční 724/7, Praha 1, proti odpůrkyni: obec Tišice,
se sídlem Marie Podvalové 334, Tišice, zast. JUDr. Radoslavem Bolfem, advokátem se sídlem
Zádušní 2590/2, Mělník, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského
soudu v Praze ze dne 4. 2. 2022, č. j. 54 A 51/2021 – 57, o návrhu navrhovatelky na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se od m ít á .
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelka, která vlastní pozemky p. č. X a p. č. st. Y, jehož součástí je stavba
č. p. XA, zapsané na listu vlastnictví č. XB pro katastrální území Kozly u Tišic, obec Tišice,
se návrhem podaným u Krajského soudu v Praze domáhala zrušení opatření obecné povahy
č. 1/2021 – Územního plánu obce Tišice, schváleného usnesením zastupitelstva obce Tišice
ze dne 20. 9. 2021. Krajský soud návrh rozsudkem ze dne 4. 2. 2022, č. j. 54 A 51/2021 – 57,
zamítl.
[2] Proti tomuto rozsudku podala navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
spolu s návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle §107 s. ř. s. K návrhu
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že na výsledku daného řízení
závisí výsledek řízení o dodatečném povolení stavby č. p. XA ve vlastnictví stěžovatelky.
Stěžovatelka a její nezletilý syn danou stavbu trvale obývají a mají zde „trvalé bydliště“, „výkon
rozhodnutí“ by tedy pro stěžovatelku znamenal nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním
odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, neboť by mohlo být rozhodnuto
o odstranění dané stavby. Dle stěžovatelky je napadený územní plán přinejmenším v rozsahu,
v němž se týká jejích pozemků, nezákonný. Dodala, že přiznání odkladného účinku nemůže být
v rozporu s důležitým veřejným zájmem, neboť „absence územního plánu“ v rozsahu, v němž se týká
jejích pozemků, nemůže zmařit případné stavební záměry jiných osob. Naproti tomu stěžovatelka
a její syn by v konečném důsledku mohli přijít o bydlení.
[3] Podle §107 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však
může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 téhož zákona se užije přiměřeně.
[4] Dle §73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná
žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro
žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným
osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Dle odst. 3 téhož
ustanovení se přiznáním odkladného účinku pozastavují do skončení řízení před soudem účinky
napadeného rozhodnutí.
[5] Z citovaného ustanovení vyplývá, že možnost přiznání odkladného účinku soudem
je vázána primárně na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. Tomuto
gramatickému výkladu odpovídá rovněž výklad systematický, neboť institut odkladného účinku
není (oproti institutu předběžného opatření) upraven v obecných ustanoveních soudního řádu
správního o řízení, nýbrž výlučně ve zvláštních ustanoveních pro řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu. Platí tedy, že zatímco institut předběžného opatření je v zásadě využitelný pro
všechny typy žalob a návrhů ve správním soudnictví, které jsou předvídány v §4 s. ř. s., institut
odkladného účinku nalézá využití v řízení vedeném před krajským soudem o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu. V případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části tedy nepřipadá přiznání odkladného účinku v úvahu.
[6] V usnesení ze dne 29. 3. 2016, č. j. 4 As 217/2015 – 182, publ. pod č. 3415/2016 Sb.
NSS, k této otázce rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl:
„Možnost přiznání odkladného účinku toliko v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
v §73 s. ř. s. vedeném před krajskými soudy, nikoli v řízení o žalobě proti nečinnosti a v řízení na ochranu před
nezákonným zásahem, podle rozšířeného senátu logicky plyne z rozdílu v předmětu těchto soudních řízení. Institut
odkladného účinku je využitelný jen v takovém řízení, v němž je předmětem soudního přezkumu již vydané
rozhodnutí, neboť odkladný účinek může být spojen ex lege nebo přiznán jen v souvislosti s podáním žaloby proti
pravomocnému rozhodnutí, jehož právní účinky se přiznáním odkladného účinku žalobě pozastavují.
Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se účastník domáhá uložení povinnosti správnímu
orgánu rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (teprve) vydat; žádný akt, jehož účinky by bylo lze odložit, dosud
neexistuje. Obdobně v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením není
předmětem soudního řízení přezkoumání rozhodnutí, ale zákonnost správním orgánem provedeného nebo
neprovedeného úkonu, který není rozhodnutím (§82 s. ř. s.). Právě proto není v řízení o těchto žalobách
(v §79 a násl. a v §89 a násl s. ř. s.) zakotvena možnost přiznání odkladného účinku, a to ani odkazem
na přiměřené použití §73 s. ř. s.; povaha těchto řízení jeho využití vylučuje.
Závěru usnesení třetího senátu č. j. 3 As 192/2015 - 34 lze přisvědčit tak jen potud, že přiznání
odkladného účinku je možné jen v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli v řízeních před
krajským soudem vedených dle §79 a násl. a dle §82 a násl. Ani v řízení dle §101a a násl. s. ř. s. vedeném
u krajského soudu nelze odkladný účinek návrhu přiznat, neboť pro aplikaci §73 s. ř. s. v tomto řízení chybí
zákonná opora. K tomuto právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud již v usnesení ze dne 6. 6. 2013,
č. j. 1 Aos 3/2013 - 46, shora citovaném (bod [37]); stejný závěr vyplývá i z usnesení ze dne 6. 10. 2010,
č. j. 9 Ao 4/2010 - 20, jímž Nejvyšší správní soud rozhodoval v řízení dle §101a s. ř. s. (tj. dle příslušnosti
mu dané do 31. 12. 2011) o návrhu na předběžné opatření. Od tohoto závěru není důvod se odchýlit.
Naopak rozšířený senát neshledal zákonný důvod pro závěr, že přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti podle §107 s. ř. s. je možné toliko v řízení navazujícím na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu.
Pravomocné rozhodnutí krajského soudu (až na výjimky dle §104 s. ř. s.) lze napadnout kasační
stížností. Podle §107 odst. 1 s. ř. s. [k]asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však
může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně. Kasační stížnost
má odkladný účinek jen, stanoví-li tak soudní řád správní (např. §107 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném
od 1. 10. 2012) nebo zvláštní zákon (např. §32 odst. 2 a 5 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu).
Soudní řád správní obecně dává možnost přiznat odkladný účinek kasační stížnosti podané proti
pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o podané žalobě nebo návrhu, a proti němuž
se lze z důvodů uvedených v §103 s. ř. s. bránit. Pravomocné rozhodnutí krajského soudu, které bylo vydáno
v kterémkoli typu řízení dle soudního řádu správního, nese s sebou právní účinky, které lze přiznáním odkladného
účinku kasační stížnosti sistovat až do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti, a to za přiměřené aplikace
§73 s. ř. s.
Je tomu tak proto, že bezprostřední výkon či jiné účinky pravomocného rozsudku (popř. i usnesení)
krajského soudu vydaného nejen v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, ale i rozsudku vydaného
v jiných typech řízení před krajským soudem, mohou citelně zasáhnout právní sféru účastníků řízení, nebo výkon
státní správy či územní samosprávy. Nemá-li být případný úspěch s kasační stížností jen akademickým vítězstvím
ve sporu, může se ukázat nutným je dočasně pozastavit.
Krajský soud může v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti zavázat žalovaný správní orgán
k tomu, aby vydal rozhodnutí ve věci a ve lhůtě mu soudem stanovené. Zákonem daná možnost přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti proti takovému rozsudku krajského soudu sleduje legitimní důvod, totiž
oddálit v konkrétním případě do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti závaznost tohoto rozsudku, je-li
např. sporné, zda žalovaný (a dle rozsudku povinný) správní orgán má pravomoc (věcnou, popř. místní
příslušnost) v konkrétní věci vůbec rozhodnutí vydat. I když krajský soud nemůže v tomto řízení zavázat správní
orgán k tomu, jak ve věci rozhodnout (tzn., zda žádosti podané účastníkem vyhovět či ji zamítnout), nelze vyloučit
ani jiné důvody, které mohou naplnit podmínky dle §73 odst. 2 s. ř. s. pro přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti podané žalovaným správním orgánem (např. navazovala-li žaloba na ochranu proti nečinnosti
na pravomocný zrušující rozsudek se závazným právním názorem; k tomu srov. rozhodnutí rozšířeného senátu
ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 – 58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Oproti tomu při zamítnutí žaloby
na ochranu proti nečinnosti, sama povaha takového výroku smysluplnost aplikace tohoto institutu vylučuje.
V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením krajský soud,
vyhoví-li žalobě, dle §87 odst. 2 s. ř. s. [r]ozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový
zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova
práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem. Obsahuje-li výrok rozsudku
krajského soudu příkaz nebo zákaz, nelze vyloučit, že návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
může mít reálné opodstatnění a sistace jeho účinků v konkrétním případě může být žádoucí. Při zamítnutí žaloby
krajským soudem lze v řízení o kasační stížnosti podat návrh na vydání předběžného opatření podle
§120 ve spojení s §38 s. ř. s. (viz shora usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. Na 112/2006 - 37, č. 910/2006 Sb. NSS).
V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy před krajským soudem soudní řád správní
neodkazuje na §73 s. ř. s. V případě hrozící vážné újmy však i zde přichází v úvahu aplikace §38 s. ř. s.
V řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno opatření obecné povahy
nebo jeho část, jak již ze shora označených rozhodnutí tohoto soudu plyne, odkladný účinek přiznaný kasační
stížnosti může působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj. zamezí důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského
soudu po dobu kasačního řízení. Nelze přehlédnout, že v řízení podle dílu 7, §101a a násl. s. ř. s., konkrétně
od účinnosti novely provedené zákonem č. 303/2011 Sb., podle §101b odst. 4, lze použít přiměřeně §34,
s výjimkou odst. 2 věty první a odst. 4, a §76 s. ř. s. Krajský soud tak může zrušit opatření obecné povahy
i pro vady řízení. Postup při přezkoumání opatření obecné povahy se tak v mnohém přibližuje postupu podle §65
s. ř. s. V případě zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je rovněž
možné se domáhat vydání předběžného opatření Nejvyšším správním soudem (srov. usnesení NSS ze dne
9. 5. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 95).“ (důraz doplněn)
[7] Rozšířený senát tedy v citovaném usnesení připustil, že směřuje-li kasační stížnost proti
rozsudku krajského soudu, jímž bylo opatření obecné povahy (resp. jeho část) zrušeno, může
se stěžovatel (odpůrce nebo osoba zúčastněná na řízení) domáhat přiznání jejího odkladného
účinku. V takovém případě návrh směřuje k sistaci účinků napadeného rozsudku krajského
soudu. Naopak v případě, že kasační stížnost směřuje proti rozhodnutí krajského soudu, jímž
nebylo návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vyhověno (tedy byl zamítnut,
odmítnut nebo bylo řízení o něm zastaveno), nepřipadá přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti v úvahu, neboť přiznání odkladného účinku vůči takovému kasační stížností
napadenému rozhodnutí krajského soudu nemůže nic změnit na účincích pro stěžovatele
nepříznivého opatření obecné povahy, proti němuž samotný návrh na přiznání odkladného
účinku, jak konstatoval rozšířený senát, směřovat nemůže.
[8] Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud shledal návrh stěžovatelky na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti nepřípustným, a proto jej podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §120 s. ř. s. odmítl.
[9] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti odmítl, nevyzýval stěžovatelku k zaplacení soudního poplatku za tento návrh (§6a
odst. 4 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, v relevantním znění) ani nezasílal tento
návrh k vyjádření odpůrkyni.
Poučení:
Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 3. března 2022
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu