ECLI:CZ:NSS:2022:5.AZS.251.2021:26
sp. zn. 5 Azs 251/2021 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: H. T. P., zast.
advokátem Mgr. Markem Eichlerem, se sídlem AK S. K. Neumanna 2052, Varnsdorf, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 7. 2021, č. j. 51 A
15/2021 – 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 7. 2021, č. j. 51 A 15/2021 – 38,
se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta žaloba na ochranu proti nečinnosti v řízení
o vydání zaměstnanecké karty vedeném pod sp. zn.OAM-49951/ZM-2019.
[2] Stěžovatel si podal žádost o vydání zaměstnanecké karty dne 5. 8. 2019. Tuto žádost
žalovaný prvním rozhodnutím ze dne 29. 10. 2019 zamítl, jeho rozhodnutí následně zrušila
Komise pro rozhodování ve věcech pobytů cizinců rozhodnutím ze dne 11. 2. 2020 a věc byla
žalovanému vrácena k novému projednání. Druhé rozhodnutí o zamítnutí žádosti bylo vydáno
24. 6. 2020, následně bylo zrušeno 11. 9. 2020. Vzhledem k tomu, že nebylo vydáno rozhodnutí,
stěžovatel se domáhal vydání rozhodnutí opatřením proti nečinnosti, kterému bylo vyhověno dne
29. 12. 2020, kdy bylo přikázáno žalovanému do 30 dnů vydat rozhodnutí. Vzhledem k tomu,
že toto rozhodnutí nebylo ve stanovené lhůtě vydáno, stěžovatel podal dne 24. 2. 2021 žalobu.
[3] Krajský soud neshledal v řízení nečinnost, kterou by bylo lze žalovanému přičítat,
a žalobu zamítl.
[4] Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že dle cizinecko-informačního systému a vydané
předkládací zprávy byl stěžovateli povolen dlouhodobý pobyt, přičemž předkládací zpráva
k vydání zaměstnanecké karty byla vydána dne 18. 2. 2021, tedy před podáním žaloby.
Z předkládací zprávy ze dne 18. 2. 2021 vyplývá, že bylo navrhováno vydat stěžovateli
zaměstnaneckou kartu podle §42g odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb. s platností ode dne pořízení
biometrických údajů na dva roky, za podmínky, že se stěžovatel dostaví k zastupitelskému úřadu
k vyznačení dlouhodobého víza před jeho vyznačením, předloží doklad podle §42 h odst. 3 téhož
zákona a na území ČR přicestuje v době jeho platnosti; ve lhůtě stanovené v §44 odst. 1 zákona
č. 326/1999 Sb. se dostaví na ministerstvo ke zpracování údajů nezbytných pro vydání průkazu
o povolení pobytu a následně i dostaví i za účelem převzetí průkazu o povolení k pobytu, kdy
po pořízení biometrických údajů za účelem vydání průkazu o povolení k pobytu bude stěžovateli
vydáno potvrzení o splnění podmínek pro vydání zaměstnanecké karty za podmínek uvedených.
[5] Krajský soud se zabýval tím, zda lze v (ne)konání žalovaného spatřovat nečinnost
ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.; podotkl, že v tomto řízení jsou určitá specifika spojená s tím,
že v případě kladného vyřízení žádosti o vydání zaměstnanecké karty nedochází k vydání
klasického písemného rozhodnutí, nýbrž k faktickému předání příslušného průkazu. Pro
posouzení věci jsou pak podstatné pouze skutečnosti, k nimž došlo po vydání opatření proti
nečinnosti ze dne 29. 12. 2020, kdy bylo přikázáno žalovanému do 30 dnů vydat rozhodnutí.
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců totiž tímto opatřením stanovila žalovanému
novou lhůtu 30 dnů pro vydání rozhodnutí, přičemž žalovaný po doplnění potřebných dokladů
stěžovatelem dne 5. 2. 2021, dne 18. 2. 2021 povolil pobyt za účelem zaměstnanecké karty a vydal
i pokyn pro zastupitelský úřad, aby stěžovateli bylo uděleno dlouhodobé vízum za účelem
převzetí zaměstnanecké karty.
[6] Krajský soud nepominul rozsudek NSS č. j. 1 Azs 408/2017 – 24, dle něhož pokud by
zastupitelský úřad před uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí stanovené v §169 odst. 1 písm. h)
zákona o pobytu cizinců (nyní §169t odst. 9 zákona o pobytu cizinců) vyzval stěžovatele, aby
se dostavil k vyznačení víza k pobytu nad 90 dnů podle §30 odst. 2 téhož zákona za účelem
převzetí zaměstnanecké karty do jeho cestovního dokladu, lhůta pro vydání rozhodnutí
by se daným okamžikem stavěla a žalovaný by nemohl být považován za nečinného. Krajský
soud podotkl, že v projednávané věci sice žalovaný nevydal výzvu k dostavení se k udělení víza
k pobytu dle uvedeného ustanovení, nicméně tato výzva k udělení víza nemohla být vydána
s ohledem na objektivní překážku, kterou představuje ochranné opatření Ministerstva
zdravotnictví. Krajský soud se ztotožnil se žalovaným, že vydání rozhodnutí v nynější věci brání
též objektivní překážka, spočívající v ochranném opatření Ministerstva zdravotnictví vydaného
dle §68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ze dne 16. 6. 2021, č. MZDR 20599/2020-
87/MIN/KAN, jehož čl. I bod 16 ve spojení s čl. I bodem 14 vyznačení víza dle §30 odst. 2
zákona o pobytu cizinců znemožňuje. Tímto opatřením je Velvyslanectví České republiky
v Hanoji ke dni rozhodnutí soudu vázáno. Oproti ochrannému opatření ze dne 14. 2. 2021,
aktuální opatření (ale též další opatření jemu předcházející) totiž neobsahuje výjimku pro
přijímání žádostí o víza za účelem „vydání dlouhodobého víza za účelem převzetí povolení k pobytu
na území České republiky“, na niž se váže výjimka ze zákazu vyznačování takovýchto víz.
Zároveň dle aktuálního sdělení Ministerstva zdravotnictví ze dne 21. 6. 2021, č. MZDR
20599/2020-89/MIN/KAN, Vietnamská socialistická republika nepatří mezi země s nízkým,
středním nebo vysokým rizikem nákazy nemocí Covid-19; takovéto státy se přitom považují
za země s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění Covid-19 (vyjma stanovených výjimek
je přitom možné pobytové žádosti přijímat pouze na zastupitelských úřadech České republiky
ve třetích zemích, které jsou na seznamu zemí s nízkým rizikem nákazy). Za této situace nelze
dle krajského soudu v pasivitě žalovaného shledávat nečinnost ve smyslu §79 s. ř. s.
[7] V kasační stížnosti stěžovatel tvrdí důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Krajský soud dle stěžovatele nedostatečně přezkoumal činnost správního orgánu, který
nevycházel ze spolehlivě zjištěného stavu věci a zároveň sám soud zatížil své rozhodnutí
nezákonností, když své rozhodnutí nepřesvědčivě zdůvodnil. Stěžovatel primárně namítá,
že krajský soud dostatečně a přezkoumatelně nevypořádal s uplatněnými žalobními námitkami.
Stěžovatel jasně a srozumitelně ve své žalobě na ochranu proti nečinnosti konstatoval průběh
správního řízení, ze kterého vyplynulo, že správní orgán I. stupně dvakrát vydal nezákonné
rozhodnutí a posléze i tak byl nečinný a do současné doby nevydal stěžovateli zaměstnaneckou
kartu. Stěžovatel při jednání u soudu odkázal na zcela totožný případ jiného žalobce, ve kterém
Krajský soud v Plzni vydal opačný rozsudek č. j. 77 A 46/2021-157, ze dne 2. 6. 2021, kdy
se přiklonil na stranu žalobce a konstatoval, že správní orgán je nečinný. Není dle stěžovatele
možné, aby ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví omezovalo vydávání vstupních víz i pro
ty osoby, které své žádosti podaly dávno před pandemií Covid-19. Stěžovatel svoji žádost podal
dne 5. 8. 2019, tudíž před více než 2 roky, kdy správní orgán měl dle §169t odst. 6 písm. c)
zákona o pobytu cizinců lhůtu 60 dní pro vydání rozhodnutí. Správní orgán se účelově snažil
žádost stěžovatele zamítnout, a to dvakrát, kdy vždy vydal nezákonné rozhodnutí, které bylo
odvolacím orgánem posléze zrušeno a vráceno. Správní orgán tímto neúměrně prodlužoval
zákonem stanovenou lhůtu a zatěžoval tak stěžovatele, který ač měl splněny všechny podmínky
pro kladné vyřízení žádosti, tak více než dva roky musí čekat v domovském státu na rozhodnutí,
které do současné doby stále není. Argumentace žalovaného, že vlastně v současnosti by „moc
rád“ zaměstnaneckou kartu vydal, ale kvůli ochrannému opatření a tedy nespolupráci se ZÚ
v Hanoji to nelze, je čistým alibismem, kterým se žalovaný pouze jiným způsobem snaží
opětovně zatěžovat stěžovatele. Není možné při pohledu na historii daného řízení jinak než
konstatovat, že žalovaný je nečinný. Žalovaný proti opatření proti nečinnosti vydané komisí
nikterak nebrojil a je absurdní, aby soud zcela ignoroval názor komise, která sama shledala
v postupu žalovaného nečinnost. Stěžovatel nemůže doplácet na chaotické postupy správních
orgánů ve vydávání ochranných opatření. Pro věc je dle stěžovatele významný rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2018, č. j. 1 Azs 408/2017 - 24, body 18 a 19, z něhož
vyplývá, že je zcela irelevantní, jestli došlo k vydání předkládací zprávy či nikoliv, a taktéž je zcela
irelevantní, jestli je nečinný žalovaný či zastupitelský úřad, stále se jedná o správní orgány.
Zastupitelský úřad nikdy stěžovatele nevyzval k vyznačení víza, tudíž nedošlo ke stavení lhůt
žalovaného a nelze se obhajovat ochranným opatřením.
[8] Žalovaný ve vyjádření popřel oprávněnost kasačních námitek, odkazuje na své vyjádření
k žalobě, kde se věcí podrobně zabýval. S rozsudkem krajského soudu se ztotožňuje a navrhuje
kasační stížnost zamítnout, resp. odmítnout pro nepřijatelnost. Opakovaně uvádí, že nebyl
ve věci nečinný, neboť předkládací zpráva k vydání zaměstnanecké karty stěžovateli byla již
vydána, a to 18. 2. 2021; vzhledem k bezpečnostním opatřením, nebylo v době vydání
zaměstnanecké karty možno ji stěžovateli předat. Situace se však v současnosti změnila, bylo
vydáno k datu 30. 9. 2021 nové ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví a příslušný
zastupitelský úřad bude víza vydávat.
[9] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a z důvodů, které stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž kasační
stížnost shledal důvodnou.
[10] Podle §79 odst. 1 s. ř. s. „[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis, platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li
zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní
důsledek.“
[11] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 2. 2018, č. j. 1 Azs 408/2017 - 24, potvrdil,
že vydáním rozhodnutí o žádosti o zaměstnaneckou kartu nelze rozumět vydání předkládací
zprávy ani interního pokynu k udělení víza za účelem převzetí. K vydání rozhodnutí tedy nedošlo
dne 18. 2. 2021, kdy žalovaný vydal předkládací zprávu, resp. udělil pokyn k udělení víza
za účelem převzetí zastupitelskému úřadu.
[12] Obdobně v rozsudku ze dne 26. 11. 2021. č. j. 1 Azs 221/2021 – 32, Nejvyšší správní soud
potvrdil, že nelze souhlasit s údajnou praxí komise, která pokládá povinnost vydat rozhodnutí
o zaměstnanecké kartě s ohledem na specifika zákonné úpravy za splněnou tím, že ministerstvo
vyhotoví předkládací zprávu a vydá pokyn k udělení víza za účelem převzetí. Nejvyšší správní
soud upozornil, že pokud je rozhodovací praxe komise skutečně taková, pak je v rozporu s §169t
odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jehož výklad byl upřesněn judikaturou Nejvyššího
správního soudu. V citovaném rozsudku zdejší soud konstatoval: „Stěžovatel (v daném případě
Ministerstvo vnitra – pozn. NSS) rovněž nemůže svou povinnost vydat rozhodnutí v projednávané věci splnit
vydáním písemného rozhodnutí, ve kterém konstatuje, že podmínky pro vydání zaměstnanecké karty jsou splněny.
Jak sám uvádí, vydal jej toliko z opatrnosti, neboť je pro něj nemožné povinnost uloženou krajským soudem splnit
(k tomu viz níže). Jedinou přípustnou formou kladného rozhodnutí o žádosti je převzetí průkazu žalobkyní. (…)
Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že není možné vydat kladné rozhodnutí o žádosti, dokud bude toto ochranné
opatření (resp. jakékoli opatření, které znemožní rozhodnutí vydat, tj. znemožní vyznačování víza a převzetí
zaměstnanecké karty na území ČR) v platnosti. Platnost ochranného opatření se však nemůže stát důvodem
pro zamítnutí nečinnostní žaloby na základě pouhého konstatování, že jeho relevantní ustanovení představují
objektivní právní překážku bránící vydání kladného rozhodnutí. Ostatně krajský soud v nyní posuzovaném
případě zohlednil skutečnost, že právní stav v době vydání napadeného rozsudku neumožňoval vydat kladné
rozhodnutí ve věci. Právě z toho důvodu stěžovateli stanovil povinnost rozhodnout do třiceti dnů poté, co skončí
platnost bodu I.16 ochranného opatření. Ochranné opatření nemůže legalizovat úplnou nečinnost stěžovatele, který
musí být připraven dokončit řízení, jakmile právní překážka, která mu znemožňuje rozhodnutí vydat, odpadne.
(…) Platí tedy, že ačkoli právní stav (bod I.16 ochranného opatření) v době vydání napadeného rozsudku
neumožňoval vydání kladného rozhodnutí (převzetí zaměstnanecké karty na území ČR v důsledku nemožnosti
vyznačit vízum za účelem převzetí), tato skutečnost sama o sobě nesměla být důvodem pro zamítnutí nečinnostní
žaloby. Představovala pouze skutečnost, kterou byl krajský soud povinen zohlednit při formulaci výroku, kterým
stěžovateli přikázal vydat rozhodnutí.“.
[13] Nejvyšší správní soud v souladu s judikaturou, od níž neshledal důvodu se odchýlit,
konstatuje, že krajský soud dospěl k nesprávnému závěru, že žalovaný nebyl v době vydání
rozhodnutí krajského soudu nečinný. V době vydání napadeného rozsudku dosud nedošlo
k vydání rozhodnutí o žádosti stěžovatele, přestože lhůta k jeho vydání stanovená opatřením
proti nečinnosti již marně uplynula. Na závěru o nečinnosti stěžovatele nic neměnila ani platnost
ochranného opatření. Přestože v době vydání napadeného rozsudku ochranné opatření
znemožňovalo vydání kladného rozhodnutí o žádosti, tato skutečnost sama o sobě nebyla
důvodem pro zamítnutí nečinnostní žaloby; bylo přitom na krajském soudu, aby zohlednil
aktuální ochranná opatření při stanovení dne, od kterého běží lhůta k vydání rozhodnutí určená
krajským soudem.
[14] Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 Azs 221/2021 zdůraznil, že „[n]ezpochybňuje,
že krajský soud rozhoduje podle právního stavu platného v době jeho rozhodování, a nebyl proto povinen „důvodně
předpokládat“, jaké opatření a jakého znění Ministerstvo zdravotnictví po vydání jeho rozsudku přijme. Bylo
však jeho povinností vyhodnotit aktuální situaci související s pandemií Covid-19 a s tím související omezení
překročení hranic ČR. Jinými slovy, bylo jeho povinností formulovat výrok rozsudku tak, aby byl v budoucnu
reálně vykonatelný bez ohledu na existenci a platnost konkrétního opatření Ministerstva zdravotnictví
a nezavdával příčinu dalších sporů mezi žalobkyní a stěžovatelem ohledně jeho další nečinnosti.“ Jen pro
upřesnění Nejvyšší správní soud doplňuje, že v odkazované věci krajský soud určil lhůtu
v návaznosti na konec platnosti konkrétního ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví, což
mu Nejvyšší správní soud vytkl: „Krajský soud měl však přihlédnout ke kontextu aktuální situace, kdy
s ohledem na vývoj pandemie Covid-19 mohl předpokládat, že nařízení nevyznačovat víza za účelem převzetí
může přetrvat i po skončení platnosti ochranného opatření platného v době vydání napadeného rozsudku. (…)
Počátek běhu lhůty, jak jej stanovil krajský soud, totiž vede k situaci, kdy po skončení platnosti konkrétního
ochranného opatření již začne běžet třicetidenní lhůta k vydání rozhodnutí, avšak stěžovateli bude ve vystavení
víza za účelem předání (a tedy učinění mezikroku k vydání kladného rozhodnutí o žádosti) stále bránit zákaz
stanovený dalším opatřením. Za této specifické situace měl proto krajský soud formulovat výrok rozsudku
obecněji, a to tak aby byl kdykoliv v budoucnu reálně vykonatelný a nezavdával příčinu dalším sporům
mezi účastníky řízení o povinnostech stěžovatele. Nic soudu nebránilo v tom, aby počátek běhu lhůty stanovil
ode dne, kdy zastupitelským úřadům odpadne zákaz vyznačování víz za účelem převzetí v řízeních o žádostech
o vydání zaměstnanecké karty. Stačilo tedy, aby krajský soud obecně popsal zákaz stanovený v ochranném
opatření, a nikoli vázal výrok rozsudku na konkrétní ochranné opatření, platné pouze v době jeho rozhodování.
Taková obecná formulace povinnosti by nebyla překážkou vykonatelnosti výroku i za situace, kdy by po skončení
platnosti ochranného opatření tento zákaz již nebyl obnoven.“
[15] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto dle §110 odst. 1 s. ř. s.
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán
právním názorem výše vysloveným.
[16] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2022
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu