ECLI:CZ:NSS:2022:5.AZS.390.2020:35
sp. zn. 5 Azs 390/2020 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: V. S., zastoupen
JUDr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem Hládkov 701/4, Praha 6, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje, se sídlem
Kounicova 24, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 27. 11. 2020, č. j. 41 A 65/2020 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
III. Odměna a náhrada hotových výdajů advokáta JUDr. Ing. Jakuba Backy se u rču j e
částkou 4114 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30 (třiceti) dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Rozhodnutím žalované ze dne 18. 10. 2020, č. j. KRPB-197795-10/ČJ-2020-060022-SVZ,
bylo žalobci dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3, 4 a 9 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, v relevantním znění (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), uloženo správní vyhoštění a stanovena doba, po kterou mu nelze umožnit
vstup na území členských států EU, na 4 roky. Zároveň byl žalobce rozhodnutím žalované ze dne
18. 10. 2020, č. j. KRPB-197795-12/ČJ-2020-060022-SVZ, zajištěn podle §124 odst. 1 písm. c)
zákona o pobytu cizinců za účelem správního vyhoštění. Doba zajištění byla stanovena na 60 dnů
od okamžiku omezení osobní svobody, tj. do 14. 12. 2020.
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že dne 18. 10. 2020 hlídková služba policie kontrolovala
v Brně žalobce, který na výzvu policie předložil výjezdní příkaz č. X s platností do dne 20. 9.
2020. Policie zjistila, že se žalobce od dne 21. 8. 2020 nacházel v evidenci nežádoucích osob,
jelikož mu žalovaná rozhodnutím ze dne 10. 8. 2020, č. j. KRPB-152500-15/ČJ-2020-060022-SV,
uložila správní vyhoštění na dobu jednoho roku a stanovila dobu k vycestování v délce 30 dnů
ode dne právní moci tohoto rozhodnutí. Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 21. 8. 2020.
Na základě těchto skutečností žalovaná s žalobcem dne 18. 10. 2020 zahájila řízení o správním
vyhoštění.
[3] Při výslechu dne 18. 10. 2020 žalobce vypověděl, že do schengenského prostoru
přicestoval autobusem na konci ledna 2020 přes Maďarsko jako turista. Na území ČR nemá
hlášenu adresu pobytu. Cestovní pas ztratil někdy v srpnu 2020. Na otázku, proč po uložení
správního vyhoštění nevycestoval, žalobce uvedl, že neodjel, protože neměl cestovní pas. Žalobce
uvedl, že zhruba týden po obdržení rozhodnutí o správním vyhoštění byl na ukrajinském
konzulátu v Brně, kde mu řekli, že mu zavolají, až mu vystaví náhradní doklad. O této skutečnosti
nemá žádné potvrzení. Ztratil také mobilní telefon, proto mu nemohli zavolat. Na dotaz, proč
poté nepřišel na policii, žalobce odpověděl, že neví, co k tomu říct. Sdělil, že se bojí na Ukrajinu
vrátit, protože tam byl ve válce. Žalobce dále uvedl, že si byl vědom toho, že se na území ČR
nachází neoprávněně. Žalobce nemá na území ČR (ani na území EU) žádné příbuzné, rodinu
či jiné vazby, ani majetek, ekonomické vazby, dluhy či pohledávky. Na Ukrajině má rodiče, dva
bratry a dvě sestry, se kterými je v kontaktu, a po návratu na Ukrajinu může bydlet v rodinném
domě. Ke svému zdravotnímu stavu žalobce uvedl, že je zdravý. Žalobce sdělil, že mu v návratu
na Ukrajinu nebrání žádná překážka a nehrozí mu tam smrt. Na dotaz, zda má dostatek
finančních prostředků k návratu na Ukrajinu, odpověděl, že u sebe nemá hotovost.
[4] V rozhodnutí o zajištění žalovaná konstatovala, že žalobce pobýval ode dne 21. 9. 2020
na území ČR bez platného pobytového oprávnění a bez cestovního dokladu a rovněž mařil
výkon jemu uloženého správního vyhoštění. Na základě těchto skutečností dospěla žalovaná
k závěru, že žalobce svým jednáním prokazatelně naplnil podmínku pro své zajištění dle §124
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, neboť nevycestoval z území v době stanovené
v rozhodnutí o správním vyhoštění. Jednání žalobce bylo v rozporu se zájmem společnosti
na tom, aby byly dodržovány právní předpisy ČR a aby se na území ČR zdržovali pouze cizinci,
kteří tyto normy dodržují. Dle žalované je v případě žalobce dán důvod se domnívat,
že by žalobce ani nadále nerespektoval povinnosti uložené žalovanou. Vzhledem k tomu,
že žalobce nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, byl dán
důvod zajištění dle §124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, aniž by mohlo být přednostně
užito mírnějších opatření. Z prokázaného jednání žalobce dle žalované vyplývá, že by uložení
zvláštních opatření za účelem vycestování podle §123b zákona o pobytu cizinců nebylo účinné.
Žalovaná přihlédla také k tomu, že žalobce je osobou bez cestovného dokladu, nemá prostředky
k vycestování z území ČR a nemá zde ani hlášenu adresu pobytu. Žalobce věděl o tom,
že mu bylo vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, kterým mu byl zakázán pobyt na území
EU, a přesto v době stanovené v tomto rozhodnutí nevycestoval. Žalovaná dále uvedla,
že žalobce nečinil ani žádné kroky, které by této situaci mohly předcházet, mj. neohlásil policii
překážky, které by mu ve vycestování bránily.
[5] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované o zajištění žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
který ji rozsudkem ze dne 27. 11. 2020, č. j. 41 A 65/2020 – 36, zamítl. Krajský soud předně
zdůraznil, že možnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince a tomu odpovídající
úvahy správního orgánu budou záviset na důvodu zajištění, správní orgán však musí při
rozhodování o zajištění vždy posoudit veškeré skutkové okolnosti případu a na jejich základě pak
musí odůvodnit vyloučení aplikace mírnějších donucovacích prostředků, tj. zvláštních opatření.
Podle krajského soudu žalovaná naplnila požadavky zákona o pobytu cizinců, směrnice
2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně
pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“) a judikatury
Nejvyššího správního soudu i Soudního dvora EU, jelikož popsala osobní a majetkové poměry
žalobce, který nedisponoval platným cestovním dokladem ani prostředky k vycestování z ČR, kde
neměl adresu pobytu ani žádné rodinné vazby, které naopak měl na Ukrajině. Z těchto
skutkových okolností se možnost uplatnění některého ze zvláštních opatření za účelem
vycestování žalobce nenabízela. Žalovaná popsala i charakter porušení povinností žalobce
souvisejících s řízením o vyhoštění i jeho dosavadní jednání. Krajský soud konstatoval,
že nemůže pozitivně hodnotit dosavadní jednání žalobce, jelikož žalobce nevyvinul opravdovou
snahu při řešení své situace. Krajský soud měl pochybnosti o tom, zda žalobce vůbec ukrajinský
konzulát navštívil, jelikož žalobce vypovídal účelově, pokud zmiňoval ztrátu telefonu jako důvod
nemožnosti kontaktovat ukrajinský konzulát (ze seznamu dočasně zadržených věcí na č. l. 48
správního spisu navíc plyne, že u sebe žalobce měl hned dva mobilní telefony, byť jeden z nich
poškozený).
[6] Podle krajského soudu v tomto kontextu blednou žalobní námitky, podle kterých žalobce
vyjadřoval upřímnou snahu spolupracovat se žalovanou. Lze důvodně pochybovat, že se žalobce
na ukrajinský konzulát obrátil, a na žalovanou se od obdržení rozhodnutí o správním vyhoštění
žalobce neobrátil vůbec. Snaze žalobce spolupracovat se žalovanou proto dle krajského
soudu vůbec nic nenasvědčuje. Tím spíše nelze z chování žalobce a míry jeho respektu
k veřejnoprávním povinnostem dovozovat, že by se v jeho případě žalovaná mohla spolehnout
na uložení zvláštních opatření za účelem vycestování coby alternativy zajištění. Krajský soud tak
uzavřel, že žalobce nepochybně naplnil tu část hypotézy §124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu
cizinců, podle které lze cizince zajistit, jestliže nevycestoval z území v době stanovené
v rozhodnutí o správním vyhoštění, což v tomto případě mezi účastníky řízení ani nebylo sporné,
avšak naplněna byla rovněž druhá, sporná část hypotézy daného ustanovení, tedy podmínka,
že nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování. Z nečinnosti žalobce po vydání
rozhodnutí o správním vyhoštění i z jeho účelových tvrzení v průběhu řízení a celkového
přístupu vůči stanoveným povinnostem totiž lze dovozovat hrozbu zmaření správního vyhoštění.
Žalobce se ve smyslu čl. 15 odst. 1 písm. b) návratové směrnice vyhýbal uskutečnění vyhoštění.
Žalovaná individuálně posoudila, jak vyžaduje judikatura Nejvyššího správního soudu, veškeré
skutkové okolnosti případu, ze kterých s odpovídajícím odůvodněním dovodila, že by uložení
zvláštních opatření postrádalo vyžadovanou účinnost.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[7] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, které
podřadil pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[8] Stěžovatel považuje závěr krajského soudu o nemožnosti uložení zvláštních opatření
z důvodu chování stěžovatele za nepřijatelný, jelikož krajský soud nesprávně vyhodnotil
očividnou připravenost stěžovatele s žalovanou spolupracovat a, jakmile to bude možné,
na Ukrajinu vycestovat. Stěžovatel zdůrazňuje, že při vypořádání nemožnosti uložení zvláštních
opatření podle §123b a §123c zákona o pobytu cizinců bylo třeba zohlednit, že se stěžovatel
na území ČR po vykonatelnosti prvního rozhodnutí o správním vyhoštění nacházel pouze
s ohledem na svou nevědomost a problémy při obstarávání potřebných dokumentů, což
ve spojení s jeho ochotou na Ukrajinu vycestovat muselo vést k opačnému závěru, než jaký
učinily žalovaná a krajský soud. V případě stěžovatele nebylo třeba přistupovat k omezení jeho
osobní svobody, ale poskytnout mu asistenci při dobrovolném vycestování, a to např. opatřením
průjezdních víz či zprostředkováním kontaktu s neziskovou organizací, která by byla schopna
zabezpečit stěžovatelův dobrovolný návrat. Stěžovatel se před eventuálním výkonem správního
rozhodnutí nijak neskrýval a na území České republiky pobýval pouze z důvodu svých problémů
při opatřování potřebných dokladů.
[9] Stěžovatel upozornil na to, že institut zvláštních opatření je třeba vykládat v souladu
se smyslem, cíli a požadavky návratové směrnice, což ve své judikatuře potvrdil i Nejvyšší správní
soud. Dle stěžovatele tak nelze připustit jakékoliv paušalizované rozhodování ve věcech
jednotlivých skupin zajišťovaných cizinců. S odkazem na usnesení rozšířeného senátu ze dne
28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 – 38, publ. pod č. 3559/2017 Sb. NSS (všechna zde zmiňovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná též na www.nssoud.cz), stěžovatel
konstatoval, že praxe správních orgánů, dle které je fakticky vyloučena možnost uložení
zvláštních opatření cizincům, kteří po pravomocném rozhodnutí o správním vyhoštění
nevycestují z území ČR, je v rozporu s návratovou směrnicí. Stěžovatel je přesvědčen, že právě
u něj nebylo v okamžiku vydání žalobou napadeného rozhodnutí postaveno najisto, že jeho
zajištění nebylo možné nahradit uložením zvláštního opatření.
[10] Vzhledem k uvedenému stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu i rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
[11] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila, pouze Nejvyšší správní soud informovala
o tom, co je patrné rovněž ze správního spisu, totiž, že zajištění stěžovatele dle §124 odst. 1
písm. c) zákona o pobytu cizinců bylo ukončeno již dne 23. 10. 2020 po té, co stěžovatel podal
v zařízení pro zajištění cizinců žádost o udělení mezinárodní ochrany a byl rozhodnutím
Ministerstva vnitra ze dne 22. 10. 2020, č. j. OAM-118/LE-BA02-VL11-PS-2020, „přezajištěn“
dle §46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, přičemž doba trvání zajištění byla
stanovena do 8. 2. 2021. Z úřední činnosti je Nejvyššímu správnímu soudu známo, že žalobu
stěžovatele proti uvedenému rozhodnutí Ministerstva vnitra zamítl Krajský soud v Plzni
rozsudkem ze dne 22. 12. 2020, č. j. 17 A 93/2020 – 45, a blanketní kasační stížnost
podanou stěžovatelem proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
22. 3. 2021, č. j. 2 Azs 15/2021 – 33, odmítl, neboť ji stěžovatel na výzvu soudu ani
prostřednictvím svého právního zástupce ve stanovené lhůtě nedoplnil o nezbytné náležitosti.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného
rozsudku krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.),
a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[13] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích
rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí
krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[14] Podstata stěžovatelovy kasační stížnosti spočívá v tom, že závěr o nemožnosti uložení
zvláštních opatření podle §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců namísto zajištění stěžovatele
za účelem správního vyhoštění byl učiněn bez náležitého zohlednění okolností daného případu.
Krajský soud pak podle názoru stěžovatele tento nesprávný závěr potvrdil.
[15] K otázce posuzování možnosti uložení zvláštních opatření dle §123b odst. 1 zákona
o pobytu cizinců se skutečně vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 – 38, na něž se odvolává stěžovatel a z něhož ovšem
vycházel i krajský soud. V tomto usnesení rozšířený senát do určité míry upřesnil předchozí
judikaturu k této otázce reprezentovanou především rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 9. 2014, č. j. 9 Azs 192/2014 – 29, na který odkazovala žalovaná, přičemž konstatoval:
„Právo EU (…) jasně stanoví subsidiaritu zajištění ve vztahu k mírnějším donucovacím opatřením.
Návratová směrnice obecně upřednostňuje dobrovolné opuštění území státním příslušníkem třetí země neoprávněně
pobývajícím na území členského státu. Je-li tu však nebezpečí, že se cizinec bude skrývat nebo jinak mařit své
navrácení do třetí země, lze uložit mírnější donucovací opatření. K zajištění lze přistoupit jen tehdy, pokud
mírnější donucovací opatření nebudou dostatečně účinná. Rozhodnutí o zajištění musí být proporcionální ve vztahu
k poměrům dotčeného cizince. (…)
Z právě podané právní úpravy vyplývá, že zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění nesmí být
automatismem. Právě naopak, právo EU i český zákon o pobytu cizinců jednoznačně směřují k subsidiaritě
zajištění, které by mělo být použito pouze tehdy, nepostačuje-li uložení zvláštního opatření za účelem vycestování
(arg. §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: Policie je oprávněna zajistit cizince, mj. pokud nepostačuje
uložení zvláštního opatření za účelem vycestování; čl. 15 odst. 1 návratové směrnice: zajištění je možné jen
tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací
opatření; viz též bod 16 odůvodnění návratové směrnice). Krom práva EU tu hraje roli i obecný ústavní
požadavek proporcionality zásahů veřejné moci do osobní svobody.
Rozšířený senát se obecně věnoval výkladu §124 zákona o pobytu cizinců již v usnesení ze dne
23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010 - 150, č. 2524/2012 Sb. NSS. Zdůraznil, že zajištění cizince znamená
omezení, nebo dokonce, v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění, zbavení osobní svobody; jedná
se tedy o velmi citelný zásah do jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Takový zásah může být
přípustný jen za přísně vymezených podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především
ústavním pořádkem ČR, resp. právem EU (…).
Judikatura ve shodě s tím dovodila, že cílem právní úpravy zvláštních opatření za účelem vycestování
je snaha o minimalizaci omezování osobní svobody v případě zajištění cizinců za účelem vyhoštění (např. rozsudek
ze dne 7. 12. 2011, čj. 1 As 132/2011 - 51, bod 23). Judikatura v tom navázala na závěry Soudního dvora
ve věci El Dridi (…).
Jak již NSS uvedl v rozsudku ze dne 15. 7. 2011, č. j. 7 As 76/2011 - 50, „zajištění cizince musí
být vyhrazeno pro případy, kdy skutečně nelze zajistit výkon správního vyhoštění jinými prostředky, například
uložením zvláštního opatření podle ust. §123b zákona o pobytu cizinců. Není však pravdou, že by policie musela
vždy nejdříve přistoupit k uložení zvláštního opatření a teprve v případě neúspěchu by mohla cizince zajistit.
Takový výklad by vedl v důsledku často ke zmaření výkonu správního vyhoštění. I když by totiž bylo zřejmé,
že se cizinec bude snažit vyhnout vycestování z České republiky, policie by mu nejdříve uložila zvláštní opatření,
a poté, co by zjistila, že zvláštní opatření nevedlo ke kýženému cíli, neboť cizinec se začal skrývat nebo odcestoval
do jiného státu, mohl by již být výkon správního vyhoštění zmařen a k zajištění cizince by vůbec nemohlo být
přistoupeno. Z tohoto důvodu také zákon o pobytu cizinců v ust. §123b odst. 3 [nyní odst. 4 - pozn. NSS]
stanoví, že policie zkoumá, zda uložením zvláštního opatření neohrozí výkon správního vyhoštění. Uložení
zvláštního opatření musí proto být upřednostněno před zajištěním cizince, nicméně pouze pokud lze předpokládat,
že cizinec bude schopen splnit povinnosti plynoucí ze zvláštního opatření, a zároveň neexistuje důvodná obava,
že by byl uložením zvláštního opatření ohrožen výkon správního vyhoštění. Nesplnění jednoho nebo druhého
předpokladu jsou pak zcela samostatnými důvody pro učinění závěru, že nepostačuje uložení zvláštního opatření
za účelem vycestování ve smyslu ust. §124 zákona o pobytu cizinců“ (stejně např. rozsudek ze dne
16. 11. 2011, čj. 5 As 59/2011 - 64).
Volba mírnějších opatření, než je zajištění cizince, mezi něž patří zvláštní opatření za účelem vycestování
cizince, je vázána na předpoklad, že cizinec bude se státními orgány spolupracovat při realizaci tohoto opatření
a že neexistuje důvodná obava, že se bude vyhýbat případnému výkonu správního vyhoštění. Pokud zde existují
skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec bude případný výkon správního vyhoštění mařit, nelze dle §123b odst. 3
zákona o pobytu cizinců přistoupit ke zvláštnímu opatření za účelem vycestování cizince. Při úvaze, zda uložením
zvláštního opatření nebude zmařen výkon správního vyhoštění, je možno lišit situace, kdy je s cizincem teprve
vedeno řízení o správním vyhoštění, a situace, kdy již cizinci bylo správní vyhoštění pravomocně uloženo, přičemž
cizinec území ČR neopustil, ačkoli k tomu byl na základě rozhodnutí o vyhoštění povinen. V prve zmíněném
případě není jisté, zda správní vyhoštění bude vůbec uloženo; správní orgán teprve na základě informací
o dosavadním jednání cizince hodnotí, zda není dáno nebezpečí, že výkon případného rozhodnutí o správním
vyhoštění bude cizincem mařen. Ve druhém případě je situace odlišná, neboť již existují konkrétní poznatky
o tom, jakým způsobem se cizinec postavil ke své povinnosti opustit území na základě rozhodnutí o správním
vyhoštění (srov. takto rozsudek ze dne 18. 7. 2013, čj. 9 As 52/2013 - 34). (…)
Devátý senát tedy založil svůj závěr na odlišnosti jednotlivých důvodů zajištění podle §124 odst. 1. Lze
připomenout, že těmi a) je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit
veřejný pořádek; b) je nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění
(počínaje 18. 12. 2015 zákon navíc obsahuje příklady takovýchto situací: cizinec v řízení uvedl nepravdivé údaje
o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území neopustit nebo pokud je takový
úmysl zjevný z jeho jednání); c) cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění;
d) cizinec závažným způsobem porušil povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření
za účelem vycestování; e) je cizinec evidován v informačním systému smluvních států.
Lze se shodnout s devátým senátem, že těchto pět typových důvodů zajištění se svou povahou vzájemně liší.
Možnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince a tomu korespondující úvahy správního orgánu
budou nutně záviset na důvodu zajištění. S pátým senátem se nelze ztotožnit již v jeho tezi, že všech pět
typových důvodů pro zajištění cizince nabízí správnímu orgánu stejně velký prostor pro možnost uložení zvláštního
opatření. Základním pravidlem je, že uložení zvláštního opatření nesmí ohrozit výkon správního vyhoštění
(§123b odst. 3 věta druhá zákona o pobytu cizinců; čl. 15 odst. 1 a bod 16 odůvodnění návratové směrnice
vychází z dostatečné účinnosti mírnějších donucovacích opatření); toto ohrožení bude typově různé v typově odlišných
případech důvodů zajištění.
Není ani pravda, že zákon o pobytu cizinců mezi jednotlivými důvody §124 odst. 1 nerozlišuje.
Žalovaná správně odkazuje na §123b odst. 7 [nyní odst. 8 - pozn. NSS], podle něhož v případě, že cizinec
závažným způsobem poruší povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem
vycestování nebo v době k vycestování stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění nevycestuje, policie takového
cizince zajistí. Na prvém místě uvedená situace plně odpovídá důvodu podle §124 odst. 1 písm. d). Situace
uvedená na druhém místě (nevycestování) do jisté míry odpovídá §124 odst. 1 písm. c), ovšem není s ním zcela
totožná. Z kontextu §123b odst. 7 lze totiž dovodit, že oba případy tam uvedené jsou spojeny s předchozím
uložením zvláštního opatření za účelem vycestování cizince z území (celý §123b totiž hovoří právě o zvláštních
opatřeních). V případech dle §123b odst. 7 má žalovaná povinnost cizince zajistit. Tento příkaz však zákon
v další větě omezuje, a to pokud splnění povinnosti zabrání důvody na vůli cizince nezávislé. V jiných případech
než těch, na které pamatuje §123b odst. 7, např. je-li cizinec evidován v informačním systému smluvních států
[§124 odst. 1 písm. e)], může být rozsah úvahy správního orgánu ve vztahu k použití zvláštního opatření širší,
typicky je-li s ohledem na osobu cizince zřejmé, že prostředky méně invazivní mohou posloužit svému cíli,
tj. vycestování cizince, stejně dobře.
Lze nicméně souhlasit s tím, že formulace závěrů devátého senátu zní až zbytečně kategoricky a může
svádět k jejich mechanické a bezmyšlenkovité aplikaci. Rozšířený senát zdůrazňuje, že ani devátý senát nevylučuje
v případě důvodů podle §124 odst. 1 písm. c) a d) použití zvláštních opatření: tato možnost je dle něj „zásadně“
vyloučena, což samozřejmě implikuje výjimku z této „zásady“. Rozšířený senát se ztotožňuje se stěžovatelkou,
že rozsudek devátého senátu nelze chápat jako „generální pravidlo“ a nelze z něj dovozovat, že při
aplikaci §124 odst. 1 písm. c) a d) jsou vždy dány důvody pro vydání rozhodnutí o zajištění. Takovýto závěr
by byl nesporně v rozporu s právem EU, konkrétně s čl. 15 odst. 1 a bodem 16 odůvodnění návratové směrnice.
Jakkoliv právo EU ponechává detaily procesní úpravy na členských státech (a to včetně legislativní úpravy dalších
druhů „mírnějších donucovacích opatření“ krom těch vyjmenovaných v čl. 7 odst. 3 návratové směrnice), nelze
dospět k závěru, že při existenci určitých důvodů zajištění nemusí správní orgán nikdy zvažovat alternativy vůči
zajištění. V tomto smyslu nutno vykládat též §123b odst. 7, jehož tvrdá aplikace je ostatně oslabena pravidlem
stanoveným v druhé větě, pamatujícím na porušení povinnosti cizincem z důvodů na jeho vůli nezávislých. (…)
S devátým senátem lze souhlasit, že možnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince
a tomu korespondující úvahy správního orgánu budou nutně záviset na typovém důvodu zajištění. Z rozsudku
devátého senátu nelze dovodit, že důvody zajištění §124 odst. 1 písm. c) a d) paušálně vždy vylučují možnost
použití zvláštního opatření. Jakkoliv v takovýchto případech bude volba zajištění pravidlem, i zde je nutno vždy
zvážit osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících
s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených ČR nebo
jinými státy EU (včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince). Žalovaná musí při svém
rozhodování vycházet z konkrétního jednání cizince a posoudit jeho věc v souladu se zásadou individualizace.“
[16] Nejvyšší správní soud se tedy i v nyní posuzované věci zabýval otázkou, zda i přesto,
že stěžovatel byl zajištěn dle §124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, tedy z toho důvodu,
že nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, nebylo na místě
použití některé z alternativ k zajištění, tedy uložení některého ze zvláštních opatření podle §123b
zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žalovaná i krajský soud
posoudily tuto otázku správně, když neshledaly, že by v daném případě byly dány spíše výjimečné
okolnosti, kdy i přes předchozí nerespektování rozhodnutí o správním vyhoštění by k naplnění
účelu zajištění postačovalo uložení některého z alternativních opatření.
[17] Je pravdou, že žalovaná v napadeném rozhodnutí citovala závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 9 Azs 192/2014 – 29, které byly výše zmíněným
usnesením rozšířeného senátu upřesněny, nicméně Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským
soudem ohledně odůvodnění vyloučení aplikace mírnějších donucovacích prostředků žalovanou.
Žalovaná totiž skutečně nevycházela pouze z toho, že stěžovatel nerespektoval předchozí
rozhodnutí o správním vyhoštění, ale zohlednila i skutečnost, že stěžovatel nedisponoval platným
cestovním dokladem ani prostředky k vycestování z ČR, kde navíc nebyl hlášen k pobytu ani
si zde nevytvořil žádné rodinné vazby.
[18] Dle stěžovatele žalovaná při zvažování uložení některého ze zvláštních opatření podle
§23b zákona o pobytu cizinců nevzala dostatečně v potaz, že stěžovatel se na území ČR
po vydání rozhodnutí o správním vyhoštění nacházel pouze z důvodu potíží se získáním
náhradního cestovního dokladu. Žalovaná dle něj nezohlednila snahu stěžovatele
s ní spolupracovat a ochotu do země původu vycestovat. S těmito žalobními námitkami
se krajský soud, jak vyplývá z výše uvedené rekapitulace, důkladně vypořádal, přičemž stěžovatel
v kasační stížnosti doplňuje, že mělo být v jeho případě uloženo zvláštní opatření „pro stěžovatelovu
nevědomost o nelegálním pobytu na území České republiky“. Toto tvrzení však podle Nejvyššího
správního soudu neodpovídá skutečnosti, jelikož z opisu rozhodnutí o prvním správním
vyhoštění stěžovatele založeného ve správním spisu vyplývá, že stěžovatel byl s tímto
rozhodnutím za účasti tlumočníka dne 6. 8. 2020 seznámen a osobně si jej převzal. Stěžovatel
také při svém výslechu potvrdil, že „dostal vyhoštění“, a uvedl, že si je vědom svého neoprávněného
pobytu na území ČR. Nejvyšší správní soud tedy k argumentaci stěžovatele pouze opakuje, co již
zdůraznily žalovaná i krajský soud, totiž, že stěžovatel nedisponoval platným cestovním
dokladem, finančními prostředky k vycestování z ČR a neměl zde ani hlášenu adresu pobytu.
Stěžovatel dále uvedl, že v ČR nemá žádné rodinné vazby, které naopak má na Ukrajině.
Stěžovatelovo obecné tvrzení, že se na území ČR nacházel pouze z důvodu potíží se získáním
náhradního cestovního dokladu a byl ochoten se žalovanou spolupracovat a vycestovat do země
původu, nepovažuje ani Nejvyšší správní soud za věrohodné. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel
od obdržení prvního rozhodnutí o správním vyhoštění na žalovanou neobrátil, jeho chování
nenasvědčovalo snaze s ní spolupracovat a z České republiky dobrovolně vycestovat. Nejvyšší
správní soud stejně jako krajský soud pochybuje o tom, že se stěžovatel skutečně obrátil
na ukrajinský konzulát, aby získal náhradní cestovní pas; stěžovatel toto své tvrzení ničím
nedoložil.
[19] Za těchto okolností bylo z dosavadního jednání stěžovatele skutečně zřejmé, že uložení
některého ze zvláštních opatření za účelem vycestování by ve smyslu čl. 15 odst. 1 návratové
směrnice nebylo dostatečně účinné, resp., že by zde ve smyslu §123b odst. 4 věty druhé zákona
o pobytu cizinců existovalo nebezpečí, že by jeho uložení ohrozilo výkon správního vyhoštění
stěžovatele. Nejvyšší správní soud shodně s krajským soudem konstatuje, že žalovaná zvažovala
možnosti uložení zvláštních opatření s ohledem na konkrétní okolnosti posuzované věci
a na osobu stěžovatele. Svůj závěr o nemožnosti jejich uložení tedy nezaložila pouze na tom,
že stěžovatel z ČR nevycestoval v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, nelze
proto přisvědčit námitce stěžovatele, že krajský soud aproboval paušální přístup k zajištění
cizince.
[20] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že žalovaná
paušálně neodmítla možnost uplatnění zvláštních opatření, jak namítal stěžovatel, ale naopak,
v intencích citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu hodnotila
individuální okolnosti dané věci, včetně dosavadního chování stěžovatele, a tyto své úvahy
vedoucí k závěru o nemožnosti uplatnění zvláštních opatření na případ stěžovatele ve svém
rozhodnutí také přezkoumatelným způsobem vyjádřila.
IV.
Závěr a náklady řízení
[21] Zdejší soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první za použití §120 s. ř. s. Žalovaná byla v řízení o kasační stížnosti úspěšná,
příslušelo by jí tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu důvodně vynaložených
nákladů řízení, ovšem podle obsahu spisu jí v tomto řízení žádné náklady na rámec běžné
administrativní činnosti nevznikly, proto jí Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal.
[23] V řízení o kasační stížnosti pokračovalo zastoupení stěžovatele advokátem
JUDr. Ing. Jakubem Backou, kterého stěžovateli ustanovil již krajský soud (§35 odst. 10 poslední
věta s. ř. s.). Náklady spojené se zastoupením, tj. hotové výdaje advokáta a odměnu
za zastupování, hradí v takovém případě stát. Nejvyšší správní soud zástupci přiznal odměnu
ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. podání kasační stížnosti a její doplnění [§7
bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], a dále paušální náhradu
hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč za tento úkon (§13 odst. 4 advokátního tarifu), celkem
tedy částku 3 400 Kč. Zástupce stěžovatele doložil, že je plátcem DPH, přiznaná částka se proto
zvyšuje o tuto daň na celkových 4 114 Kč a bude zástupci stěžovatele vyplacena ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. srpna 2022
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu