ECLI:CZ:NSS:2022:6.AZS.57.2022:22
sp. zn. 6 Azs 57/2022 – 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudce Tomáše
Langáška a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobce: N. F., zastoupený
JUDr. Matějem Šedivým, advokátem, sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1, proti žalované:
Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, sídlem Olšanská 2176/2, Praha 3, týkající
se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 12. 2021 č. j. CPR-29452-3/ČJ-2021-930310-V240,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze dne 16. 2. 2022
č. j. 16 A 48/2021 - 22,
takto:
I. Kasační stížnost se za mí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před městským soudem
[1] Policie ČR, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy (správní orgán I. stupně) rozhodla dne
11. 10. 2021 o správním vyhoštění žalobce podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 4
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR a o změně některých zákonů, (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“) z důvodu jeho pobytu na území ČR bez pobytového oprávnění.
K odvolání žalobce žalovaná změnila dobu, po kterou mu nelze umožnit vstup na území
členských států EU, z 18 měsíců na 16 měsíců, ve zbytku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně potvrdila.
[2] Proti rozhodnutí žalované brojil žalobce u Městského soudu v Praze. Namítal, že jeho
neoprávněný pobyt byl v rozhodnutí vymezen chybně k 5. 11. 2020, tj. od prvního dne po právní
moci rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu. Dle §50 zákona
o pobytu cizinců mu však měl být z moci úřední vydán výjezdní příkaz, což se nestalo. Ačkoliv
se žalobce nepřičinil o to, aby situaci předešel, a nedostavil se k převzetí výjezdního víza, nemění
to nic na skutečnosti, že datovat neoprávněný pobyt lze až po konci platnosti tohoto víza. Doba
trvání protiprávního stavu má přitom dle §174a zákona o pobytu cizinců vliv na určení doby
trvání opatření.
[3] Městský soud žalobu zamítl. Ze správního spisu zrekapituloval, že žalobce byl dne
10. 10. 2021 kontrolován hlídkou Policie ČR, následnou lustrací bylo zjištěno, že měl povolen
dlouhodobý pobyt od 26. 1. 2018 do 25. 1. 2020. Žalobci zaniklo pobytové oprávnění dne
4. 11. 2020 v návaznosti na nabytí právní moci rozhodnutí o odvolání proti zastavení řízení
o prodloužení jeho dlouhodobého pobytu. Správní orgán prvního stupně rozhodl o žalobcově
vyhoštění, žalovaná zkrátila dobu, po kterou žalobci nelze umožnit vstup na území států EU,
neboť zohlednila, že žalobci nebyl vydán výjezdní příkaz, ač se tak mělo stát, a doba jeho
nepovoleného pobytu tak mohla být přinejmenším o 30 dnů kratší.
[4] Soud konstatoval, že ačkoliv je výjezdní příkaz vydáván z moci úřední, k čemuž odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podmínkou je dostavení se cizince s cestovním
dokladem ke správnímu orgánu. Pokud tak neučiní, nelze považovat za pochybení správního
orgánu, že výjezdní příkaz nebyl vydán. Nevydání výjezdního příkazu nelze vykládat ve smyslu
fikce vzniku pobytového oprávnění výjezdním příkazem opomenutého cizince. Doba
neoprávněného pobytu žalobce je dána koncem platnosti jeho zaměstnanecké karty, resp. právní
mocí rozhodnutí o zastavení řízení o jeho žádosti o prodloužení, nikoliv uplynutím potenciální
lhůty k vycestování dle nevydaného výjezdního příkazu.
[5] Nevydání výjezdního příkazu cizinci, který se na území ČR zdržuje po zániku pobytového
oprávnění delší dobu jak 60 dnů, aniž by se dostavil na policii nebo Ministerstvo vnitra za účelem
dalšího postupu ohledně svého pobytu (na rozdíl od případu posuzovaného Nejvyšším správním
soudem v rozsudku ze dne 31. 1. 2018, č. j. 2 Azs 288/2019 - 22), nepovažoval městský soud
za polehčující okolnost, k níž by musela žalovaná přihlédnout. Pokud tak učinila v rozsahu
30 dnů, nepostupovala k újmě žalobce, soud proto neshledal důvod pro zrušení jejího
rozhodnutí.
[6] Žalobci mělo být zřejmé, že jeho pobytové oprávnění zaniklo rozhodnutím
o neprodloužení pobytu, proto měl zemi opustit nebo se v přiměřené době dostavit
k příslušnému správnímu orgánu za účelem řešení svého pobytu. Pokud by tak učinil, žalovaná
by jej poučila, že mu bude Ministerstvem vnitra vydán výjezdní příkaz za účelem realizace jeho
dobrovolného vycestování. Žalobce však své pobytové oprávnění nijak neřešil, nebyl v kontaktu
se svým zástupcem v řízení o prodloužení pobytu, a kdyby nebyl zadržen policií, pobýval
by neoprávněně na území ČR i nadále.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž setrval
na své žalobní argumentaci.
[8] Městský soud podle stěžovatele citoval judikaturu, která svědčí v jeho prospěch, spatřoval
však rozdíl v situaci, kdy se cizinec dostaví na pracoviště ministerstva, oproti situaci, kdy
tak neučiní. Takový rozdíl ovšem zákon nezná a je třeba vycházet z platného práva, nikoliv úvah
soudu o novelizaci zákona.
[9] Stěžovatel má za to, že se jeho pobyt nemohl stát nezákonným dnem následujícím
po právní moci rozhodnutí o neprodloužení pobytu, ani po uplynutí 30 dnů, jak uváděl soud,
neboť výjezdní příkaz může být vydán až na dobu 60 dnů. Vzhledem k tomu, že řádné vymezení
doby trvání protiprávního stavu ovlivnila chyba Ministerstva vnitra, mělo být v pochybnostech
postupováno ve prospěch cizince. Doba nelegálního pobytu tak měla být datována jako doba
po uplynutí 60 dnů od konce platnosti pobytového titulu, neboť delší časový horizont
pro ochranu stěžovatele zákon neposkytoval, a to ani při správném postupu ministerstva.
[10] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na spisový materiál a vyjádřila
přesvědčení, že postupovala v souladu s právními předpisy.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[12] Stěžovatel namítá, že městský soud postupoval v rozporu s judikaturou Nejvyššího
správního soudu týkající se dopadu nevydání výjezdního příkazu na řízení o správním vyhoštění.
[13] Dle §50 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců výjezdní příkaz je doklad, který z moci
úřední uděluje ministerstvo po zrušení nebo uplynutí platnosti dlouhodobého víza, po zamítnutí žádosti o povolení
k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, pokud uplynula platnost víza, po zrušení nebo zániku platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu nebo povolení k trvalému pobytu, po zrušení přechodného pobytu občanu Evropské unie,
po ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie nebo po ukončení poskytování
ochrany na území podle zvláštního právního předpisu.
[14] Dle §50 odst. 3 zákon o pobytu cizinců výjezdní příkaz opravňuje cizince k přechodnému pobytu
na území po dobu, která je nezbytná k provedení neodkladných úkonů, a k vycestování z území.
[15] Z dikce §50 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že udělení výjezdního příkazu je nutno
chápat jako zákonodárcem předvídaný nutný důsledek vydání některé ze skutečností taxativně
vyjmenovaných v tomto ustanovení, mimo jiné i zániku platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu, jako tomu bylo ve stěžovatelově případě. Příslušnému orgánu je přitom udělení
výjezdního příkazu uloženo jako povinnost vždy, dojde-li k této zákonem předvídané skutečnosti
(viz rozsudek ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 Azs 16/2005 - 34).
[16] Ačkoliv městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která
se zabývala obdobnými případy, jako je stěžovatelův (rozsudek ze dne 31. 1. 2018,
č. j. 2 Azs 288/2019 - 22, rozsudek ze dne 27. 8. 2019, č. j. 4 Azs 167/2019 - 41, a rozsudek
ze dne 24. 8. 2021, č. j. 3 Azs 328/2020 - 33), dovodil z ní odlišné závěry.
[17] Z výše zmíněných rozsudků plyne, že pokud příslušný orgán nevystavil cizinci výjezdní
příkaz, ač to §50 zákona o pobytu cizinců předpokládá, postupoval v rozporu se zákonem.
Povinností správního orgánu rozhodujícího o vyhoštění je vzít tuto skutečnost v úvahu
při posuzování protiprávního jednání cizince.
[18] Výše uvedený závěr je platný bez ohledu na skutečnost, zda se cizinec k řešení své
pobytové situace dostavil či nikoliv. Ve věcech souzených pod spisovou značkou 2 Azs 288/2019
a 4 Azs 167/2019 se jednalo o situace, kdy cizinci pobývali na území ČR bez pobytového
oprávnění po dobu, která výrazně nepřesáhla maximální možnou lhůtu k vycestování na základě
výjezdního příkazu. Řízení o správním vyhoštění s nimi bylo zahájeno poté, co se dostavili
ke správnímu orgánu k řešení své pobytové situace. Žalovaná přitom skutečnost, že jim výjezdní
příkaz nebyl vydán, nikterak nezohlednila. Nejvyšší správní soud tuto vadu vytkl, neboť
se jednalo o okolnost, která se mohla projevit v hodnocení nutnosti vydat rozhodnutí o správním
vyhoštění, či v otázce hodnocení jeho přiměřenosti. Ve věci sp. zn. 3 Azs 328/2020 byla situace
odlišná. Cizinec pobýval na území ČR nelegálně přes 8 měsíců, k vydání výjezdního příkazu
se nedostavil, žalovaná přitom v rozhodnutí o odvolání zohlednila pochybení státu, který danému
cizinci nevydal výjezdní příkaz, a zkrátila dobu, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území
členských států EU z 1 roku na 10 měsíců. Nejvyšší správní soud tehdy konstatoval, že „v dané věci
je podstatné, že ačkoli ministerstvo nevydalo stěžovateli výjezdní příkaz, byla tato okolnost v řízení o správním
vyhoštění řádně zohledněna. … Navíc nevydání výjezdního příkazu nelze považovat za jedinou a rozhodující
skutečnost, pro kterou se stěžovatel nacházel na území ČR bez pobytového oprávnění.
[19] Nyní posuzovaný případ je v podstatných rysech shodný s případem projednávaným
pod sp. zn. 3 Azs 328/2020. Stěžovatel se na území ČR nacházel bez oprávnění k pobytu taktéž
dlouhou dobu (od 5. 11. 2020 do 10. 10. 2021, kdy byl kontrolován hlídkou policie). Nejvyšší
správní soud neshledává důvod se od závěrů citovaného rozsudku odchýlit, ani důvody
pro dostatečné skutkové odlišení obou případů.
[20] Nelze se tedy ztotožnit se závěrem městského soudu, že správní orgán není v případě,
kdy se stěžovatel nedostavil ke správnímu orgánu za účelem vydání výjezdního příkazu a ten mu
nebyl vydán, povinen k této okolnosti přihlédnout při ukládání správního vyhoštění. Ani ve věci
sp. zn. 3 Azs 328/2020, na kterou městský soud taktéž odkazoval, nedošlo k aktivnímu jednání
ze strany cizince směrem k řešení jeho pobytové situace. Nejvyšší správní soud přitom posuzoval,
zda správní orgán nevydání výjezdního příkazu v rozhodnutí o vyhoštění zohlednil. Zohlednění
pochybení správního orgánu spočívajícího v nevydání výjezdního příkazu dle §50 zákona
o pobytu cizinců při naplnění hypotézy tohoto ustanovení je v řízení o správním vyhoštění nutné
vždy, bez ohledu na skutečnost, zda se cizinec o vydání výjezdního příkazu aktivně přičinil
či nikoliv. Městským soudem zmíněné praktické problémy při vydávání výjezdních příkazů
z moci úřední (neexistence centrální evidence, nutnost personálního posílení správního orgánu)
není možné považovat za dostatečný důvod pro výklad zákona, který nerespektuje jeho
jednoznačné znění, podle nějž výjezdní příkaz vydává správní orgán z moci úřední. Problém
praktické aplikovatelnosti této normy nemůže jít k tíži jejím adresátům.
[21] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem v závěru, že nevydání
výjezdního příkazu nezakládá „fikci povoleného pobytu“. To však neznamená, že není
relevantním hlediskem při rozhodování o správním vyhoštění. Určení délky správního vyhoštění
je na uvážení žalované, která musí svůj závěr odůvodnit tak, aby mohl soud v rámci přezkumu
jejího rozhodnutí zhodnotit, zda nezneužila správního uvážení či nepřekročila jeho meze (viz
např. rozsudek ze dne 14. 3. 2019, č. j. 1 Azs 36/2019 - 31). Při určování doby, po kterou nelze
cizinci povolit vstup na území, je vždy třeba přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu,
pravidelně je podstatným hlediskem také délka neoprávněného pobytu, která mohla být v případě
vydání výjezdního příkazu kratší.
[22] Namítá-li stěžovatel, že jako doba protiprávního jednání mělo být vzato v úvahu
až období po uplynutí 60 dnů od skončení jeho pobytového oprávnění, je třeba uvést,
že žalovaná takto postupovala.
[23] Žalovaná v rozhodnutí uvedla, že stěžovateli nebyl po právní moci rozhodnutí, kterým
mu skončilo oprávnění k pobytu, vydán výjezdní příkaz. Ačkoliv k tomu svou pasivitou přispěl
i sám stěžovatel, nelze tuto skutečnost pominout. Dále konstatovala, že nemůže bez dalšího
předjímat, jaká lhůta by byla stěžovateli k provedení úkonů spojených s vycestováním z území
poskytnuta, nicméně běžnou praxí je vydávání výjezdních příkazů na dobu 30 dnů ode dne
pravomocného ukončení pobytu, přičemž z vážných důvodů může být doba prodloužena
až na 60 dnů. Žalovaná proto dospěla k závěru, že je třeba korigovat délku neoprávněného
pobytu stěžovatele na území České republiky. Proto přistoupila ke změně napadeného
rozhodnutí a zkrátila dobu, po niž stěžovateli nebude umožněn vstup na území členských států
EU z původně stanovených 18 měsíců na 16 měsíců, neboť s ohledem na uvedené se doba
neoprávněného pobytu mohla zkrátit o dobu stanovenou ve výjezdním příkazu, a to
přinejmenším o 30 dnů.
[24] Z uvedeného je patrné, že žalovaná si byla vědoma možnosti, že výjezdní příkaz by mohl
být vydán na dobu delší než 30 dní, které považovala za minimum. Změna doby, po kterou není
možné umožnit stěžovateli vstup na území členských států EU, toto správně reflektovala.
[25] Ačkoliv tedy městský soud dospěl k nesprávnému právnímu názoru v otázce důsledků
nevystavení výjezdního příkazu, toto dílčí pochybení nemělo vliv na konečné posouzení věci
a nemohlo mít vliv na stěžovatelovo hmotněprávní postavení.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[27] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 7
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované, které by jinak jakožto úspěšnému účastníkovi právo
na náhradu nákladů řízení příslušelo, v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti nevznikly, a proto jí soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2022
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu