ECLI:CZ:NSS:2022:8.AS.323.2021:31
sp. zn. 8 As 323/2021-31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého
a soudců Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyň: a) obec Zlončice, se sídlem
Zlončice 40, Kralupy nad Vltavou, b) obec Máslovice, se sídlem Pražská 18, Vodochody,
obě zastoupeny Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Mezibranská 7, Praha 1,
proti žalovaným: 1) Městský úřad Klecany, se sídlem U Školky 74, Klecany, 2) Krajský úřad
Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem, o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2021,
čj. 55 A 52/2021-47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaným se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně jsou účastnicemi územního řízení sp. zn. 695/SÚ/2016 vedeného žalovaným
1) (dále „stavební úřad“) ve věci žádosti společnosti AERO Vodochody AEROSPACE a.s.
o umístění stavby „Retenční kanalizace závodu AERO Vodochody AEROSPACE a.s.“.
Usnesením ze dne 27. 5. 2021, čj. 4930/2021, stavební úřad prodloužil uvedené společnosti lhůtu
k doplnění žádosti o některé podklady. Toto usnesení bylo žalobkyním doručeno dne 31. 5. 2021.
Dne 8. 6. 2021 podaly žalobkyně odvolání, které zaslaly jak stavebnímu úřadu, tak žalovanému 2)
(dále „krajský úřad“) jako odvolacímu správnímu orgánu. Krajský úřad rozhodnutím ze dne
13. 7. 2021, čj. 087551/2021/KUSK, odvolání zamítl jako opožděné. Vyšel z toho, že žalobkyně
podaly odvolání v odvolací lhůtě pouze k němu, přičemž jejich povinností bylo podat odvolání
v dané lhůtě ke stavebnímu úřadu, kterému krajský úřad odvolání postoupil až po uplynutí
odvolací lhůty.
[2] Následně podaly žalobkyně žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných,
který spatřovaly v tom, že:
- stavební úřad předal krajskému úřadu jako odvolacímu správnímu orgánu správní spis
bez řádného a včasného odvolání žalobkyň ze dne 8. 6. 2021 proti usnesení stavebního
úřadu ze dne 27. 5. 2021 a chybně (vůči krajskému úřadu) deklaroval údajnou
opožděnost podaného odvolání;
- krajský úřad zamítl řádně a včasně podané odvolání žalobkyň ze dne 8. 6. 2021
proti napadenému usnesení jako opožděné;
- krajský úřad jako odvolací správní orgán neprojednává odvolání žalobkyň
proti napadenému usnesení podané dne 8. 6. 2021 u stavebního úřadu jako řádné
a včasné odvolání.
Žalobkyně se domáhaly určení, že uvedený postup žalovaných představoval nezákonný zásah,
a vedle toho, aby krajský soud krajskému úřadu zakázal pokračovat v posledním z uvedených
zásahů.
[3] Krajský soud v Praze (dále „krajský soud“) v záhlaví označeným usnesením žalobu
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. Uvedl, že napadené postupy žalovaných nemohou být
ze své povahy zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Pomocí zásahové žaloby zpravidla nelze docílit
„předstižného“ posouzení jednotlivých procesních úkonů správního orgánu ve správním řízení,
jejichž zákonnost má mít význam při posuzování konečného rozhodnutí. K zásahu ve smyslu
§82 s. ř. s. zpravidla nemůže dojít samotným vedením správního řízení. Zásahová žaloba nemá
štěpit jednotlivé úkony správního řízení do desítek či stovek různých zásahů. To koresponduje
i s vymezením kompetenční výluky v §70 písm. c) s. ř. s., podle něhož jsou ze soudního
přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení. Kompetenční
výluku nelze obcházet podáním zásahové žaloby, protože tomu brání vzájemná subsidiarita
žalobních typů. Neprojednání odvolání proti rozhodnutí, jímž se jen upravuje vedení řízení
(usnesení o prodloužení lhůty k doložení podkladů podle §39 odst. 2 správního řádu), nelze
považovat za zásah, který by bylo možno samostatně napadnout zásahovou žalobou. Napadené
usnesení ani neprojednání odvolání nezasahuje do hmotných práv žalobkyň. Procesní postup
správních orgánů bude možné přezkoumat v souvislosti s konečným rozhodnutím. Nezákonným
zásahem nemůže být ani nepředání spisu odvolacímu správnímu orgánu. Úkon spočívající
v předložení odvolání odvolacímu správnímu orgánu v souladu s judikaturou technicky zajišťuje
průběh odvolacího řízení a není zaměřen přímo proti účastníkům a nezpůsobuje přímé zkrácení
na jejich právech.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále „stěžovatelky“) napadly toto usnesení kasační stížností, ve které namítají,
že krajský soud nezohlednil právní podstatu věci, kterou je nezákonné nakládání s řádným
a včasným odvoláním. Krajský soud dal napadeným usnesením žalovaným najevo, že mohou
s odvoláními stěžovatelek nakládat zcela libovolně. Považují za nepřípustné, aby bylo s jejich
odvoláním nakládáno, jako by nikdy nebylo podáno. Odmítnutí zásahové žaloby je pouze
tzv. sofistikovaným odůvodněním zjevné nespravedlnosti. Zdůraznily, že to nebylo poprvé, kdy
vůči nim žalovaní postupovali nezákonně, neboť správní soud již jednou zrušil územní
rozhodnutí (k tomu odkázaly na rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2020, čj. 5 As 3/2019-63).
[5] Krajský soud v odůvodnění chybně smísil dva různé problémy. Stěžovatelky
nezpochybňují, že rozhodnutí stavebního úřadu a případné odvolací rozhodnutí krajského úřadu
by nebylo možné žalobou napadnout, neboť jde o procesní úkony. Takto ani žalobu
nekoncipovaly. Vedle toho je zde ale specifický zmatečný postup žalovaných, který ve výsledku
vedl k tomu, že o skutečném včasném odvolání nebylo vůbec rozhodnuto. Postup žalovaných
nelze posuzovat pouze formálně jako součást vedení řízení. Pokud pochybení žalovaných nebude
napraveno a odvoláním se nikdo nebude zabývat, nebude se moci vůbec projevit ve výsledném
rozhodnutí. Tento nezákonný exces zůstal mimo možnosti obrany stěžovatelek, neboť jejich
právní sféru zasahuje jinak než v podobě výsledného rozhodnutí. Při posouzení věci nelze zůstat
pouze u hlediska „hmotných“ práv, jak argumentuje krajský soud, ale za veřejná subjektivní práva
hodná soudní ochrany je nutno považovat i práva procesní. Část závěrů týkající se nepředání
spisu krajskému úřadu považují stěžovatelky za nesprávnou. Podstatou věci nebylo,
že by stavební úřad krajskému úřadu nepředal spis či kompletní spis. Stavební úřad totiž sice spis
předal, ale chybělo v něm právě odvolání stěžovatelek, a nadto uvedl krajský úřad v omyl
chybnou informací o opožděnosti odvolání.
[6] Žalovaní se ke kasační stížnosti ani přes výzvu nevyjádřili.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal vady, k nimž
by musel podle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Stěžovatelky napadly usnesení krajského soudu z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. Namítají, že krajský soud neměl žalobu odmítnout, ale věcně ji projednat a konstatovat
nezákonnost postupu žalovaných při rozhodování o podaném odvolání.
[10] Z předložených správních spisů je zřejmé, že stěžovatelky skutečně podaly v průběhu
odvolací lhůty odvolání směřující proti výše již uvedenému rozhodnutí stavebního úřadu, a to jak
ke stavebnímu úřadu, tak ke krajskému úřadu. Krajskému úřadu nicméně stavební úřad předložil
správní spis k rozhodnutí o odvolání bez odvolání podaného ke stavebnímu úřadu.
To nezpochybnil ani krajský soud v napadeném usnesení a nečiní tak ani žalovaní. Ostatně
krajský úřad po zjištění, že stěžovatelky podaly odvolání včas, předal Ministerstvu pro místní
rozvoj podnět k provedení přezkumného řízení (ze správního spisu ani z vyjádření účastníků není
zřejmé, jak s podnětem ministerstvo naložilo).
[11] Nejvyšší správní soud se s ohledem na výše uvedené zabýval tím, zda krajský soud odmítl
žalobu v souladu se zákonem. V případě zásahové žaloby je její odmítnutí namístě, pokud je
zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze
jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §82 s. ř. s., i kdyby
byla žalobní tvrzení pravdivá. Za takové situace krajský soud žalobu odmítne podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení
nezákonného zásahu. Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze
jen tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná
a nepochybná. Tak tomu bude zpravidla tehdy, jestliže z judikatury plyne, že žalované jednání
nemůže být nezákonným zásahem. O takovou situace se jedná i v případě, kdy žaloba směřuje
proti jednotlivým procesním úkonům správního orgánu směřujícím k vydání rozhodnutí, které
samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníků řízení (viz rozsudky NSS ze dne 31. 7. 2006,
čj. 8 Aps 2/2006-95, usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016,
čj. 1 Afs 183/2014-55, bod 42, a rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017,
čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, který sice byl následně zrušen nálezem Ústavního
soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. ÚS 635/18, nicméně tyto konkrétní závěry zpochybněny
nebyly).
[12] Krajský soud v napadeném usnesení vyšel mimo jiné i z výše citované judikatury
Nejvyššího správního soudu a na jejím základě zdůvodnil, proč žalobu odmítl (proč vymezené
jednání nemůže představovat nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.). Na jeho závěry
stěžovatelky v kasační stížnosti sice reagují, nicméně činí tak jen v části kasační argumentace
a ve značně obecné rovině. Řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§109
odst. 3 s. ř. s.), a proto kvalita, preciznost a konkrétnost formulace kasačních námitek v podstatě
předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu a je do značné míry podstatným předpokladem
úspěchu kasační stížnosti (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 7. 2011 čj. 1 As 67/2011-108, a ze dne
23. 6. 2005, čj. 7 Afs 104/2004-54). Jestliže krajský soud v napadeném usnesení založil své závěry
na ucelené argumentaci odůvodňující, proč právě stěžovatelkami namítaný procesní postup
žalovaných nemůže být v kontextu nyní posuzované věci nezákonným zásahem, nemohou jeho
zcela konkrétně formulované závěry zpochybnit obecné kasační námitky, ze kterých plyne,
že stěžovatelky považují postup žalovaných a napadený rozsudek za nepřípustný, nespravedlivý
či nezákonný.
[13] V této souvislosti je potřeba zejména zdůraznit, že z napadeného usnesení neplyne,
že by snad krajský soud považoval postup žalovaných za bezchybný a souladný se zákonem.
Podstatou posuzované věci totiž není zodpovězení otázky, zda se žalovaní dopustili procesního
pochybení, nýbrž pouze to, zda by případné pochybení bylo nezákonným zásahem ve smyslu
§82 s. ř. s. Jak krajský soud v napadeném usnesení přiléhavě vyložil, zásahová žaloba nemá
sloužit k rozkouskování správního řízení na nespočet individuálních zásahů v podobě
jednotlivých procesních úkonů, které by bylo možné napadat nespočtem žalob. Pomocí zásahové
žaloby nelze docílit předstižného posouzení zákonnosti takových jednotlivých procesních úkonů
žalovaných, které samy o sobě nemají povahu zásahu ve smyslu §82, ale jejichž zákonnost může
mít význam při posuzování zákonnosti případného správního rozhodnutí. Samostatně se proto
nelze domáhat soudní ochrany před různými procesními pochybeními učiněnými v průběhu
správního řízení, které ovšem jako celek není nezákonné. Tato případná procesní pochybení lze
napadat až v žalobě proti konečnému rozhodnutí podle §65 s. ř. s. (viz výše již uvedené usnesení
rozšířeného senátu sp. zn. 1 Afs 183/2014, bod 42, a rozsudek NSS ze dne 20. 7. 2011,
čj. 1 Aps 1/2011-101).
[14] Jestliže zákon mezi výluky ze soudního přezkumu rozhodnutí řadí mimo jiné
i ta rozhodnutí, kterými se upravuje vedení řízení [§70 písm. c) s. ř. s.], vyjadřuje tím záměr
jednak nerozmělňovat soudní ochranu, jednak umožnit efektivní průběh řízení bez vynucených
přestávek, vedením množství dílčích půtek mezi účastníkem řízení a správním orgánem. Soudní
ochranu proto koncentruje zásadně do finálního výstupu, tedy zpravidla rozhodnutí o meritu.
Tento záměr je rovněž vyjádřením dělby moci a potřebné zdrženlivosti soudních orgánů
vůči exekutivě, dokud ona vede řízení a směřuje k uskutečnění své pravomoci a působnosti
rozhodnout autoritativně o právech a povinnostech účastníka řízení. Nelze jej obcházet
či vyprazdňovat použitím jiného procesního nástroje k ochraně veřejných subjektivních práv,
kterým je tzv. zásahová žaloba (viz rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2019, čj. 1 Afs 458/2018-42,
č. 3965/2020 Sb. NSS). Na těchto závěrech není ani v ústavněprávní rovině nic pochybného,
neboť z hlediska zachování práva na přístup k soudu je podstatné, aby v právním systému
existoval účinný právní prostředek nápravy umožňující jednotlivci domoci se ochrany svých práv,
kterým je právě žaloba proti konečnému rozhodnutí ve věci (srov. nález Ústavního soudu ze dne
15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, odst. 30). Z těchto východisek v napadeném usnesení vyšel
správně i krajský soud a stěžovatelky v kasační stížnosti jeho závěry nedokázaly zpochybnit.
[15] Stěžovatelky sice v kasační stížnosti tvrdí, že procesní pochybení je v nyní posuzované
věci takové povahy, že se nemůže projevit v konečném rozhodnutí, nicméně toto tvrzení je zcela
obecné a není podložené žádnou ucelenější argumentací. Z výše uvedených závěrů vylučujících
soudní přezkum procesních rozhodnutí sice existuje i výjimka pro určitou skupinu rozhodnutí,
a to pokud zasahují do základních práv a svobod, a taková rozhodnutí by nikdy nemohla mít vliv
na zákonnost konečného rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 28. 1. 2015,
čj. 4 Afs 216/2014-32, č. 3197/2015 Sb. NSS). Pokud by se o takové rozhodnutí jednalo
i v nynější věci, bylo by povinností krajského soudu, aby stěžovatelky poučil o možnosti změnit
podanou žalobu na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s. (viz rozsudek
NSS ze dne 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020-100). V nyní posuzované věci ale není zřejmé, jak
by samo o sobě rozhodnutí o prodloužení lhůty k předložení podkladů zasahovalo do základních
práv stěžovatelek, a ty v tomto směru nad rámec zcela obecného tvrzení ani nic konkrétně
nenamítají. Čtvrtý senát navíc ve výše uvedeném rozsudku jako podstatný aspekt svědčící
pro připuštění soudního přezkumu zdůraznil, že žalovaný zásah nesouvisel s meritem věci, čímž
se daná věc liší od nyní posuzované věci. V ní bude možné v rámci přezkumu konečného
rozhodnutí posoudit také to, zda vada řízení, které se správní orgány dopustily při rozhodování
o odvolání proti procesnímu usnesení o prodloužení lhůty, mohla mít vliv na zákonnost
konečného rozhodnutí. Námitka stěžovatelek, že „nezákonný exces zůstane mimo možnosti obrany
stěžovatelek, neboť jejich právní sféru zasahuje jinak než v podobě výsledného rozhodnutí“ proto není
důvodná. Z hlediska posouzení zásahové žaloby nemá vliv ani to, že správní orgány postupovaly
vůči stěžovatelkám opakovaně nezákonně, neboť správní soudy již v minulosti zrušily jako
nezákonné územní rozhodnutí vydané v této věci. Dřívější nezákonný postup či nezákonné
rozhodnutí, které bezprostředně nesouvisí s žalovaným postupem, samo o sobě není důvodem
pro to, aby se jednalo o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
[16] Stěžovatelky v části své argumentace poukazují na to, že podaly dvě samostatná odvolání,
resp. že rozhodnutí bylo pouze o odvolání podaném ke krajskému úřadu a nikoli o odvolání
podaném včas ke stavebnímu úřadu. Tato argumentace je ale zjevně mylná. Stěžovatelky pouze
zaslaly své jediné odvolání dvěma správním orgánům, což z něj ale nečiní dvě odvolání. Ostatně
jejich úmyslem nepochybně nebylo zahájit dvě odvolací řízení v téže věci. Byť stěžovatelky
žalovaný zásah (resp. žalované zásahy) formulovaly výše uvedeným způsobem, je z hlediska jejich
argumentace zjevné, že v jádru jim jde o to, aby bylo věcně rozhodnuto o jejich včasném
odvolání proti usnesení stavebního úřadu. Krajský úřad ale již o podaném odvolání rozhodl
a (ze shora opakovaně uvedených důvodů) řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu nemůže
sloužit k tomu, aby soudy nyní přezkoumávaly zákonnost jeho rozhodnutí týkající se ryze
procesní otázky (prodloužení lhůty k předložení podkladů).
[17] Důvodná není ani námitka týkající se žalovaného zásahu spočívajícího v nepředání
kompletního správního spisu včetně podaného odvolání doručeného stavebnímu úřadu a uvedení
nesprávného údaje o datu podání odvolání v předkládací zprávě. Navzdory nynějšímu tvrzení
stěžovatelek se krajský soud oběma komponenty tvrzeného zásahu (tj. nepředložení kompletního
spisu a současně uvedení nesprávného údaje v předkládací zprávě) řádně zabýval a vysvětlil, proč
se nemůže jednat o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Jeho závěry jsou zcela v souladu
s judikaturou, na kterou v napadeném usnesení odkázal (viz rozsudek NSS ze dne 4. 11. 2015,
čj. 2 As 198/2015-20). Stěžovatelkou vytýkané rozlišování mezi formulacemi „nepředal kompletní
spis“ a „předal spis, ve kterém chybělo odvolání“ je jen otázkou formulace totožné skutečnosti. Ani tuto
kasační námitku proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
[18] Nejvyšší správní soud nehodlá zlehčovat pochybení, k nimž mělo při rozhodování
o podaném odvolání dojít v rámci správního řízení. Závěrem ale opětovně zdůrazňuje, že úkolem
správních soudů není napravovat jakoukoliv nezákonnost, ke které došlo v rámci správního
řízení. K tvrzení stěžovatelek, podle kterého „nelze připustit, aby správní orgány směly bez sankce takto
nakládat s řádným odvoláním“, je třeba dodat, že sankcionování správních orgánů není předmětem
řízení u správních soudů, jejichž úkolem je poskytování ochrany veřejným subjektivním právům
způsobem, který stanovuje zákon.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud tedy s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[20] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelky neměly v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto
nemají. Žalovaným, kteří měli ve věci úspěch, nevznikly v řízení náklady přesahující rámec
nákladů jejich běžné úřední činnosti, proto jim soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. února 2022
Milan Podhrázký
předseda senátu