ECLI:CZ:NSS:2022:5.AZS.88.2020:29
sp. zn. 5 Azs 88/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: M. R., zastoupen
JUDr. Petrem Novotným, advokátem se sídlem Archangelská 1568/1, Praha 10, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2020,
č. j. 6 A 102/2016 – 63,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2020, č. j. 6 A 102/2016 – 63,
se r uší .
II. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 18. 4. 2016,
č. j. MV-123309-4/SO-2013, se ruší a věc se v rac í žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je po v i n na zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 17 228 Kč
do třiceti (30) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce
JUDr. Petra Novotného, advokáta.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Kasační stížností se žalobce domáhá zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
14. 2. 2020, č. j. 6 A 102/2016 – 63, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalované
ze dne 18. 4. 2016, č. j. MV-123309-4/SO-2013. Tímto rozhodnutím žalovaná potvrdila
rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 6. 8. 2013, č. j. OAM-
4059-15/DP-2013, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu a platnost povolení nebyla podle §44a odst. 3 ve spojení s §35 odst. 3,
§37 odst. 2 písm. b) a §56 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, v relevantním znění (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“), prodloužena, neboť se žalobce na požádání správního orgánu I. stupně nedostavil
k pohovoru.
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že žalobci bylo povolení k dlouhodobému pobytu
na území ČR vydáno dle §42 odst. 1 zákona o pobytu cizinců za účelem „výkonný
manažer - účast v právnické osobě“ s platností do 7. 2. 2013. Dne 23. 1. 2013 podal žalobce
žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. K žádosti o prodloužení
doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu žalobce doložil smlouvu o výkonu funkce
jednatele ze dne 2. 1. 2012, dle které byl žalobce dne 18. 11. 2010 jmenován do funkce jednatele
obchodní společnosti BABCHUK správa nemovitostí, s. r. o., což dokládá také předložené
potvrzení společnosti ze dne 4. 1. 2013. Čistý průměrný příjem žalobce za výkon funkce jednatele
v této společnosti činil dle tohoto potvrzení částku 7 120 Kč. Z doloženého výpisu z obchodního
rejstříku ohledně společnosti BABCHUK správa nemovitostí, s. r. o., vyplynulo, že žalobce byl
jednatelem této (nyní již zaniklé) společnosti spolu s dalšími 19 osobami, z nichž každá byla
oprávněna jednat za ni samostatně. Žalobce dále k žádosti doložil výpis z živnostenského
rejstříku vystavený Městským úřadem Šlapanice dne 3. 1. 2013, dle kterého vzniklo žalobci
živnostenské oprávnění až dne 2. 1. 2013. Tyto skutečnosti vzbudily ve správním orgánu I.
stupně pochybnosti, zda žalobce skutečně vykonával funkci jednatele uvedené společnosti
a zda se prostřednictvím této funkce nesnažil pouze získat povolení k dlouhodobému pobytu
na území ČR.
[3] Správní orgán I. stupně proto žalobce za účelem zjištění skutečného stavu věci předvolal
dle §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců na den 21. 5. 2013 k výslechu s cílem zjistit, zda
se žalobce nedopustil obcházení zákona. Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že předvolání
k výslechu ze dne 23. 4. 2013, č. j. OAM-4059-10/DP-2013, které obsahovalo mj. i poučení
o tom, že pokud se žalobce nedostaví k výslechu, bude jeho žádost zamítnuta, doručované
na adresu D. 263, B. n S., bylo správnímu orgánu I. stupně vráceno s poznámkou poštovního
doručovatele, že se žalobce odstěhoval. Dále je ve spise založeno oznámení pošty o výsledku
reklamačního řízení ze dne 20. 6. 2013, dle kterého byla žalobci na adrese L. 7, B., zásilka „vhozena
do schránky 30/4.2013“. Dle správního spisu byla o výslechu vyrozuměna též zmocněnkyně
žalobce (ovšem bez jakéhokoli poučení), která si zásilku osobně vyzvedla na poště v úložní době
dne 26. 4. 2013. Dne 21. 5. 2013 se však žalobce k výslechu nedostavil a svou neúčast neomluvil.
[4] Správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že žalobce tímto jednáním naplnil důvod
pro neprodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, resp. přestal splňovat
podmínku pro vydání tohoto povolení dle §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, když
se na předvolání nedostavil k pohovoru, a z tohoto důvodu jeho žádost již zmíněným
rozhodnutím ze dne 6. 8. 2013, č. j. OAM-4059-15/DP-2013, zamítl a platnost povolení
neprodloužil. Správní orgán I. stupně konstatoval, že „pohovor“ a „výslech“ jsou synonyma.
Správní orgán I. stupně dále poukázal na to, že zmocněnkyně žalobce nevyužila možnosti
seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí, avšak ve vyjádření k nim uvedla, že žalobce
předložil veškeré zákonem vyžadované listiny a jeho žádosti by tak mělo být vyhověno. Správní
orgán I. stupně se zabýval také důsledky rozhodnutí o zamítnutí žalobcovy žádosti a dospěl
k závěru, že dané rozhodnutí nebude nepřiměřeně zasahovat do soukromého ani rodinného
života žalobce, neboť žalobce neposkytl správnímu orgánu I. stupně součinnost při zjišťování
skutkového stavu věci a dal tím najevo svůj nezájem o výsledek řízení.
[5] Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaná výše uvedeným
rozhodnutím ze dne 18. 4. 2016, č. j. MV-123309-4/SO-2013, zamítla a rozhodnutí správního
orgánu I. stupně potvrdila. Žalovaná konstatovala, že skutkový stav věci byl zjištěn dostatečně
a byl naplněn důvod pro zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu na území ČR. Žalovaná s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 4. 2010, č. j. 1 As 23/2010 – 77 (všechna zde uvedená rozhodnutí správních
soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz), konstatovala, že institut výslechu ve smyslu §169
odst. 2 zákona o pobytu cizinců představuje speciální oprávnění správních orgánů v cizineckých
věcech, které slouží k tomu, aby bylo možné zjistit skutkový stav věci v souladu s §3 správního
řádu. Podle žalované byl žalobce dostatečně a řádně poučen o tom, že nedostaví-li se bez
vážného důvodu na předvolání k výslechu, bude to mít za následek zamítnutí jeho žádosti.
Správní orgán I. stupně dospěl dle žalované ke správnému závěru, že žalobce přestal splňovat
podmínku pro udělení víza (povolení k dlouhodobému pobytu), neboť se na předvolání
správního orgánu I. stupně nedostavil k výslechu, ačkoliv mu bylo předvolání řádně
doručeno a byl rovněž náležitě poučen o následcích nedostavení se. K námitce žalobce, že nikdy
nebyl předvolán k pohovoru, žalovaná konstatovala, že institut „pohovoru“ i „výslechu“
mají stejný účel, kterým je zjistit skutkový stav věci podle §3 správního řádu, přičemž
v této souvislosti odkázala na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2010,
č. j. 10 Ca 231/2009 – 45.
[6] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované žalobu k Městskému soudu v Praze, který
ji rozsudkem ze dne 14. 2. 2020, č. j. 6 A 102/2016 – 63, zamítl. Městský soud konstatoval,
že správnímu orgánu I. stupně nelze vytýkat, že postupoval podle §169 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců a žalobce předvolal k výslechu, pokud bylo třeba vyjasnit okolnosti týkající se faktického
plnění účelu povoleného pobytu. Dle městského soudu bylo předvolání žalobce k výslechu
logickým a nezbytným krokem. V této souvislosti městský soud poukázal na §51 odst. 1 a §52
větu druhou správního řádu a konstatoval, že postup správního orgánu I. stupně nebyl
svévolným ani šikanózním, jak namítal žalobce.
[7] K námitce žalobce, že nebyl ze strany správního orgánu I. stupně pozván k pohovoru,
a proto nebyly splněny podmínky pro zamítnutí jeho žádosti o prodloužení doby platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu dle §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, městský
soud konstatoval, že na pojmy „pohovor“ a „výslech“ je nutné nahlížet z materiálního hlediska,
tedy podle toho, co je jejich účelem pro správní řízení. Nelze tedy striktně vycházet pouze
z použité terminologie zákona. Je sice pravdou, že o obsahu pohovoru se ve smyslu §57 odst. 2
zákona o pobytu cizinců pořizuje záznam, zatímco o výslechu vedeném podle §169 odst. 2 téhož
zákona se pořizuje protokol, podstatnější však je, že v obou případech se jedná o způsob, jakým
správní orgán získává o žadateli informace, které nevyplývají z obsahu jeho žádosti. Oba termíny
tak mají dle městského soudu pro účely zákona o pobytu cizinců tentýž význam a obsah. Z toho
vyplývá, že nedostavení se k výslechu ve smyslu §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců v rámci
řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu mělo stejné následky jako
nedostavení se k pohovoru ve smyslu §57 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
[8] Procesní odlišnost těchto pojmů týkající se pořizování záznamu, resp. protokolu
neposkytuje podle městského soudu oporu pro to, aby byly oba pojmy při výkladu smyslu §56
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců diferenciovány. To platí tím spíše, že toto ustanovení
odkazuje na nedostavení se k pohovoru na požádání jak zastupitelského úřadu, tak Ministerstva
vnitra, ačkoli v souvislosti s postupem ministerstva pojem pohovor v zákoně o pobytu cizinců
jinak vůbec použit nebyl. Bylo na žalobci, aby zvážil svůj postup v řízení zahájeném na základě
jím podané žádosti, tj. zda se dostaví na předvolání k výslechu, případně doručí správnímu
orgánu omluvu s uvedením konkrétních důvodů, které mu v dostavení se k výslechu brání. Byl-li
žalobce předvolán k výslechu a k tomuto výslechu se nedostavil, aniž by správnímu orgánu
I. stupně sdělil závažné důvody, které by mu v účasti bránily, správní orgán I. stupně nepochybil,
pokud v souladu s §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců žádost žalobce o prodloužení
doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu zamítl.
[9] Nedůvodnou shledal městský soud rovněž obecně formulovanou námitku
nesprávně zjištěného skutkového stavu, jelikož žádost žalobce byla zamítnuta z toho důvodu,
že se na požádání správního orgánu nedostavil k pohovoru, a správní orgány tedy zjišťování
skutkového stavu omezily pouze na okolnosti týkající se naplnění tohoto důvodu. Argumentace
žalobce ohledně toho, jakou činnost jako jednatel společnosti ve skutečnosti vykonával, se tak
míjí s důvodem zamítnutí jeho žádosti, a proto se jí městský soud věcně nezabýval.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[10] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů, které
podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[11] Podle stěžovatele je nesprávná úvaha městského soudu, dle které je pojmy „pohovor“
a „výslech“ třeba nahlížet z materiálního hlediska jako shodné. Stěžovatel namítá, že nebyl
ze strany správního orgánu I. stupně pozván k pohovoru, a proto nebyly ani splněny podmínky
pro zamítnutí jeho žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu dle
§56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Podle stěžovatele je nutno pojmy „pohovor“
a „výslech“ striktně rozlišovat. Stěžovateli tak nemohlo být dle jeho názoru kladeno za vinu,
že se nedostavil k pohovoru, neboť byl předvolán k výslechu.
[12] Správní orgán I. stupně dle stěžovatele též postupoval v rozporu s §6 odst. 2 správního
řádu i s §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, jelikož předmětem výslechu stěžovatele neměly
být skutečnosti, které by nebylo možné zjistit jiným způsobem. Z obsahu spisového materiálu
přitom nevyplynulo, že by se správní orgán pokusil požadované informace obstarat jinak.
[13] Závěrem stěžovatel namítá, že napadený rozsudek městského soudu
je nepřezkoumatelný, neboť se dle něj městský soud nevypořádal se všemi důvody uvedenými
v žalobě. Konkrétně stěžovatel uvádí, že se městský soud nevypořádal s argumentem stěžovatele,
že byl k výslechu předvolán jen jednou, zatímco podle právního názoru, který žalovaná vyjádřila
v rozhodnutí ze dne 12. 1. 2015, č. j. MV-154708-3/SO-2013, a který stěžovatel považuje
za závazný, má správní orgán I. stupně v souladu s §3 správního řádu vyzvat účastníka řízení
k pohovoru opakovaně.
[14] Vzhledem k uvedenému stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[15] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze konstatovala, že se plně ztotožňuje
se závěry městského soudu, a odkázala na žalobou napadené rozhodnutí.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[17] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[18] Převážně obecně formulovanou námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku městského
soudu, podle níž se městský soud nezabýval všemi důvody uvedenými v žalobě, neshledal
Nejvyšší správní soud důvodnou. Napadený rozsudek městského soudu je srozumitelný a opřený
o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí. Městský soud žalobní body vypořádal, své závěry odůvodnil a relevantně
argumentoval s uvedením skutkových a právních důvodů, nelze tak jeho rozsudek považovat
za nepřezkoumatelný (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2021,
č j. 5 Azs 388/2020 – 45). Jinou věcí je správnost závěrů městského soudu, která bude posouzena
níže.
[19] K námitce stěžovatele, podle níž se městský soud nezabýval jeho argumentem, že měl být
k výslechu předvolán opakovaně, Nejvyšší správní soud dodává, že městských soud v bodech 11
až 14 svého rozsudku podrobně vysvětlil, že stěžovatel uplatnil tuto námitku, kterou městský
soud považoval za samostatný žalobní bod, opožděně, tedy až po uplynutí lhůty pro rozšíření
žaloby o nové žalobní body dle §71 odst. 2 s. ř. s., neboť tak učinil až v podání doručeném
městskému soudu dne 5. 9. 2016, ačkoli napadené rozhodnutí bylo žalobci doručeno již dne
21. 4. 2016. Městský soud tedy uzavřel, že k tomuto opožděně uplatněnému žalobnímu bodu
nemůže přihlížet. Stěžovatel vůči těmto závěrům městského soudu nepředestřel v kasační
stížnosti vůbec žádnou polemiku, pouze zcela obecně namítá, že se městský soud daným
argumentem nezabýval. Ani v daném ohledu tedy Nejvyšší správní soud rozsudek městského
soudu nepřezkoumatelným neshledal.
[20] Dobu platnosti povolení k dlouhodobému pobytu lze dle §44a odst. 1 zákona o pobytu
cizinců opakovaně prodloužit, přičemž dle odstavce 3 tohoto ustanovení se na žádost
o prodloužení vztahuje obdobně i §35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který se v rozhodném
znění týkal prodloužení doby pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů a dle něhož dobu
pobytu na území na toto vízum nebylo možné prodloužit, pokud správní orgán shledal důvod
pro zahájení řízení o zrušení platnosti víza ve smyslu §37 zákona o pobytu cizinců. Dle §37
odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, v relevantním znění, byla stanovena jako důvod zrušení
platnosti víza situace, kdy cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro udělení víza.
[21] Zákon o pobytu cizinců vymezuje podmínky pro vydání, resp. prodloužení doby
platnosti, povolení k dlouhodobému pobytu jak pozitivně, tak i negativně, a to i za pomoci
společných ustanovení k dlouhodobému vízu dle §51 až §64 zákona o pobytu cizinců. Pozitivní
podmínky spočívají především ve splnění náležitostí žádosti, negativnímu vymezení podmínek
pak odpovídá §56 zákona o pobytu cizinců, podle něhož, nastane-li některá se zde uvedených
skutečností, platí, že cizinec přestal splňovat podmínku pro udělení, resp. prodloužení doby
platnosti dlouhodobého víza. Dle §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců se dlouhodobé
vízum cizinci neudělí, jestliže se cizinec na požádání Ministerstva vnitra nebo zastupitelského
úřadu nedostaví k pohovoru.
[22] Zásadní otázkou v nyní posuzované věci je, zda bylo vůbec možné žádost o prodloužení
doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu podanou cizincem, který se skutečně bez řádné
omluvy neodstavil k výslechu, na nějž byl předvolán dle §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců,
v tehdejším znění, tj. ve znění účinném od 1. 1. 2011 do 14. 8. 2017, zamítnout dle §56 odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců, tedy z toho důvodu, že se cizinec nedostavil k pohovoru.
[23] Závěr městského soudu učiněný v nyní posuzované věci, že na tyto pojmy je třeba
pohlížet tak, že mají z materiálního hlediska shodný význam a obsah, vychází z judikatury
krajských soudů (viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 12. 2011, č. j. 11 A
252/2010 – 41, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 1. 2017, č. j. 62 A 27/2015 – 36,
rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 15. 4. 2016, č. j. 48 A 36/2014 – 36), nicméně Nejvyšší
správní soud se k této otázce doposud nevyjádřil.
[24] Nejvyšší správní soud je na rozdíl od uvedených krajských soudů toho názoru, že pojmy
„pohovor“ a „výslech“ je třeba rozlišovat, jako to činil zákon o pobytu cizinců v tehdy účinném
(a tedy pro posuzovanou věc relevantním) znění a jak to přinejmenším terminologicky činí i znění
současné, přestože již do značné míry sblížilo jejich obsah. Nejvyšší správní soud souhlasí
s městským soudem, že institut výslechu i pohovoru slouží k podobnému účelu, tj. ke zjištění
skutečností, které nevyplývají z obsahu žádosti, předložených listin atd. Tyto instituty však
zejména podle tehdy účinné úpravy neměly shodný obsah a nebylo je tak možné zaměňovat.
[25] Provádění výslechu ve správním řízení se obecně řídí §55 správního řádu, který upravuje
svědecký výslech. Zákon o pobytu cizinců umožnil v §169 provést výslech rovněž účastníků
řízení, při němž se správní řád uplatnil s odchylkami stanovenými tímto zákonem (srov. např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2014, č. j. 6 As 147/2013 – 29, ze dne
20. 2. 2014, č. j. 4 As 166/2013 – 25, či ze dne 24. 4. 2015, č. j. 5 Azs 156/2014 – 40). Podle
§169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. 1. 2011 do 14. 8. 2017, platilo,
že „[s]právní orgán je oprávněn vyslechnout účastníka řízení, je-li to nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci,
zejména pro posouzení, zda se nejedná o obcházení tohoto zákona cizincem s cílem získat oprávnění k pobytu
na území, zejména zda účelově neuzavřel manželství nebo zda jeho účelově prohlášeným souhlasem nebylo určeno
otcovství. Účastník řízení je povinen vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet. Správní orgán účastníka řízení
před výslechem poučí o důsledcích odmítnutí výpovědi a nepravdivé nebo neúplné výpovědi“.
[26] Při provádění výslechu tak byla účastníku řízení přímo zákonem o pobytu cizinců
stanovena povinnost vypovídat pravdivě a nic nezamlčet obdobně, jak to u výslechu svědka
stanoví §55 odst. 1 správního řádu (porušení této povinnosti pak bylo sankcionováno jako
přestupek dle §21 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, nyní jde o přestupek dle §2 odst. 2
zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích). K výslechu musí být i vyslýchaná osoba dle
§59 správního řádu předvolána, a to doručením písemného předvolání do vlastních rukou
s dostatečným, zpravidla nejméně pětidenním předstihem. V předvolání musí být uvedeny
mj. právní následky nedostavení se. Předvolaný je povinen se dostavit včas na určené místo;
nemůže-li tak ze závažných důvodů učinit, je povinen bezodkladně se s uvedením důvodů
správnímu orgánu omluvit. V §62 odst. 1 písm. a) správního řádu je pak stanovena sankce
za nedostavení se k výslechu bez řádné omluvy, tj. správní orgán je oprávněn udělit pořádkovou
pokutu až do výše 50 000 Kč; zároveň může být předvolaná osoba, která se bez náležité omluvy
nebo dostatečných důvodů na předvolání nedostaví, dle §60 správního řádu předvedena. Rovněž
o účastnickém výslechu ve smyslu §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, v citovaném znění, byl
dle §18 správního řádu sepisován protokol.
[27] Podle §87e odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017,
ministerstvo zamítlo žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu, „jestliže žadatel se bez
vážného důvodu nedostaví k výslechu (§169 odst. 2), odmítne vypovídat nebo ve výpovědi uvede nepravdivé
skutečnosti“. Obdobně tomu bylo dle §75 odst. 1 písm. d) i §87k odst. 1 písm. f) zákona o pobytu
cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017, i u žádostí o (vydání) povolení k trvalému pobytu.
V zákoně o pobytu cizinců, ve znění účinném v době vedení daného správního řízení, však nebyl
stanoven obdobný následek pro případ nedostavení se k výslechu v řízení o žádosti
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, případně o vydání tohoto
povolení či o vydání dlouhodobého víza.
[28] Pohovor byl dle právní úpravy účinné v době vedení posuzovaného správního řízení více
neformálním institutem než výslech, na účastníka řízení v souvislosti s pohovorem přímo
nedopadaly procesní povinnosti stanovené v §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, rovněž
postup správního orgánu v souvislosti s prováděním pohovoru byl méně formalizován. Sloužil
(a nadále slouží) především potřebám zastupitelských úřadů při vyřizování žádostí o víza, neboť
zákon o pobytu cizinců, v tehdejším znění, zmiňoval a nadále v nezměněné podobě zmiňuje
pohovor především v §57 odst. 2: „Zastupitelský úřad je oprávněn provést pohovor se žadatelem
o dlouhodobé vízum; jde-li o žadatele o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, zastupitelský
úřad provede pohovor vždy, a to zejména s cílem zjistit bližší skutečnosti týkající se uváděného účelu pobytu
na území. O provedeném pohovoru zastupitelský úřad sepíše záznam, který obsahuje zejména údaje umožňující
identifikaci žadatele, vylíčení průběhu pohovoru, datum, jméno a příjmení nebo služební číslo a podpis osoby
provádějící pohovor a podpis žadatele.“ Sankce, která byla a nadále je s nedostavením se k pohovoru
spojena, tj. neudělení dlouhodobého víza, je pak zakotvena v již výše citovaném §56 odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[29] Zmiňovaná krajská judikatura argumentuje mj. tím, že dané ustanovení počítalo již v době
vedení posuzovaného správního řízení vedle toho, že se cizinec k pohovoru nedostaví
„na požádání zastupitelského úřadu“, i s eventualitou, že se k pohovoru nedostaví na požádání
Ministerstva vnitra. K tomu je však třeba uvést, že, jak připustil i městský soud, zákon o pobytu
cizinců, v rozhodném znění, ministerstvo explicitně nezmocňoval k provádění pohovoru (naopak
zastupitelské úřady byly dle §169 odst. 12, resp. posléze odst. 14 zákona o pobytu cizinců
oprávněny provést výslech žadatele o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu,
bylo-li to za podmínek uvedených v odstavci 2 téhož ustanovení nezbytné pro zjištění
skutečného stavu věci), zejména však v nyní posuzované věci (ani v případech řešených
předchozí krajskou judikaturou) nebyl žadatel „požádán“ o dostavení se k pohovoru dle §57
odst. 2 či jiného ustanovení zákona o pobytu cizinců, ale výslovně předvolán k výslechu dle §169
odst. 2 tohoto zákona.
[30] Pro úplnost je možné dodat, že speciální úprava institutu pohovoru je obsažena
v §23 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, který zároveň v §25 písm. d) stanoví (logičtější) následek
nedostavení se k pohovoru bez závažného důvodu v podobě zastavení řízení o žádosti o udělení
mezinárodní ochrany.
[31] Pokud jde o současnou úpravu institutů výslechu a pohovoru v zákoně o pobytu cizinců,
na posuzovanou věc přímo nedopadá, může však do určité míry napomoci při výkladu výše
rozebíraného rozhodného znění. S účinností od 15. 8. 2017 byl do zákona o pobytu cizinců
vložen jednak §169j nadepsaný „Výslech prováděný na území“, který nahradil předchozí právní
úpravu účastnického výslechu dle §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, a jednak §169k
nadepsaný „Pohovor a výslech prováděný zastupitelským úřadem“. Podle §169j odst. 1 zákona o pobytu
cizinců „[s]právní orgán může za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, vyslechnout
účastníka řízení“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[n]a výslech účastníka řízení se použijí obdobně
ustanovení správního řádu o důkazu svědeckou výpovědí, není-li dále stanoveno jinak“. Podle §169k odst. 1
zákona o pobytu cizinců „[v]řízení o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu podané
na zastupitelském úřadu může zastupitelský úřad se žadatelem provést pohovor, a to i bez požádání ministerstva;
§57 odst. 2 věta druhá se použije obdobně. Skutečnosti zjištěné při pohovoru jsou podkladem pro vydání
rozhodnutí“. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení „[z]astupitelský úřad provede za účelem zjištění stavu
věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, na požádání ministerstva výslech účastníka řízení nebo svědka“.
V odstavci 3 tohoto ustanovení je následně stanoveno, že se pro provádění pohovoru a výslechu
zastupitelským úřadem použije obdobně §169j odst. 2 až 6 zákona o pobytu cizinců.
[32] Zásadní je ovšem také §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném
od 15. 8. 2017, který nově stanoví sankci spojenou s nedostavením se k výslechu bez vážného
důvodu nebo odmítnutím vypovídat, a to v podobě zastavení řízení o (nikoliv zamítnutí) žádosti
cizince.
[33] Z uvedeného je patrné, že i přes nekoncepčnost a nekonzistentnost ve věci rozhodného
i současného znění zákona o pobytu cizinců, který je čím dál více zatěžován nesčetnými
novelizacemi často připomínajícími spíše překotné „záplatování děr“ než promyšlené legislativní
dílo, zákonodárce vždy vědomě rozlišoval a nadále rozlišuje mezi pohovorem a výslechem.
V současném znění je tento rozdíl převážně již jen terminologický, neboť odkaz v §169k odst. 3
zákona o pobytu cizinců na §169j odst. 2 až 6 téhož zákona z větší části podřizuje i pohovor
procesnímu režimu účastnického výslechu (při zachování ne příliš podstatné odlišnosti v podobě
pořizování protokolu o výslechu a záznamu o pohovoru), nicméně s tím, že pohovor má i nadále
sloužit k objasňování skutkového stavu zastupitelským úřadem, zatímco účastnický výslech
provádějí příslušné správní orgány za stejným účelem převážně na území ČR, může ho však
na žádost Ministerstva vnitra provést i zastupitelský úřad.
[34] Jak již však bylo podrobně vysvětleno, rozhodné znění zákona, účinné do 14. 8. 2017,
mezi oběma instituty, byť jistě i tehdy sloužily k obdobnému účelu, rozlišovalo zcela zásadně,
zdaleka tedy ne jen tím, že stanovilo správnímu orgánu povinnost pořizovat protokol o výslechu
na straně jedné, či záznam o pohovoru na straně druhé, ale především rozdílnými povinnostmi
účastníka řízení, jenž se měl dostavit k výslechu, resp. k pohovoru, a rozdílnými sankcemi
či následky za jejich nesplnění. Zatímco §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
sankcionoval a nadále sankcionuje nedostavení s k pohovoru neudělením dlouhodobého víza,
nedostavení se k výslechu v řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu zákon o pobytu cizinců, v rozhodném znění, s takovým následkem
nespojoval (a nyní je takovým následkem zastavení řízení o žádosti). Pokud tedy správní orgán
účastníka řízení k výslechu řádně předvolal, a ten se k výslechu bez náležité omluvy nedostavil,
byl správní orgán oprávněn mu uložit pořádkovou pokutu, případně ho nechat k výslechu
předvést, nebyl však oprávněn jeho žádost o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu s odkazem na §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců zamítnout.
[35] Z obsahu správního spisu v nyní posuzované věci vyplývá, že správní orgán I. stupně
v rámci řízení shromáždil vyžadované písemné podklady k předmětné žádosti, přičemž dospěl
k závěru, že z hlediska náležitého zjištění skutkového stavu věci je třeba stěžovatele předvolat
k výslechu dle §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, v tehdejším znění. Správní orgán I. stupně
proto zaslal stěžovateli předvolání k výslechu dle §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ovšem
ze správního spisu není vůbec zřejmé, zda bylo toto předvolání doručeno stěžovateli v souladu
s §59 správního řádu do vlastních rukou. Ve spise je totiž bez jakéhokoliv bližšího vysvětlení
založeno pouze oznámení pošty o výsledku reklamačního řízení, na kterém je toliko uvedeno,
že „zásilka byla vhozena do schránky 30/4. 2013“. Vhození do schránky však bez dalšího za řádné
doručení zásilky do vlastních rukou ve smyslu §20 odst. 2 ve spojení s §23 a §24 odst. 1
správního řádu rozhodně považovat nelze. Je pravdou, že vyrozumění o konání výslechu bylo
dne 26. 4. 2013 řádně doručeno do vlastních rukou zmocněnkyně stěžovatele, to však
neobsahovalo, na rozdíl od samotného předvolání, žádné poučení o následcích nedostavení
se k výslechu. Nejvyšší správní soud však přihlédl k tomu, že stěžovatel ve správním ani
v soudním řízení nenamítal, že by mu předvolání nebylo doručeno, resp. že by se s ním
v dostatečném předstihu před datem konání výslechu fakticky neseznámil, proto Nejvyšší správní
soud nepovažuje samotnou uvedenou vadu při doručování předvolání za důvod zrušení rozsudku
městského soudu či žalobou napadeného rozhodnutí žalované.
[36] Předvolání k výslechu obsahovalo ohledně následků nedostavení se k výslechu následující
Poučení: „Nedostavíte-li se bez vážného důvodu na toto předvolání, bude Vaše žádost zamítnuta. Jestliže se bez
omluvy nedostavíte na toto předvolání, může Vám být uložena pořádková pokuta až do výše 50 000 Kč dle §62
odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Jestliže se bez náležité omluvy
nebo bez dostatečných důvodů nedostavíte na toto předvolání, můžete být převeden Policií ČR v souladu s §60
správního řádu.“ Stěžovateli se tedy dostalo (nesprávného) poučení v tom smyslu, že důsledkem
nedostavení se k výslechu bez vážného důvodu bude zamítnutí jeho žádosti, aniž by však
z tohoto poučení vyplynulo, z jakého zákonného ustanovení správní orgán takový následek
dovozuje, resp. že se má jednat o postup dle §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Ten
totiž, jak již bylo konstatováno, k takovému kroku v případě nedostavení se k výslechu v řízení
o žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu správní orgán vůbec
neopravňoval.
[37] Nejvyšší správní soud uzavírá, že shledal kasační námitky důvodnými v tom ohledu,
že byť stěžovatel jistě porušil své procesní povinnosti, když se k výslechu bez náležité omluvy
nedostavil, nebyl v posuzované věci dán důvod pro zamítnutí stěžovatelovy žádosti dle §56
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[38] Pokud jde o námitku, podle níž měl správní orgán I. stupně možnost zjistit potřebné
informace jiným způsobem a nebylo tak nezbytné stěžovatele předvolávat k výslechu, je třeba
naopak souhlasit s městským soudem, že podle §51 odst. 1 správního řádu lze k provedení
důkazů užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou
získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Dále podle §52 věty druhé správního
řádu platí, že správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou
potřebné ke zjištění stavu věci. Pokud tedy dospěl správní orgán I. stupně k závěru, že bylo třeba
zjistit, zda stěžovatel skutečně plní účel povoleného pobytu, byl oprávněn stěžovatele
k účastnickému výslechu dle §169 odst. 2 správního řádu předvolat.
IV.
Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou, a proto v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek městského soudu. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí
krajského (městského) soudu, a pokud již v řízení před krajským (městským) soudem byly
pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského (městského) soudu může
sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2
písm. a) s. ř. s.]. V dané věci se vada, pro niž je rozsudek městského soudu rušen, týkala již
rozhodnutí žalované. Nejvyšší správní soud proto v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení
s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že sám rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu
řízení. V něm bude žalovaná dle §78 odst. 5 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázána
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto zrušujícím rozsudku.
[40] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským (městským) soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch, podle §60
odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší vůči neúspěšné žalované právo na náhradu nákladů řízení.
[41] Stěžovatel byl v řízení před městským soudem zastoupen obecnou zmocněnkyní M. D.,
která nemá vůči stěžovateli nárok na odměnu za své zastupování, nicméně stěžovatel v řízení
před městským soudem uhradil soudní poplatek ve výši 3 000 Kč za podání žaloby a ve výši 1
000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku, jemuž městský soud nakonec vyhověl.
[42] V řízení před Nejvyšším správním soudem pak stěžovatel zaplatil soudní poplatek ve výši
5 000 Kč za podání kasační stížnosti a byl v tomto řízení zastoupen advokátem JUDr. Petrem
Novotným, proto mu náleží náhrada nákladů spojených s tímto zastoupením; pro určení její výše
se použije v souladu s §35 odst. 2 s. ř. s. vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „advokátní tarif“).
[43] Náklady stěžovatele spočívají v částce odpovídající odměně advokátovi za zastupování
ve výši 2 x 3 100 Kč za dva úkony právní služby, tj. převzetí a příprava zastoupení a podání
kasační stížnosti [§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu],
a dále v paušální náhradě hotových výdajů advokáta ve výši 2 x 300 Kč za tyto úkony (§13
odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy náklady vynaložené stěžovatelem na jeho právní
zastoupení činí 6 800 Kč. Vzhledem k tomu, že zástupce stěžovatele je plátcem DPH, zvyšuje
se tato částka o 1 428 Kč připadajících na DPH ve výši 21 %.
[44] Celkem tedy přísluší stěžovateli náhrada nákladů řízení ve výši 17 228 Kč. K její úhradě
stanovil Nejvyšší správní soud žalované přiměřenou lhůtu.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 9. září 2022
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu