ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.89.2021:44
sp. zn. 5 As 89/2021 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: H. K., zast.
Mgr. Martinem Kolářem, advokátem, se sídlem Karlovo náměstí 559/28, Praha 2, proti
žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci
546/56, Praha 4, zast. Mgr. Petrem Kuchařem, advokátem, se sídlem Na Pankráci 404/30a,
Praha 4, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 2. 2021, č. j. 39 A 10/2020 – 100,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 2. 2021, č. j. 39 A 10/2020 – 100, se r uš í
a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasačními stížnostmi se žalovaný (dále „stěžovatel a“) a osoba zúčastněná na řízení (dále
„stěžovatel b“) domáhají zrušení shora označeného rozsudku krajského soudu, kterým bylo
zrušeno rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 14. 8. 2020, č. j. 29/2020 – 120 - STSP/18,
ve věci stavebního povolení stavby „I/19 Chýnov“.
[2] Žalobkyně se podanou žalobou domáhala přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne
14. 8. 2020, č. j. 29/2020 – 120 - STSP/18, jímž bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno
rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 9. 12. 2019, č. j. KUJCK 141189/2019,
kterým byla povolena stavba „I/19 Chýnov“ v rozsahu stavebních objektů SO 101, SO 101.1,
SO 101.2, SO 109, SO 111, SO 201 a SO 701.1.
[3] V žalobě žalobkyně především namítala, že stavba nemá platné územní rozhodnutí;
územní rozhodnutí Městského úřadu Chýnov ze dne 19. 3. 2008 č. j. MECH-1140/2008-
SÚ/Do/11 nabylo právní moci dne 4. 7. 2009; stavební povolení bylo vydané na jediný stavební
objekt „SO 202 – Podchod pro pěší č. 2“, nabylo právní moci až 11. 7. 2014, nenastaly účinky
předvídané §93 odst. 4 zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního
zákona). Má rovněž za to, že nepostačuje podat včas žádost o stavební povolení, naopak stavební
povolení musí nabýt v zákonem stanové lhůtě i právní moci. Dále namítla, že stěžovatel b)
obchází zákon tzv. salámovou metodou, pokud si nechal stavební povolení na stavební objekt
SO 202 již třikrát prodloužit, čímž – ač ničeho stavět nechtěl – opakovaně účelově prodlužoval
platnost územního rozhodnutí; tímto způsobem tak opakovaně vyloučil žalobkyni z možnosti
uplatňovat své námitky, neboť ve stavebním řízení o stavebním objektu SO 202 není žalobkyně
účastnicí řízení. Namítla, že žádost stěžovatele b) ze dne 11. 5. 2018 neobsahovala prakticky
žádné důvody pro prodloužení platnosti územního rozhodnutí. Uvedeným postupem stěžovatel
b) dosáhl i toho, že stavba byla z hlediska EIA posouzena naposledy podle zák. č. 244/1992 Sb.
(stanovisko z r. 1999 bylo v době územního řízení stále platné), posouzení EIA podle zák.
č. 100/2001 Sb. se nikdy nedočkala, přestože předmětná stavba není prioritním dopravním
záměrem ve smyslu §23a odst. 1 zák. č. 100/2001 Sb. Pokud bylo do spisu založeno stanovisko
EIA z r. 2008, to se věnuje obchvatu Kladrub, obchvat Chýnova zmiňuje jen okrajově s tím,
že tento je stabilizovaný.
[4] Krajský soud z obsahu správních spisů zjistil, že rozhodnutím, jímž byla umístěna
předmětná stavba, je územní rozhodnutí Městského úřadu Chýnov ze dne 19. 3. 2008,
č. j. MECH-1140/2008-SÚ/Do/11, které nabylo právní moci dne 4. 7. 2009; jeho platnost byla
stanovena na 5 let, t. j. do 4. 7. 2014. Stavebník podal žádost o stavební povolení na stavební
objekt SO 202 před 4. 7. 2014, když stavební povolení bylo vydáno již 11. 6. 2014, jakkoli nabylo
právní moci až 11. 7. 2014. Platnost uvedeného stavebního povolení byla následně prodloužena
rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 27. 7. 2016 do 11. 7. 2018 a dalším
rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 26. 6. 2018 do 11. 7. 2021. V nyní
posuzovaném případě byla žádost o stavební povolení pro stavební objekty SO 101, SO 101.1,
SO 101.2, SO 109, SO 111, SO 201 a SO 701.1 podána 4. 8. 2017. Žalobkyně nebyla účastnicí
řízení o povolení stavby stavebního objektu SO 202 ani žádného z řízení o prodloužení platnosti
tohoto stavebního povolení.
[5] Krajský soud neshledal důvodnou žalobní námitku, že v době platnosti územního
rozhodnutí musí stavební povolení nabýt právní moci; §93 odst. 4 písm. a) stavebního zákona
pokládá krajský soud za zcela jasné a nepřipouštějící jiný jazykový výklad než ten, že v době
platnosti územního rozhodnutí musí být podána žádost o stavební povolení, která bude
v budoucnosti úspěšná; nedosáhne-li úspěchu, zanikne platnost územního rozhodnutí zpětně;
odkázal v tomto směru na rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2019 č. j. 4 As 12/2018-111, který
se výkladem daného ustanovení podrobně zabýval (odst. 32 – 37).
[6] Krajský soud se dále zabýval otázkou zachování platnosti územního rozhodnutí.
Stěžovatelé se v této souvislosti dovolávali rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
13. 11. 2014, č. j. 45 A 66/2012 – 144; se závěry uvedeného rozsudku o naprosto neomezené
platnosti územního rozhodnutí v případě povolení stavby jakéhokoli dílčího stavebního objektu
se krajský soud neztotožnil, poukázal na to, že se jedná o názor, který nebyl nikdy Nejvyšším
správním soudem aprobován, rozsudek Krajského soudu v Praze nebyl ani publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Má naopak za to, že otázku zachování platnosti
územního rozhodnutí je třeba posuzovat vždy s ohledem na konkrétní okolnosti případu, jak
vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2017, č. j. 8 As 112/2016 - 60 (odst. 20).
Krajský soud konstatoval, že Nejvyšší správní soud v uvedené věci posuzoval případ, kdy územní
rozhodnutí nabylo právní moci 1. 7. 2009 a již 25. 1. 2011 bylo vydáno stavební povolení pro
dešťovou kanalizaci jako dílčí stavební objekt funkčně provázaného souboru staveb; následně
po 1 roce a 11 měsících stavebník žádal dále o povolení stavby haly jako dalšího dílčího
stavebního objektu uvedeného souboru. Dále krajský soud poukázal na odlišnost nyní
projednávané věci.
[7] Krajský soud konstatoval, že územní rozhodnutí nabylo právní moci 4. 7. 2009 a již při
jeho vydání byla zohledněna náročnost stavby (jinak by nemohlo být vydáno s platností na 5 let).
Nyní posuzovaná žádost o stavební povolení byla podána až 4. 8. 2017, t. j. 8 let po právní moci
územního rozhodnutí a 3 roky po okamžiku, kdy měla jeho platnost původně skončit. Formální
platnost územního rozhodnutí byla do té doby toliko uměle prodlužována stavebním povolením
pro – z hlediska celé stavby – marginální stavební objekt SO 202, který navíc až do podání nyní
posuzované žádosti (4. 8. 2017) stavebník neměl v reálném (nikoli jen ideovém) úmyslu postavit,
neboť ještě 11. 5. 2018 opakovaně žádal o prodloužení platnosti stavebního povolení, z čehož
je zřejmé, že ani se stavbou stavebního objektu SO 202 stále nezačal. Z jakýchkoli námitek proti
uvedené dlouhodobé konzervaci vztahů v území byla žalobkyně absolutně vyloučena skutečností,
že v řízení o povolení stavby stavebního objektu „SO 202“ ani v řízení o prodlužování
platnosti tohoto stavebního povolení nebyla nikdy účastnicí řízení; takový postup shledal krajský
soud rozporný s úmyslem zákonodárce; poukázal rovněž na rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2016,
č. j. 4 As 272/2015 – 53, který se vymezil proti časově neomezené blokaci poměrů v území.
[8] Krajský soud konstatoval, že nelze připustit konzervaci vztahů v území, která se v nyní
posuzovaném případě k okamžiku vydání napadeného rozhodnutí limitně blíží 10 letům, aniž by
stavebník vůbec projevil svůj reálný úmysl započít se stavbou alespoň marginálního stavebního
objektu, díky němuž znemožňuje potenciálním účastníkům řízení o ostatních stavebních
objektech se neustálé prolongaci konzervace vztahů v území bránit. Dle názoru krajského soudu
po 8 – 10 letech od vydání územního rozhodnutí je totiž nutno připustit nové přezkoumání
záměru z pohledu aktuálních kritérií pro umístění stavby, včetně aktuálně platných právních
předpisů na ochranu veřejných zájmů, které se nejméně v oblasti životního prostředí průběžně
zpřísňují. Krajský soud rovněž dodal, že i kdyby připustil formální trvání platnosti územního
rozhodnutí, musel by jednak konstatovat, že umělým prodlužováním jeho platnosti tak, aby byla
žalobkyně vyloučena z jakýchkoli námitek, došlo k porušení jejích práv (§65 odst. 1 s. ř. s.),
jednak upozornit na to, že procesní taktika stěžovatele b) s přihlédnutím ke všem konkrétním
okolnostem případu se ocitá nejméně na hraně zneužití práva, jemuž by soud nemohl poskytnout
ochranu.
[9] Krajský soud se rovněž vymezil proti názoru stěžovatele a), že vůle stavebníka vůbec
se stavbou začít je pro potřeby prodlužování platnosti územního či stavebního rozhodnutí
absolutně nerozhodná; odkázal na svůj rozsudek ze dne 10. 1. 2017, č. j. 65 A 52/2015 - 82,
který byl následně aprobován Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 23. 8. 2017
č. j. 2 As 26/2017 - 44, v němž Nejvyšší správní soud (viz odst. 22 - 23) akcentoval, že ani
stavebník liniové stavby není z pohledu stavebního zákona stavebníkem nikterak privilegovaným,
a to ani z důvodu vynakládání veřejných prostředků.
[10] Jakkoli se krajský soud dále pro nadbytečnost nevěnoval argumentaci žalobkyně o potřebě
a absenci posouzení vlivu na životní prostředí podle zákona č. 100/2001 Sb., podotkl, že právě
opakovaná prolongace konzervace vztahů v území způsobem, který vylučuje z námitek
potenciální účastníky řízení, jen posiluje spekulace o obcházení aktuálních zákonných požadavků
na využití území. Krajský soud proto uzavřel, že žalobkyně byla v tomto případě opakovaným
prodlužováním platnosti územního rozhodnutí způsobem, který vylučoval její účast, poškozena
na svých právech. Proto napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení
se závazným právním názorem, že žádost o stavební povolení pro stavební objekt SO 202 ani
žádné podání vedoucí k prodloužení platnosti tohoto stavebního povolení nemá již nadále
za následek prodloužení platnosti územního rozhodnutí ve vztahu k jiným stavebním objektům.
Kasační stížnost stěžovatele a)
[11] Stěžovatel uplatňuje v kasační stížnosti důvod dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.; tvrdí,
že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku související se zachováním platnosti územního
rozhodnutí. Uvádí, že krajský soud sám potvrdil, že platnost územního rozhodnutí by nebyla
zachována v případě, že by v době platnosti územního rozhodnutí byla podána žádost o stavební
povolení, avšak v důsledku existence některého z důvodů uvedené ho v §66 odst. 1 správního
řádu by došlo k zastavení stavebního řízení, tedy nedošlo by k vydání pravomocného stavebního
povolení; to ostatně vyplývá i s odkazovaného rozsudku NSS sp. zn. 4 As 12/2018. Stěžovatel
dále poukazuje na soudem uváděný rozsudek NSS sp. zn. 8 As 112/2016, který se zabývá
vztahem stavby výrobní a skladovací haly a stavby dešťové kanalizace; obě části stavby jsou
hodnoceny z pohledu jejich vzájemné funkční podmíněnosti. Rozsudek NSS konstatuje,
že provedení ,,dílčí stavby dešťové kanalizace v souladu s vydaným stavebním povolením
funkčně podmiňovalo výstavbu stavby hlavní; jestliže platnost územního rozhodnutí zůstala
zachována ve vztahu ke stavbě dešťové kanalizace, což není rozporováno, je v souzené věci
vzhledem ke zmíněné vzájemné podmíněnosti stavby dešťové kanalizace a výrobní a skladovací
haly zachována též platnost územního rozhodnutí pro účely žádosti o stavební povolení podané
právě i vůči stavbě hlavní. V odst. 20 rozsudku NSS, který krajský soud v napadeném rozsudku
necituje, se však uvádí: „Nejvyšší správní soud si je vědom závěrů, jež vyslovil v rozsudku ze dne
29. 6. 2011, č j. 9 As 33/2011-151, na nějž poukazovali i stěžovatelé, že smyslem zákonem stanovené doby
platnosti územního rozhodnutí je vymezení časové lhůty, po kterou se nepředpokládá, že by mohlo dojít
k zásadním změnám v území, a po tuto dobu je proto nastolena fikce trvanlivosti vztahů v území ve vztahu
k umísťované stavbě; za dobu delší než dva roky je změna podmínek již pravděpodobná, pokud by tedy
předmětná stavba nezačala být realizována a územní rozhodnutí tedy nebylo využito, je vhodné její umístění
z hlediska cílů a úkolů územního plánování znovu posoudit. Otázku zachování platnosti územního rozhodnutí
je však třeba posuzovat vždy s ohledem na individuální okolnosti případu. Za situace, kdy jsou na základě
platného územního rozhodnutí pravomocně povoleny některé vedlejší stavby funkčně, prostorově, ale i časově
související se stavbou hlavní, v tomto konkrétním případě v podstatě podmiňující její provedení, neshledal Nejvyšší
správní soud rozumné důvody, pro které by mělo být vyvoláno nové územní řízení o umístění stavby, Výrobní
a skladovací hala, přístřešek, zpevněné plochy, opěrná zed' (...) na pozemku parc. č X,'X, ý, X, jež byla
předmětem řízení o stavebním povolení.“
[12] Stěžovatel uvádí, že krajský soud konstatoval v odst. 21 rozsudku, že stavební objekt
„SO 2O2“ má marginální povahu, aniž by však tuto svou úvahu jakkoliv konkretizoval
či rámcově stanovil pravidla pro posuzování charakteru takových stavebních objektů. S tímto
závěrem soudu pak bezprostředně souvisí odst. 31 rozsudku soudu, v němž se uvádí, že žádost
o vydání stavebního povolení pro stavební objekt „SO 202“ nemá za následek prodloužení
platnosti územního rozhodnutí. Stěžovatel se domnívá, že v těchto částech je rozsudek
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Stěžovateli není známa žádná přiléhavá judikatura,
jejímž předmětem by bylo poměřování povahy stavebních objektů. Rovněž stávající právní
úprava nepodmiňuje zachování platnosti územního rozhodnutí stavby hodnocením charakteru
dílčích stavebních objektů. Stěžovatel dodává, že stavební objekt „SO 202“ tvoří spolu
s ostatními stavebními objekty jeden funkční celek a prostorově souvisí se stavbou pozemní
komunikace, která byla do předmětného území umístěna územním rozhodnutím vydaným mj.
na základě prokázání souladu umisťované stavby s územně plánovací dokumentací, která závazně
a nezpochybnitelně stabilizuje využití území pro daný účel, s nímž je předmětná stavba souladná.
Kasační stížnost stěžovatele b)
[13] Stěžovatel s právním posouzením krajského soudu nesouhlasí a tvrdí, že závěry krajského
soudu jsou v rozporu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu; uplatňuje kasační
důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Na rozdíl od krajského soudu je přesvědčen, že územní
rozhodnutí nepozbylo platnosti.
[14] Stěžovatel jakožto stavebník požádal ve lhůtě platnosti územního rozhodnutí o vydání
stavebního povolení na stavbu „SO 202 – Podchod pro pěší č. 2“, která funkčně a prostorově souvisí
s hlavní stavbou obchvatu. Tato povolená stavba je jedním ze tří mostních objektů, které
se na stavbě nacházejí. Jedná se o podchod pro pěší a cyklisty pod nově budovaným obchvatem.
Tím dojde k velmi výraznému zvýšení bezpečnosti. Podchod bude vybudován v místě stávající
silnice II. třídy, která bude v rámci stavby přebudována na cyklostezku a v obci se z ní stane
pouze místní komunikace. V rámci stavby pak bude vybudována v délce asi 800 metrů nová
silnice II. třídy.
[15] Územní rozhodnutí na projekt „Přeložka silnice I/19 Chýnov“ nabylo právní moci dne
4. 7. 2009. K tomu stěžovatel pro větší přehled doplňuje, že územní rozhodnutí se týkalo
projektu výstavby v širším rozsahu zahrnujícím vedle stavebního povolení napadeného ze strany
žalobkyně a již vydaného stavebního povolení na objekt „SO 202“ také řadu dalších stavebních
objektů (zejména výstavbu dalších souvisejících pozemních komunikací II. a III. třídy,
vodohospodářských staveb a inženýrských síti v oblasti elektroenergetiky a plynárenství – tj.
souboru staveb), které jsou předmětem separátních stavebních řízení, resp. územních souhlasů
vedených odlišnými stavebními úřady, přičemž některé druhy staveb lze provádět na základě
územního rozhodnutí, jak tomu bylo též v posuzovaném případě. V tomto ohledu není prakticky
ani právně možné, aby stavebník vedl jedno stavební řízení vyčerpávající celý rozsah územního
rozhodnutí. (Stěžovatel jakožto stavebník zažádal ve lhůtě platnosti územního rozhodnutí nejprve
o povolení stavby „SO 202 – Podchod pro pěší č. 2“, a to zejména proto, že původním záměrem pro
realizaci stavby bylo v tomto místě zahájit práce v předstihu kvůli složitým geologickým
poměrům a překládkám sítí. V té době stěžovatel vycházel z předpokladu, že do jednoho roku
bude zahájena celá stavba. Stěžovatel současně po celou dobu činil a do dnešního dne činí
nezbytné úkony za účelem zajištění výstavby ostatních částí projektu, které nejsou předmětem
daného řízení – pro tyto účely stěžovatel již v předcházející fázi řízení odkazoval zejména
na objekty SO 401, SO 402, SO 404 a SO 411, kde již byly vydány kolaudační souhlasy
s užíváním stavby. Při tom předpokladem vydání příslušných kolaudačních souhlasů je platné
územní rozhodnutí, z čehož plyne, že předběžná otázka platnosti územního rozhodnutí byla
v daných případech ze strany stavebního úřadu opakovaně kladně posouzena. V tomto postupu
tedy nelze spatřovat obcházení zákona, jak opakovaně namítala žalobkyně v předcházející fázi
řízení, neboť stěžovatel činil a činí veškeré nutné kroky k realizaci projektu v plném rozsahu.
Některé druhy staveb je možné provádět na základě územního rozhodnutí a zahájením provádění
takové stavby v době platnosti územního rozhodnutí je jeho platnost zachována [§93 odst. 4
písm. b) stavebního zákona].
[16] Dle stěžovatele je právem stavebníka disponovat s předmětem stavebního řízení.
To je v rozsáhlých stavebních projektech standardní a často i nezbytné, neboť to umožňuje
efektivně alokovat dostupné zdroje s ohledem na vyvíjející se právní stav, kapacity a dostupné
zdroje a s tím související koordinaci dodavatelů jednotlivých částí projektu. Zvláštní situace byla
před novelou stavebního zákona (zákonem č. 225/2017 Sb.) u liniových staveb, kdy bylo
vyžadováno prokázání vlastnického práva, práva založeného smlouvou provést stavbu anebo
právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku k žádosti o stavební povolení. To znamená,
že k povolení liniové stavby pozemní komunikace musel stavebník prokázat v daném případě
vlastnické právo ke všem pozemkům, na kterých by stavební objekt „hlavní“ stavby pozemní
komunikace umístěn. To si bezesporu vyžadovalo značné časové nároky na majetkoprávní
přípravu stavby, na výkup pozemků, včetně možnosti uplatnění vyvlastnění. Právě tato časová
náročnost v přípravě stavby byla objektivním důvodem prodlužování etapy přípravy mezi
územním rozhodnutím a stavebním povolením. U těch stavebních objektů, u kterých stavebník
měl potřebná práva, která musel podle zákona doložit k žádosti o stavební povolení, mohl žádat
separátní stavební povolení, nehledě na možnost zahájit provádění těch druhů staveb, u kterých
k jejich „povolení“ postačilo územní rozhodnutí. Uvedená neúnosná situace se pro investory
veřejně prospěšných staveb, u kterých je možné potřebná práva vyvlastnit, byla změněna
až novelou stavebního zákona, která umožňuje podat žádost o stavební povolení bez souhlasu
dotčeného vlastníka a bez prokázání potřebného práva. Stěžovatel proto musel před podáním
žádosti o stavební povolení stavby přeložky silnice I/19 (SO 101) dne 4. 8. 2017 v souladu
s požadavky zákona prokázat vlastnické právo ke všem pozemkům, dotčených umístěním této
liniové stavby. Nic mu ale nebránilo v rámci organizace výstavby požádat dříve o povolení staveb
(stavebních objektů) na pozemcích, ke kterým již tato práva měl, nebo zahájit provádění staveb
která již nevyžadovala povolovací rozhodnutí nebo jiný úkon podle stavebního zákona.
To se stalo právě v případě stavebního objektu „SO 202 – Podchod pro pěší č. 2“ a následně
provádění přeložek vedení distribuční soustavy elektřiny a plynu a vedení elektronických
komunikací. Postup stěžovatele tak odpovídal standardům přípravy a provádění staveb
pozemních komunikaci, které byly dány rámci zákonné úpravy.
[17] Nastíněný postup dle stěžovatele aprobuje též judikatura správních soudů. Nejvyšší
správní soud v rozhodnutí č. j. 8 As 112/2016 - 60, ze dne 29. 6. 2017, dovodil, že v případě
umístění „souboru staveb“, kterým se rozumí: „více staveb vzájemně funkčně a prostorově souvisejících,
v nichž lze rozlišit stavbu hlavní a vedlejší či doplňkovou,“ má stavební povolení jen jedné z takových
staveb za následek zachování platnosti územního rozhodnutí i ve zbylém rozsahu (v daném
případě se jednalo o vztah mezi výrobní halou na straně jedné a dešťovou kanalizací na straně
druhé, co do poměru, resp. rozsahu jednotlivých staveb tedy srovnatelnou situaci); v tomto
případě přitom bylo nejprve požádáno o stavební povolení na související stavbu, tj. dešťovou
kanalizaci nikoli na stavbu hlavní. Stejně posoudil Krajský soud v Praze v rozhodnutí ze dne
13. 11. 2014, č. j. 45 A 66/2012 – 144, Sb. NSS 6698/2014, případ stavby rodinného domu
na straně jedné a příjezdové komunikace na straně druhé, které byly také předmětem separátních
stavebních povolení, ale téhož územního rozhodnutí; ačkoli byl v tomto případě aplikován
původní stavební zákon, obsahoval tento co do obsahu totožné pravidlo. V poslední řadě lze
odkázat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2018, č. j. 2 As 384/2017 - 79;
jakkoli v daném případě Nejvyšší správní soud přímo neposuzoval otázku zachování platnosti
územního rozhodnutí u souboru staveb, zabýval se toutéž otázkou v předcházející fázi Městský
soud v Praze, který uvedl: „Závěrem se městský soud zabýval namítaným pozbytím platnosti územního
rozhodnutí ve smyslu §93 odst. 1 stavebního zákona. Podle §93 odst. 4 stavebního zákona územní rozhodnutí
nepozbude platnosti, pokud ve dvouleté lhůtě byla podána žádost o stavební povolení, došlo k ohlášení stavby nebo
bylo započato s využitím území pro stanovený účel. V posuzovaném případě došlo v předmětné lhůtě k ohlášení
nikoli stavby (která podléhá stavebnímu povolení), nýbrž k ohlášení plynovodních přípojek. Je třeba reflektovat,
že stavby se staví postupně a že jedním územním rozhodnutím může být umístěno i více vzájemně podmíněných
staveb. Územní rozhodnutí proto nepozbývá platnosti ani v případě, že v dvouleté lhůtě byla podána pouze žádost
o stavební povolení k vedlejší stavbě (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 112/2016). Musí však
jít o skutečně vzájemně podmíněné stavby, které spolu funkčně, prostorově a časově souvisejí. V posuzovaném
případě se stavební povolení vztahuje ke stavbě dvou bytových domů, které nemohou být postaveny bez předchozího
napojení na inženýrské sítě. Plynovodní přípojka je tak sice stavbou vedlejší, funkčně, prostorově i časově však
s hlavní stavbou souvisí, sama o sobě samostatné využití nemá.“
[18] Dle stěžovatele není pochyb, že stavební objekt „SO 202 – Podchod pro pěší č. 2“
je s ostatními stavebními objekty v rámci projektu vzájemně prostorově, funkčně a časově
podmíněn, jak vyžaduje výše citovaná judikatura. Stavby tvoří společně funkční soubor, který byl
mimo jiné právě proto umístěn jediným územním rozhodnutím tyto zahrnující. Stavba podchodu
bez samotné stavby dotčené pozemní komunikace nemá sama o sobě význam a obě stavby spolu
nezbytně souvisejí. Podchod sám o sobě vede pod nově budovanou silnicí I/19 a podchodem
jsou „přes“ tuto silnici převáděni chodci a cyklisté.
[19] Klíčová je dle stěžovatele v této souvislosti právě interpretace rozsudku Nejvyššího
správního soudu ve věci sp. zn. 8 As 112/2016. Krajský soud v napadeném rozhodnutí sice
obsáhle cituje jednotlivé části z uvedeného rozsudku, zcela však opomíjí bod [19], který je pro
dané řízení významný: „Nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud doplňuje, že též další
ve stavebním řízení povolované stavby (přístřešek, zpevněné plochy, opěrná zeď) jsou stavbami, které doplňují
a zabezpečují funkčnost stavby hlavní (viz odst. [14]), jejichž umístění a poté i samotná výstavba má význam
právě a jen spolu s provedením výrobní a skladovací haly. Závěr o zachování platnosti územního rozhodnutí v nyní
posuzované věci (srov. odst. [17]) z toho důvodu platí i pro tyto další vedlejší a doplňkové stavby, jichž se řízení
o stavebním povolení také týká. Platnost územního rozhodnutí ve vztahu k těmto stavbám opět vyplývá z jejich
funkční a prostorové souvislosti se stavbou hlavní, s níž totiž tvoří jeden funkční celek.“
[20] Stěžovatel má za to, že ve světle citované judikatury platnost územního rozhodnutí nebyla
v daném případě dotčena. Krajský soud se odchýlil od soudní praxe jiných krajských
soudů (bod 14 a 15 odůvodnění), když konstatoval, že rozhodnutí Krajského soudu v Praze
č. j. 45 A 66/2012 - 144 nebylo aprobováno Nejvyšším správním soudem (řízení o kasační
stížnosti bylo zastaveno z důvodu nezaplacení soudního poplatku). Závěr soudu při tom není
správný ani proto, že předmětný rozsudek Krajského soudu v Praze byl publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. Sb. NSS 6698/2014, a tedy naopak jeho názor
výslovně „aprobován“ byl. Krajský soud se rovněž odchýlil i od judikatury NSS, aniž by svůj
postup odůvodnil, resp. v bodě 20 pouze uvedl, že věc stěžovatele je podstatně odlišná.
[21] Závěr soudu o procesní taktice spočívající v umělém prodlužování platnosti územního rozhodnutí
či stavebního povolení zcela zjevně dle stěžovatele odporuje procesnímu vývoji, který stěžovatel
na časové ose v kasační stížnosti předestřel. Zejména je v tomto ohledu zavádějící argument
soudu o prodlení stěžovatele blíží se 10 rokům (bod 25 a 26 odůvodnění). Viděno logikou
krajského soudu by bylo možné hovořit o prodlení s realizací maximálně v délce 3 let (počítané
od okamžiku uplynutí 5leté lhůty platnosti územního rozhodnutí a podáním žádosti o stavební
povolení na hlavní trasu). Argumentace soudu o prodlení, které se limitně blíží 10 letům,
je nesprávná a neopírá se o reálný procesní stav. Ani dobu tří let, která uplynula od doby platnosti
územního rozhodnutí do podání žádosti o stavební povolení na hlavní trasu, však nelze
považovat za prodlení. Krajský soud vůbec nezvažoval další důvody pro časové prodlevy,
a to zejména nutná vyvlastňovací řízení, která jsou nutně s realizací takto složitého dopravního
záměru spojena a která mohou realizaci projektu z časového hlediska zpozdit. Nelze podle
přesvědčení stěžovatele takto obecně popsat prodlevy, aniž by soud blíže zkoumal jejich důvody.
V daném případě pak byla vyvlastňovací řízení ukončena v červnu 2017 a žádost o stavební
povolení na hlavní trasu podána v srpnu 2017 – podle přesvědčení stěžovatele je tímto vyvrácen
nesprávný závěr soudu o prodlevách stěžovatele. Krajský soud rovněž vůbec nebral v potaz
skutečnost, že kladně ověřily platnost územního rozhodnutí ve vazbě na povolení stavby
podchodu i příslušné dotčené správní orgány, k souhlasům se soud nijak nevyjádřil, ani se jejich
Obsahem nezabýval. I v této souvislosti se proto nejeví jako přesvědčivá námitka soudu
o nepřípustnosti zakonzervování podmínek na nepřiměřeně dlouhou dobu; příslušné dotčené
správní orgány se otázkou platnosti územního rozhodnutí zabývaly a tuto posoudily kladně.
[22] V neposlední řadě krajský soud zcela opomněl, že stěžovatel v daném případě postupoval
v souladu s ustálenou správní praxi správních orgánů, podle které stavební úřady konstantně
dovozovaly zachování platnosti územního rozhodnutí v případě podání žádosti o stavební
povolení dílčí stavby. Ustálená správní praxe při tom vyvolává legitimní očekávání, které
je chráněno dle §2 odst. 4 správního řádu; krajský soud se s existencí ustálené správní praxe nijak
nevypořádal a ani nevysvětlil, z jakého důvodu má být v daném případě prolomena.
[23] Stěžovatel rovněž poukazuje na to, že krajský soud svůj závěr opřel o své dřívější
rozhodnutí a dále o rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (bod 28 a 29 odůvodnění rozsudku),
která se však vztahují k posuzování procesně jiných typů rozhodnutí. V citovaných rozhodnutí
Krajský soud v Ostravě a Nejvyšší správní soud přezkoumávaly rozhodnutí o prodloužení
platnosti územního rozhodnutí. V daném případě se však přezkoumává vydané stavební
povolení; soud pak podle názoru stěžovatele nesprávně zaměnil výtky vůči rozhodnutí
o prodloužení platnosti rozhodnutí a tyto své výtky aplikoval v řízení o platnosti stavebního
povolení.
[24] Stěžovatel závěrem dodává, že krajský soud mu vytýká prodlení s přípravou stavby, sám
ovšem nedodržel procesní lhůtu pro vydání rozhodnutí, která dle §2 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury
elektronických komunikací (liniový zákon) činí 90 dnů.
[25] Žalobkyně se ke kasačním stížnostem nevyjádřila.
[26] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasačních stížností, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a z důvodů, které stěžovatelé v kasačních stížnostech uplatnili, současně zkoumal, zda
napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že kasační námitky stěžovatelů jsou v podstatě shodné,
posoudil Nejvyšší správní soud kasační stížnosti společně, přičemž dospěl k závěru, že kasační
stížnosti jsou důvodné.
[27] Dle stěžovatelů platnost územního rozhodnutí dle §93 odst. 4 písm. a) stavebního
zákona je zachována, pokud je během doby platnosti podána žádost o stavební povolení. Sporný
výklad tohoto ustanovení spočívá v jeho aplikaci na soubor více staveb (stavebních objektů)
umístěných jedním územním rozhodnutím a podáním žádosti o stavební povolení ve lhůtě
platnosti pouze ve vztahu k části umísťovaných staveb a zachování této platnosti ve vztahu
ke zbývající části umísťovaných staveb (stavebních objektů).
[28] Nejvyšší správní soud především shledal důvodnou námitku nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Přisvědčil stěžovateli b) v tom, že krajský soud dílem vybočil z judikatury
Nejvyššího správního soudu, aniž by však dostatečně přesvědčivě odůvodnil, proč a na základě
jakých úvah dospěl k odlišným závěrům, resp. proč a v čem je věc nyní projednávaná zásadně
odlišná, dílem pak judikaturu (ve věci prodloužení stavebního povolení), na kterou sám
krajský soud odkazoval, použil na daný skutkový a právní stav nepřípadně. Krajský soud
se rovněž nikterak nevypořádal s relevantní argumentací účastníků řízení; své úvahy založil
na nedostatečném vyhodnocení skutkového stavu; jeho závěry nemají oporu ve správním spise.
[29] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že každá stavba je jedinečná, tj. neexistují dvě
stejné stavby, tudíž každá věc je zpravidla odlišná. Pokud však Nejvyšší správní soud ve věci
sp. zn. 8 As 112/2016 posuzoval vztah mezi výrobní halou na straně jedné a dešťovou kanalizací
na straně druhé a konstatoval, že zahájením stavby (resp. stavebního řízení) dešťové kanalizace
je udržena platnost územního rozhodnutí pro výrobní halu, pak situace v posuzovaném případě
není zásadně odlišná, když již z logiky věci stavba podchodu pro pěší předchází vlastní realizaci
komunikace; není ani jasné, jak soud dospěl k názoru, že se jedná „o marginální objekt“. Nutno
podotknout, že sám krajský soud úvahy vyjádřené v citovaném rozsudku v bodě 25 svého
odůvodnění akcentuje, když konstatuje, že musí jít o realizaci alespoň marginálního stavebního
objektu. Z odůvodnění rozsudku však není zřejmé, jak vlastně krajský soud např. na otázku
podmíněnosti realizace odpovídá. Prosté konstatování, že věc je odlišná, nelze považovat
za přezkoumatelné odůvodnění nerespektování judikatury.
[30] Ačkoli krajský soud sám v odůvodnění (bod 16) konstatuje s odkazem na rozsudek
NSS sp. zn. 8 As 12/2016, že otázku zachování platnosti územního rozhodnutí je třeba
posuzovat s ohledem na konkrétní okolnosti, sám tak však nečinil.
[31] Krajský soud především vůbec nezkoumal povahu stavby, funkční propojení jednotlivých
částí staveb, ale napadené správní rozhodnutí zrušil z důvodu časového prodlení při realizaci
jednotlivých fází stavebního řízení. Krajský soud se nikterak nevypořádal s argumentací
stěžovatele b) - dříve osoby zúčastněné na řízení, který poukazoval na to, že stavební objekt
„SO 202“ je s ostatními stavebními objekty v rámci projektu funkčně podmíněn, tyto stavební
objekty tvoří společně soubor staveb a stavba podchodu bez stavby pozemní komunikace
nemá smysl a stavby spolu funkčně a prostorově souvisejí. Krajský soud ani nikterak nehodnotil,
že se v daném případě jedná o komplikovanou liniovou stavbu, která zejména vyžaduje
vypořádání složitých majetkoprávních poměrů; nezvažoval důvody pro časové prodlevy
(jak např. vyplynulo ze spisu, v daném případě byla vyvlastňovací řízení ukončena v červnu 2017
a žádost o stavební povolení na hlavní trasu byla podána v srpnu 2017; dle přesvědčení
Nejvyššího správního soudu jsou závěry krajského soudu o účelovém časovém prodlení
zjednodušené).
[32] Krajský soud rovněž nikterak nereflektoval skutečnost, že kladně ověřily platnost
územního rozhodnutí ve vazbě na povolení stavby podchodu i příslušné dotčené správní orgány,
k uděleným souhlasům se krajský soud nijak nevyjádřil, ani se jejich obsahem nezabýval. Příslušné
dotčené správní orgány se přitom otázkou platnosti územního rozhodnutí zabývaly a tuto
posoudily kladně. V této souvislosti se proto nejeví jako přesvědčivá ani výtka soudu
o nepřípustnosti zakonzervování podmínek na nepřiměřeně dlouhou dobu.
[33] V neposlední řadě se krajský soud nijak nevypořádal s námitkou ustálené správní praxe
dle které pro zachování platnosti územního rozhodnutí postačovalo podání žádosti o stavební
povolení i dílčí stavby. Nelze seznat, na základě jakých úvah krajský soud dospěl k závěru,
že dosavadní praxi je třeba (v neprospěch „legitimního očekávání“) změnit.
[34] Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud za zcela nepřípadné a zavádějící již jen
z hlediska času považuje zdůvodnění krajského soudu, který vyjadřuje podiv nad komplikovaným
způsobem, kterým se stěžovatel b) „snaží v současnosti dosáhnout na příslušná povolení pro stavbu dálnice
v úseku Svitavy – Brno, když je obecně známo, že ta byla dokonce zahájena již 11. 4. 1939 a u nejednoho
stavebního objektu bylo i započato s realizací (např. most v Moravských Knínicích, most v Jevíčku, most
Ostopovice, most pod hrází Brněnské přehrady, atd.); podobně v případě Pražského okruhu (válečná realizace
železničního mostu Malešice – Běchovice).“ Závěr, který krajský soud implikuje, tedy, že by snad územní
rozhodnutí či stavební povolení vydaná ve třicátých letech minulého století nadále bez dalšího
platila, snad nemohl krajský soud ani myslet vážně.
[35] Nejvyšší správní soud shledal kasační námitky stěžovatelů důvodné; proto napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení; v něm je krajský soud vázán
právním názorem výše vysloveným; současně vypořádá žalobní námitky, s nimiž se dosud
nezabýval.
[36] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o nákladech řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. června 2022
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu