ECLI:CZ:NSS:2022:5.AZS.50.2021:26
sp. zn. 5 Azs 50/2021 - 26
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: D. L. H., zast. JUDr.
Martinem Köhlerem, advokátem se sídlem Vysoká 149/4, Liberec X – Františkov, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 2. 2021, č. j. 41 A 80/2020 - 48,
takto:
Věc se p o st upuj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci v rozsahu podstatném pro rozhodování rozšířeného senátu
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla zmítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2020, č. j. MV-148727-3/OAM-2020. Tímto
rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele a potvrdil rozhodnutí Policie ČR, Ředitelství
služby cizinecké policie, Přijímací středisko cizinců Zastávka (dále jen „policie“) ze dne
19. 8. 2020, č. j. CPR-9514-21/ČJ-2020-931200-SV, kterým bylo podle §119 odst. 1 písm. b)
bod 4 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon pobytu cizinců“), stěžovateli uloženo
správní vyhoštění a stanovena doba 2 let, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských
států EU.
[2] Stěžovatel se dne 24. 2. 2020 dostavil do Přijímacího střediska Zastávka, kde písemně
podal žádost o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu §3 odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“). Předložil platný cestovní pas,
jehož kontrolou bylo zjištěno, že zde má vylepeno (národní) vízum typu D vydané německými
orgány; toto vízum bylo platné od 18. 9. 2018 do 16. 12. 2018, přičemž podle razítka v pase
stěžovatel vstoupil do Německa dne 26. 9. 2018. Na území České republiky měl stěžovatel
přicestovat osobním vozem právě z Německa na konci roku 2019. Na základě těchto skutečností,
z nichž je zřejmé, že stěžovatel pobýval na území členských států EU od 17. 12. 2018
neoprávněně, bylo se stěžovatelem dne 28. 2. 2020 zahájeno správní řízení, které vyústilo
v rozhodnutí o jeho správním vyhoštění; proti němu podal stěžovatel odvolání, které žalovaný
zamítl a současně napadené rozhodnutí policie potvrdil (viz výše).
I. a) Rozsudek krajského soudu
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl stěžovatel žalobou, v níž podobně jako v odvolání namítl
mj. to, že řízení o správním vyhoštění s ním policie zahájila nezákonně, neboť v dané době
pobýval na území ČR jako žadatel o mezinárodní ochranu. Jeho pobyt v době zahájení řízení
o správním vyhoštění tedy již nebyl neoprávněný, z čehož stěžovatel dovozoval, že zde nebyl
důvod dané řízení vůbec zahajovat, a tudíž ani vydat rozhodnutí o správním vyhoštění. Krajský
soud tuto námitku shledal nedůvodnou, stejně jako další námitky (týkající se přiměřenosti dopadů
rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele a doby zákazu vstupu); proto
podanou žalobu zamítl podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[4] K námitce zpochybňující zahájení řízení o správním vyhoštění stěžovatele v době, kdy už
byl žadatelem o mezinárodní ochranu, krajský soud konstatoval, že zákon o pobytu cizinců
obecně podmiňuje v §119 správní vyhoštění tím, že jde o cizince, který na území pobývá
přechodně, přičemž podle §118 odst. 5 věty první: „Pro účely správního vyhoštění se za přechodný pobyt
na území považuje i neoprávněné zdržování se cizince na území nebo zdržování se cizince v tranzitním prostoru
mezinárodního letiště, setrvání nebo strpění na území podle zvláštního zákona nebo pobyt do právní moci
rozhodnutí ministerstva o udělení oprávnění k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany na území nebo soudu
o žalobě ve věci dočasné ochrany“ (důraz přidán).
[5] Zvláštním zákonem ve smyslu citovaného ustanovení je zákon o azylu, podle jehož §3d
odst. 1 platí, že „žadatel o udělení mezinárodní ochrany je oprávněn setrvat na území; to neplatí, podal-li další
opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany. Právo setrvat na území nezakládá nárok na povolení
k pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky…“ (důraz přidán).
[6] Podle krajského soudu z uvedených ustanovení vyplývá, že se v tomto případě neuplatní
negativní působnost zákona o pobytu cizinců [§2 písm. a)], neboť tento zákon zjevně předvídá
paralelní vedení řízení o správním vyhoštění a řízení ve věci mezinárodní ochrany, přičemž
z hlediska ochrany práv dotčených cizinců je důležité, že v průběhu řízení o udělení mezinárodní
ochrany nelze rozhodnutí o správním vyhoštění vykonat – viz §119 odst. 7 zákona o pobytu
cizinců. Ve vztahu k posuzované věci z toho tedy krajský soud dovodil, že policie byla oprávněna
zahájit řízení o správním vyhoštění stěžovatele, aniž by bylo podstatné, zda tak učinila předtím,
než požádal o mezinárodní ochranu anebo později. V případech podobných projednávané
věci dochází dle krajského soudu k zahájení řízení o správním vyhoštění a podání žádosti
o mezinárodní ochranu většinou ve stejný den. V případě stěžovatele to ovšem nebylo možné
kvůli absenci tlumočníka. Proto k zahájení řízení o správním vyhoštění došlo až (4. den) poté,
co stěžovatel požádal o udělení mezinárodní ochrany, což krajský soud akceptoval. Za podstatné
totiž považoval to, že neoprávněný pobyt stěžovatele předcházel podání žádosti o mezinárodní
ochranu, a nikoli to, kdy bylo v důsledku tohoto neoprávněného pobytu zahájeno řízení
o správním vyhoštění.
[7] Toto řízení policie zahájí a rozhodnutí o správním vyhoštění vydá i v případě cizince
žádajícího o mezinárodní ochranu, ledaže by byly naplněny podmínky podle §119a odst. 1
zákona o pobytu cizinců; uvedené ustanovení reflektuje čl. 31 Úmluvy o právním postavení
uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), jehož cílem je zabránit smluvním státům v ukládání sankcí
za neoprávněný vstup nebo pobyt uprchlíka, který na jejich území hledá ochranu. Aby však
cizinec mohl z daného ustanovení těžit, musí kumulativně splňovat několik podmínek; např. musí
přicházet přímo z území, kde mu hrozí pronásledování a také musí prokázat závažný důvod pro
svůj neoprávněný pobyt. Tyto podmínky stěžovatel nesplnil, proto nemůže úspěšně namítat,
že policie nebyla oprávněna zahájit řízení a následně vydat rozhodnutí o správním vyhoštění.
I. b) Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[8] V kasační stížnosti stěžovatel pokračuje ve své dosavadní argumentaci zpochybňující
primárně možnost zahájení řízení o správním vyhoštění a s tím související nesplnění podmínek
podle §119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Podle stěžovatele lze jeho příchod do České
republiky považovat za „přímý příchod“ podle §119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, čímž
se krajský soud náležitě nezbýval. Zejména však nesprávně posoudil zákonné podmínky pro
zahájení řízení o správním vyhoštění stěžovatele ve smyslu §119 odst. 1 písm. b) bod 4 zákona
o pobytu cizinců, neboť v rozhodné době (kdy bylo řízení zahájeno) na území ČR nepobýval
neoprávněně. Stěžovatel v kasační stížnosti nijak nezpochybňuje, že v minulosti (v průběhu roku
2020) pobýval na území ČR neoprávněně, nicméně za podstatné považuje, že ještě před
zahájením řízení o správním vyhoštění (pro tento neoprávněný pobyt) požádal o udělení
mezinárodní ochrany a následně zde tedy pobýval už zcela legálně, oprávněně – a to v pozici
žadatele o mezinárodní ochranu. Tuto pozici, resp. právní postavení stěžovatele ovšem krajský
soud nevzal v potaz a vydal rozsudek, který stěžovatel navrhl zrušit s tím, aby „Nejvyšší správní soud
současně se zrušením napadeného rozsudku krajského soudu rozhodl o zastavení řízení o správním vyhoštění
stěžovatele“.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí,
jakož i odůvodnění napadeného rozsudku, v němž krajský soud fundovaně vysvětlil, že zákon
o pobytu cizinců nevylučuje souběžné vedení řízení o správním vyhoštění a řízení o udělení
mezinárodní ochrany, aniž by bylo podstatné, kdy bylo první z těchto řízení zahájeno. Krajský
soud přesvědčivě a v souladu se zákonem vyvrátil i další žalobní námitky, a proto žalovaný
v závěru uvedl, že má kasační stížnost za nedůvodnou a navrhl, aby „Nejvyšší správní soud v Brně
tuto odmítl pro nepřijatelnost či v plném rozsahu zamítl.“
II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
II. a) Rozsudek devátého senátu
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti předestřel otázkou, zda je možné zahájit řízení o správním
vyhoštění cizince (potažmo vydat rozhodnutí o jeho správním vyhoštění) poté, co tento cizinec
podal žádost o udělení mezinárodní ochrany – tj. učinil projev vůle, z něhož je zřejmé, že hledá
v České republice ochranu před pronásledováním nebo hrozící vážnou újmou; viz §3 odst. 1
zákona o azylu. Posouzení této otázky je zcela zásadní v tom smyslu, že pokud by odpověď na ni
byla záporná, nemá smysl posuzovat další námitky stěžovatele a je na místě posoudit jeho kasační
stížnost jako důvodnou, tedy zrušit napadený rozsudek krajského soudu, příp. i rozhodnutí
žalovaného, obdobně jako to učinil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 11. 2021,
č. j. 9 Azs 190/2021 - 28.
[11] Devátý senát v uvedeném rozsudku posuzoval skutkově podobnou situaci, v níž
se stěžovatel – neoprávněně pobývající cizinec na území ČR – sám dostavil do zařízení pro
zajištění cizinců s cílem požádat o udělení mezinárodní ochrany. To mu ovšem umožněno
nebylo, resp. ještě před podáním žádosti o mezinárodní ochranu s ním bylo zahájeno řízení
o správním vyhoštění a následně vydáno i rozhodnutí o správním vyhoštění z důvodu
neoprávněného pobytu podle §119 odst. 1 písm. b) bod 4 zákona o pobytu cizinců. Tento
postup devátý senát odmítl jako nezákonný a své závěry postavil na tom, že projevil-li stěžovatel
vůli požádat o mezinárodní ochranu, nemohl se na něho zákon o pobytu cizinců vůbec vztáhnout
a nemohlo být proto zahájeno ani řízení o správním vyhoštění. V odůvodnění rozsudku vyšel
z toho, že již v okamžiku projevu vůle stěžovatele byly naplněny podmínky podle zákona o azylu;
stěžovatel se stal žadatelem o mezinárodní ochranu „…a toto postavení mu svědčilo i v okamžiku, kdy
bylo žalovanou zahájeno řízení o správním vyhoštění. Jak již bylo uvedeno s ohledem na §2 písm. a) zákona
o pobytu cizinců, takový postup je nezákonný, neboť na něj nebylo možné příslušná ustanovení zákona o pobytu
cizinců vztáhnout“ (bod [21]).
II. b) Právní názor pátého senátu
[12] Pátý senát souhlasí s tím, že učinil-li cizinec jasný a srozumitelný projev vůle podat žádost
o udělení mezinárodní ochrany, je třeba od tohoto okamžiku na cizince hledět jako na žadatele
o mezinárodní ochranu [§2 odst. 1 písm. b) ve spojení s §3 odst. 1 zákona o azylu]. Toto
postavení cizince/stěžovatele jako žadatele o mezinárodní ochranu je jistě v mnoha ohledech
velmi podstatné, nicméně z hlediska možného zahájení řízení o správním vyhoštění s ním zákon
nespojuje takové důsledky, jaké velmi zjednodušeně dovodil devátý senát.
[13] Závěry rozsudku č. j. 9 Azs 190/2021 - 28 v podstatě vycházejí pouze z §2 písm. a)
zákona o pobytu cizinců, podle něhož se tento zákon nevztahuje mj. na cizince, který
je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany, ovšem „nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní
předpis jinak“. Zákon o pobytu cizinců přitom „jinak“ stanoví a předvídá souběh řízení o správním
vyhoštění a řízení o udělení mezinárodní ochrany. Dikce zákona není úplně přehledná, avšak
i přesto je možnost současného vedení obou řízení zřejmá – viz zejm. návětí v §119 ve spojení
s §118 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, podle něhož policie vydá rozhodnutí o správním
vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, přičemž pro účely správního vyhoštění
se považuje za přechodný pobyt i oprávnění setrvat na území ČR v případě žadatele
o mezinárodní ochranu (§3d odst. 1 zákona o azylu).
[14] Jednoduše řečeno, zákon o pobytu cizinců umožňuje aplikovat příslušná ustanovení
o správním vyhoštění také na žadatele o mezinárodní ochranu, jemuž policie vydá rozhodnutí
o správním vyhoštění, aniž zde hraje roli jakákoli časová souslednost – tedy to, zda řízení
o správním vyhoštění bylo zahájeno předtím, než cizinec projevil vůli podat žádost
o mezinárodní ochranu, nebo naopak.
[15] Právě na tomto časovém odlišení je vystavěn judikát devátého senátu, ačkoli ho zákon
vůbec nepředpokládá. Zákon vychází z toho, že rozhodnutí o správním vyhoštění se vydá
i cizinci žádajícímu o mezinárodní ochranu, ledaže by se jednalo o případ podle §119a odst. 1
zákona o pobytu cizinců. Jde o ustanovení, které je reflexí čl. 31 Úmluvy o právním postavení
uprchlíků, v němž se smluvní státy zavazují, že nebudou stíhat nezákonný vstup nebo přítomnost
uprchlíků na jejich území ani na ně uplatňovat jiná než nezbytná omezení po nezbytnou dobu.
Na §119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců případně poukázal i krajský soud, který v základu zcela
správně vycházel z toho, že rozhodnutí o správním vyhoštění, resp. řízení o vydání tohoto
rozhodnutí lze zahájit i poté, co cizinec projevil vůli podat žádost o mezinárodní ochranu. Pátý
senát s tímto posouzením souhlasí a nevidí žádný rozumný důvod, pro který by řízení o správním
vyhoštění nebylo možné zahájit i později a vydat cizinci rozhodnutí o správním vyhoštění –
samozřejmě s výjimkou cizince, na něhož se s ohledem na skutkové okolnosti případu použije
§119a odst. 1, tj. cizince, který „…na území přichází přímo ze státu, kde mu hrozí pronásledování nebo
vážná újma, a na území vstoupí nebo pobývá bez povolení a sám se bez prodlení přihlásí policii nebo ministerstvu
a prokáže závažný důvod pro svůj neoprávněný vstup nebo pobyt“.
[16] Naznačenou ochranu uprchlíků před tím, aby nebyli vydáním rozhodnutí o správním
vyhoštění „trestáni“ za svůj nelegální příchod nebo pobyt na území ČR, považuje pátý senát
za důležitou a současně dostatečnou; Nejvyšší správní soud se jejímu výkladu velmi podrobně
věnoval např. v rozsudcích ze dne 1. 8. 2013, č. j. 6 As 28/2013 - 38 a ze dne 20. 12. 2017,
č. j. 10 Azs 213/2017 - 47. Pokud se konkrétní skutkové okolnosti případu pod tuto ochranu
nevejdou, nedává žádný smysl jakékoli rozlišování mezi tím, co bylo časově dříve – zda zahájení
řízení o správním vyhoštění, nebo podání žádosti o mezinárodní ochranu. Na tomto východisku
však stojí shora zmíněný rozsudek devátého senátu, podle něhož by pak prakticky každý
nelegálně pobývající cizinec na území mohl velmi snadno „odklonit“ vydání rozhodnutí
o správním vyhoštění tím, že předtím požádá o udělení mezinárodní ochrany.
[17] Pátý senát se závěry devátého senátu nesouhlasí, neboť neodpovídají relevantní právní
úpravě, a proto mu nezbylo než rozhodnout o postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu
v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. V opačném případě by byl pátý senát – v souladu s citovaným
rozsudkem č. j. 9 Azs 190/2021 - 28 – nucen zrušit nyní napadený rozsudek krajského soudu
(příp. i rozhodnutí žalovaného), ačkoli sdílí jeho právní názor, který lze ve stručnosti shrnout
následovně. Podle zákona o pobytu cizinců lze postupovat a zahájit řízení o správním vyhoštění
cizince [z důvodu jeho neoprávněného pobytu podle §119 odst. 1 písm. b) bod 4] i poté,
co tento cizinec projevil vůli podat žádost o udělení mezinárodní ochrany.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Filip Dienstbier, Zdeněk Kühn,
Petr Mikeš, Barbara Pořízková, Aleš Roztočil, Karel Šimka. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. Podat
svá vyjádření k obsahu předkládajícího usnesení mohou ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto
usnesení.
V Brně dne 10. února 2022
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu