ECLI:CZ:NSS:2022:8.AZS.281.2021:34
sp. zn. 8 Azs 281/2021-34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců
Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: T. T. D., zast. Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 14. 7. 2021, čj. 57 A 17/2021-25,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 7. 2021, čj. 57 A 17/2021-25,
se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně požádala o vydání zaměstnanecké karty podle §42g zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Žalovaný její žádost rozhodnutím ze dne 15. 7. 2020, čj. OAM-42177-27/ZM-2019,
MV-132559-17/OAM-2019, zamítl, ale Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále
jen „Komise“) k odvolání žalobkyně rozhodnutí žalovaného rozhodnutím ze dne 14. 10. 2020,
čj. MV-133296-3/SO-2020, zrušila a věc vrátila žalovanému k novému projednání. Dne
26. 2. 2021 vydala Komise opatření proti nečinnosti čj. MV-33966-3/SO-2021, kterým
žalovanému přikázala, aby do 30 dnů od doručení opatření vydal rozhodnutí ve věci.
[2] Žalobkyně se žalobou na ochranu proti nečinnosti žalovaného domáhala toho,
aby Krajský soud v Českých Budějovicích žalovanému uložil povinnost rozhodnout o její žádosti
v soudem stanovené lhůtě. Krajský soud žalobu shora uvedeným rozsudkem zamítl. Dospěl
k závěru, že žalovaný doposud rozhodnutí podle §169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců
nevydal, protože si žalobkyně nepřevzala průkaz o povolení k pobytu. Z hlediska důvodnosti
nečinnostní žaloby je ale podstatné, zda žalovaný ve lhůtě, kterou mu Komise stanovila
v opatření proti nečinnosti, vyzval žalobkyni, aby se dostavila k vyznačení víza k pobytu
nad 90 dnů podle §30 odst. 2 téhož zákona za účelem převzetí zaměstnanecké karty do jejího
cestovního dokladu. Vydáním této výzvy se lhůta pro vydání rozhodnutí staví a žalovaného
by nebylo možné považovat za nečinného. V nyní posuzované věci žalovaný nevydal
pokyn k udělení víza s odkazem na opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 3. 4. 2021,
čj. MZDR 20599/2020-69/MIN/KAN, vydané podle §68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví, a proto nemohlo dojít ke stavení běhu lhůty pro vydání rozhodnutí.
Krajský soud se ztotožnil s žalovaným, že vydání takového ochranného opatření představuje
objektivní překážku vydání rozhodnutí, neboť ochranné opatření znemožňuje Velvyslanectví
České republiky v Hanoji vyznačit vízum podle §30 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. V pasivitě
žalovaného proto nelze shledávat nečinnost ve smyslu §79 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost.
Trvá na tom, že žalovaný byl a nadále je nečinný. Stěžovatelka poukázala na to, že se správní
řízení vede již několik let a žalovaný opakovaně vydal nezákonné rozhodnutí. Podle §169t odst. 7
písm. a) zákona o pobytu cizinců se vydáním rozhodnutí rozumí vydání průkazu o povolení
k pobytu, což ve vztahu k zaměstnaneckým kartám potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 8. 2. 2018, čj. 1 Azs 408/2017-24. Podle §169t odst. 6 písm. c) téhož zákona byl žalovaný
povinen rozhodnout o žádosti do 60 dnů. Tato lhůta začala běžet 16. 10. 2020, kdy se stalo
pravomocným rozhodnutí Komise ze dne 14. 10. 2020. Běh lhůty byl přerušen na dobu 20 dnů
v důsledku výzvy k odstranění vad. Lhůta proto uplynula 4. 1. 2021. Stěžovatelka poukázala na to,
že žalovaný nevydal rozhodnutí ani ve lhůtě, kterou mu v opatření proti nečinnosti stanovila
Komise. Na nečinnost nemohla mít vliv ani další výzva k odstranění vad ze dne 2. 2. 2021,
usnesení o přerušení řízení ze dne 22. 2. 2021 a 5. 3. 2021, a ani pokyn zastupitelskému úřadu
k vydání víza.
[4] Úprava vydání zaměstnanecké karty je specifická, neboť předpokládá součinnost
zastupitelského úřadu se stěžovatelkou. Zákonodárce na tyto specifické okolnosti myslel v §169t
odst. 9 písm. a) zákona o pobytu cizinců, kde zakotvil, že lhůta pro vydání rozhodnutí neběží
ode dne odeslání výzvy zastupitelskému úřadu k vylepení DV-R víza (víza za účelem převzetí
povolení k pobytu). Ke stavení lhůty ale může dojít pouze za předpokladu, že k odeslání výzvy
dojde před marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí (k tomu odkázal na výše uvedený
rozsudek NSS sp. zn. 1 Azs 408/2017). Fakticky identickým případem se zabýval také Krajský
soud v Plzni v rozsudku ze dne 2. 6. 2021, čj. 77 A 46/2021-157, podle kterého je irelevantní,
zda žalovaný vyhotovil předkládací zprávu, zda udělil pokyn zastupitelskému úřadu k udělení
vstupního víza a zda je faktickým původcem nečinnosti žalovaný nebo zastupitelský úřad. Pokud
byl žalovaný prokazatelně nečinný, nemůže jej z této nečinnosti vyvinit ani jinak objektivní
skutečnost, že pro vydání rozhodnutí je nutné vydání DV-R víza, přicestování stěžovatelky,
podstoupení karanténních opatření, dostavení se k odebrání biometrických údajů a následně
převzetí průkazu, neboť žalovaný měl dostatek času o žádosti rozhodnout.
[5] Informace o řízení, kterou žalovaný stěžovatelce sdělil, že její žádosti bylo interně
vyhověno, byla vyhotovena až po podání nečinnostní žaloby a navíc zpětně k datu o dva týdny
staršímu. Byť vydání „Informace o řízení“ nemá vliv na nečinnost žalovaného, byl tento
dokument vytvořen účelově. Vydání „Informace o řízení“ nemá za následek stavení lhůty
pro vydání rozhodnutí, neboť lhůta, která uběhla, nemůže být stavena. V případě stěžovatelky
došlo k uběhnutí lhůty 4. 1. 2021 a dne 22. 4. 2021 bylo uplynutí lhůty závazně presumováno
na základě vydání opatření proti nečinnosti. Dodatečně stanovených 30 dnů v opatření
proti nečinnosti neprodlužuje lhůtu pro vydání rozhodnutí a nejedná se ani o lhůtu novou.
[6] Žalovaný i zastupitelský úřad se dlouhodobě dopouštěli nesprávného výkladu ochranného
opatření Ministerstva zdravotnictví. Veškerá ochranná opatřená účinná do 1. 6. 2021 povolovala
podání žádosti o dlouhodobé vízum a jeho vylepení a Vietnam nebyl zařazen mezi země
s extrémním rizikem nákazy covid-19. Účelový výklad žalovaného, podle kterého bylo úmyslem
ochranného opatření zahrnout toliko vstupní víza osob, které ztratily průkaz pobytu, nebo mu
uplynula platnost, byl do ochranného opatření s účinností od 1. 6. 2021 vtělen poté, co značná
část klientů zástupce stěžovatelky podala návrhy na ochranu proti nečinnosti a následně žaloby.
Ani nová verze ochranného opatření nezmiňuje, proč k takové změně došlo, z čeho vyplývá
výklad žalovaného, a působí proto podezřele a účelově.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. V napadeném rozsudku
neshledává žádné pochybení. Kasační námitky jsou shodné s námitkami uplatněnými v žalobě.
Žalovaný nebyl nečinný, neboť předkládací zpráva k vydání zaměstnanecké karty stěžovatelky
byla vydána již 7. 4. 2021. Vzhledem k bezpečnostním opatřením, souvisejícím se současnou
pandemií, nebylo v době vydání zaměstnanecké karty možné ji stěžovatelce předat, protože
vydání rozhodnutí bránila objektivní překážka v podobě ochranného opatření Ministerstva
zdravotnictví.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že ji podala z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s. Z hlediska jejího obsahu je nicméně zřejmé, že kasačními námitkami zpochybňuje
výlučně správnost právního posouzení ze strany krajského soudu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Trvá na tom, že žalovaný byl nečinný a vydání rozhodnutí nebránily ani objektivní překážky.
[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že se téměř shodnou kasační stížností zabýval již
v rozsudku ze dne 28. 1. 2022, čj. 8 Azs 282/2021-32, přičemž neshledal důvody k odchýlení
se od svého právního názoru v nyní posuzované věci. Z hlediska námitek, jimiž je nutno
se v tomto rozsudku zabývat, je třeba úvodem zdůraznit, že krajský soud dospěl k závěru
o nečinnosti žalovaného. Tato nečinnost ale podle jeho názoru nebyla nezákonná, protože vydání
rozhodnutí bránila objektivní překážka v podobě ochranného opatření Ministerstva
zdravotnictví. Nejvyšší správní soud se proto nebude zabývat těmi námitkami stěžovatelky,
v nichž objasňuje svůj náhled na to, do jakého okamžiku měl žalovaný vydat rozhodnutí
a že tak neučinil. Byť to stěžovatelka při formulaci kasačních námitek nezohlednila, v této části
jí dal již krajský soud v zásadě za pravdu. Spornou otázkou je toliko to, zda existovala objektivní
překážka, kvůli které by nečinnost žalovaného nebylo možno považovat za nezákonnou.
[11] Nejvyšší správní soud přesto považuje, v návaznosti na vznesenou kasační námitku,
za vhodné pro účely dalšího řízení alespoň v krátkosti korigovat nepřesnost obsaženou v bodě 13
napadeného rozsudku. Krajský soud v něm uvedl, že Komise v opatření proti nečinnosti
stanovila žalovanému novou třicetidenní lhůtu pro vydání rozhodnutí. Takový závěr není přesný,
neboť opatřením proti nečinnosti vydaným podle §80 odst. 4 písm. a) správního řádu, kterým
Komise žalovanému přikázala ve stanovené lhůtě vydat rozhodnutí, není stanovena nová lhůta
pro vydání rozhodnutí. Tímto opatřením je již konstatována nečinnost žalovaného a stanovení
lhůty k vydání rozhodnutí představuje pouhou reakci na reálně nastalou nečinnost
správního orgánu. Jinými slovy, toto opatření proti nečinnosti nic nemění na skutečnosti, že lhůta
k vydání rozhodnutí již uplynula, naopak tuto skutečnost potvrzuje, čímž se liší od prodloužení
lhůty pro vydání rozhodnutí podle §80 odst. 4 písm. d) správního řádu (viz rozsudky NSS
ze dne 10. 12. 2012, čj. 2 Ans 14/2012-41, č. 2785/2013 Sb. NSS, a ze dne 26. 11. 2021,
čj. 1 Azs 221/2021-32, odst. 39 a 61). Uplynutí lhůty stanovené v opatření proti nečinnosti
pro vydání rozhodnutí proto svědčí toliko o tom, že se využití tohoto prostředku ochrany
ukázalo být bezvýsledným ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
[12] Spornou není ani otázka, jakým okamžikem je vydáno rozhodnutí o zaměstnanecké
kartě. Podle §169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců se v případě vydání povolení
k dlouhodobému pobytu nebo prodloužení jeho platnosti vydáním rozhodnutí rozumí převzetí
průkazu o povolení k pobytu. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 Azs 408/2017, na který
stěžovatelka odkazuje a vyšel z něj i krajský soud v napadeném rozsudku, potvrdil, že vydáním
rozhodnutí o žádosti o zaměstnaneckou kartu nelze rozumět vydání předkládací zprávy
ani interního pokynu k udělení víza za účelem převzetí. Jedinou přípustnou formou kladného
rozhodnutí o žádosti je převzetí průkazu cizincem – zde stěžovatelkou (k tomu obdobně viz výše
uvedený rozsudek NSS sp. zn. 1 Azs 221/2021).
[13] Nejvyšší správní soud proto přistoupil k posouzení, zda tomuto převzetí bránila
objektivní překážka v podobě výše již uvedeného ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví
ze dne 16. 6. 2021, jak uvedl krajský soud. Vlivem ochranných opatření Ministerstva
zdravotnictví na možnost vydání rozhodnutí o zaměstnanecké kartě se již Nejvyšší správní soud
opakovaně zabýval (viz výše opakovaně uvedený rozsudek sp. zn. 1 Azs 221/2021, nebo rozsudky
ze dne 10. 1. 2022, čj. 4 Azs 196/2021-40, ze dne 30. 11. 2021, čj. 7 Azs 290/2021-25, nebo ze dne
30. 11. 2021, čj. 7 Azs 226/2021-27). Tato judikatura dává stěžovatelce za pravdu, že ochranná
opatření zprvu obsahovala výjimku, která výslovně stanovila, že zákaz přijímání žádostí o víza
neplatí pro žádosti o vydání dlouhodobého víza za účelem převzetí povolení k pobytu.
V ochranných opatřeních Ministerstva zdravotnictví po datu 1. 6. 2021 (tj. od účinnosti
ochranného opatření ze dne 28. 5. 2021) se ale již tato výjimka neobjevuje (viz např. odst. 16 výše
uvedeného rozsudku sp. zn. 7 Azs 290/2021).
[14] Podle bodu I.14 ochranného opatření ze dne 16. 6. 2021, čj. MZDR 20599/2020-87/MIN/KAN,
z něhož v napadeném rozsudku vyšel krajský soud, se s účinností od 21. 6. 2021 nařizuje
nepřijímat žádosti o víza a přechodné a trvalé pobyty na zastupitelských úřadech České republiky ve třetích
zemích, které nejsou na seznamu zemí s nízkým rizikem nákazy, s výjimkami, mezi něž nespadá přijímání
žádostí o vydání zaměstnanecké karty. Podle bodu I.16 téhož ochranného opatření se od stejného
data nařizuje vyznačit na zastupitelských úřadech České republiky ve třetích zemích do cestovního dokladu
vízum pouze v případě žádostí, které lze podle bodu I.14 přijmout (…); to platí i pro žádosti přijaté
přede dnem účinnosti tohoto opatření a pro vyznačování víz za účelem převzetí povolení
k pobytu s žádostmi podle tohoto bodu souvisejícími, která lze dále vyznačit jen v případě ztráty
nebo zničení již dříve vydaného průkazu o povolení k pobytu (zvýraznění provedl NSS).
[15] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve své judikatuře zohledňující obsah tohoto
konkrétního ochranného opatření, uvedené ochranné opatření neumožňuje vyznačování víza
za účelem převzetí zaměstnanecké karty na území ČR, tedy znemožňuje vydat kladné rozhodnutí
o žádosti. Platnost ochranného opatření, které bylo vydáno poté, co již žalovaný byl prokazatelně
nečinný, se však nemůže stát důvodem pro zamítnutí nečinnostní žaloby na základě pouhého
konstatování, že jeho relevantní ustanovení představují objektivní právní překážku bránící vydání
kladného rozhodnutí. Ochranné opatření nemůže legalizovat nečinnost žalovaného, navíc trvající
i poté, kdy mu bylo nadřízeným orgánem nařízeno rozhodnout a v dalším postupu mu objektivně
nic nebránilo (až do účinnosti ochranného opatření ze dne 28. 5. 2021). Jinými slovy, ochranné
opatření vydané poté, kdy již žalovaný byl nečinný, nemůže na této nečinnosti nic změnit.
Pro rozhodnutí soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nicméně není
takové ochranné opatření zcela bezvýznamné. Jeho existence se však nepromítá do zjištění
samotného „nečinnostního stavu“, nýbrž teprve do úvahy soudu o stanovení lhůty k vydání
rozhodnutí, respektive stanovení okamžiku, od nějž se tato lhůta odvíjí. Žalovaný totiž musí být
připraven dokončit řízení, jakmile právní překážka, která mu znemožňuje rozhodnutí
vydat, odpadne. Zákaz vyznačit na zastupitelském úřadu do cestovního dokladu vízum k pobytu
nad 90 dnů za účelem převzetí příslušného oprávnění k pobytu na území vyplývající
z ochranného opatření tedy není sám o sobě důvodem pro zamítnutí nečinnostní žaloby.
Představuje pouze skutečnost, kterou je krajský soud povinen zohlednit při formulaci výroku,
kterým žalovanému přikáže vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě, tj. při stanovení okamžiku,
od něhož se odvíjí lhůta pro vydání rozhodnutí (k počítání této lhůty a formulaci výroku blíže viz
výše již uvedené rozsudky NSS sp. zn. 1 Azs 221/2021 a sp. zn. 7 Azs 226/2021).
[16] Závěr krajského soudu, že pasivitu žalovaného nebylo možné považovat za nečinnost
ve smyslu §79 s. ř. s., tedy nemůže obstát. Skutečnost, že právní stav v době vydání napadeného
rozsudku neumožňoval vydat kladné rozhodnutí ve věci, totiž nemá vliv na posouzení,
zda je žalovaný nečinný. Je však nezbytné ji zohlednit při stanovení počátku běhu lhůty
ve výroku, jímž krajský soud žalovanému uloží vydat rozhodnutí. Tento okamžik je s ohledem
na shora uvedené třeba spojit se dnem, kdy zastupitelskému úřadu odpadne zákaz vyznačování
víz za účelem převzetí povolení k pobytu na území České republiky v podobě zaměstnanecké
karty.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] S ohledem na výše uvedené shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou,
a proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.). Krajský soud je v dalším řízení vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího
správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[18] Krajský soud rozhodne v dalším řízení i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 17. února 2022
Petr Mikeš
předseda senátu