ECLI:CZ:NSS:2022:8.AZS.282.2021:32
sp. zn. 8 Azs 282/2021-32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: V. T. P., zastoupený Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
14. 7. 2021, čj. 57 A 15/2021-25,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 7. 2021, čj. 57 A 15/2021-25,
se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce požádal o vydání zaměstnanecké karty podle §42g zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území ČR (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Žalovaný jeho žádost
rozhodnutím ze dne 4. 8. 2020, čj. OAM-44332-28/ZM-2018, MV-132444-17/OAM-2019,
zamítl, ale Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „Komise“) k odvolání
žalobce rozhodnutí žalovaného rozhodnutím ze dne 14. 10. 2020, čj. MV-136087-3/SO-2020,
zrušila a věc vrátila žalovanému k novému projednání. Dne 16. 2. 2021 vydala Komise opatření
proti nečinnosti čj. MV-14399-3/SO-2021, kterým žalovanému přikázala, aby do 30 dnů
od doručení opatření vydal rozhodnutí ve věci.
[2] Žalobce se žalobou na ochranu proti nečinnosti žalovaného domáhal toho, aby Krajský
soud v Českých Budějovicích žalovanému uložil povinnost rozhodnout o jeho žádosti v soudem
stanovené lhůtě. Krajský soud žalobu shora uvedeným rozsudkem zamítl. Dospěl k závěru,
že žalovaný sice doposud rozhodnutí podle §169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců
nevydal, protože si žalobce nepřevzal průkaz o povolení k pobytu. Z hlediska důvodnosti
nečinnostní žaloby je ale podstatné, zda žalovaný ve lhůtě, kterou mu Komise stanovila
v opatření proti nečinnosti, vyzval žalobce, aby se dostavil k vyznačení víza k pobytu nad 90 dnů
podle §30 odst. 2 téhož zákona za účelem převzetí zaměstnanecké karty do jeho cestovního
dokladu. Vydáním této výzvy se lhůta pro vydání rozhodnutí staví a žalovaného by nebylo
možné považovat za nečinného. V nyní posuzované věci žalovaný nevydal pokyn k udělení
víza s odkazem na ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 16. 6. 2021,
čj. MZDR 20599/2020-87/MIN/KAN, vydané podle §68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví, a proto nemohlo dojít ke stavění běhu lhůty pro vydání rozhodnutí.
Krajský soud se ztotožnil s žalovaným, že vydání takového ochranného opatření představuje
objektivní překážku vydání rozhodnutí, neboť ochranné opatření znemožňuje Velvyslanectví ČR
v Hanoji vyznačit vízum podle §30 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. V pasivitě žalovaného proto
nelze shledávat nečinnost ve smyslu §79 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační
stížnost. Trvá na tom, že žalovaný byl a nadále je nečinný. Stěžovatel poukázal na to,
že se správní řízení vede již několik let a žalovaný opakovaně vydal nezákonné rozhodnutí.
Podle §169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců se vydáním rozhodnutí rozumí vydání
průkazu o povolení k pobytu, což ve vztahu k zaměstnaneckým kartám potvrdil i NSS
v rozsudku ze dne 8. 2. 2018, čj. 1 Azs 408/2017-24. Podle §169t odst. 6 písm. c) téhož zákona
byl žalovaný povinen rozhodnout o žádosti do 60 dnů. Tato lhůta začala běžet dne 16. 10. 2020,
kdy se stalo pravomocným rozhodnutí Komise ze dne 14. 10. 2020. Běh lhůty byl přerušen
na dobu 20 dnů v důsledku výzvy k odstranění vad. Lhůta proto uplynula dne 4. 1. 2021.
Stěžovatel poukázal na to, že žalovaný nevydal rozhodnutí ani ve lhůtě, kterou mu v opatření
proti nečinnosti stanovila Komise. Na nečinnost nemohla mít vliv ani další výzva k odstranění
vad ze dne 4. 2. 2021, usnesení o přerušení řízení ze dne 25. 2. 2021 a ani pokyn zastupitelskému
úřadu k vydání víza.
[4] Úprava vydání zaměstnanecké karty je specifická, neboť předpokládá součinnost
zastupitelského úřadu se stěžovatelem. Zákonodárce na tyto specifické okolnosti myslel v §169t
odst. 9 písm. a) zákona o pobytu cizinců, kde zakotvil, že lhůta pro vydání rozhodnutí neběží
ode dne odeslání výzvy zastupitelskému úřadu k vylepení DV-R víza (víza za účelem převzetí
povolení k pobytu). Ke stavění lhůty ale může dojít pouze za předpokladu, že k odeslání výzvy
dojde před marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí (k tomu odkázal výše uvedený
rozsudek NSS sp. zn. 1 Azs 408/2017). De facto identickým případem se zabýval také Krajský
soud v Plzni v rozsudku ze dne 2. 6. 2021, čj. 77 A 46/2021-157, podle kterého je irelevantní,
zda žalovaný vyhotovil předkládací zprávu, zda udělil pokyn zastupitelskému úřadu k udělení
vstupního víza a zda je faktickým původcem nečinnosti žalovaný nebo zastupitelský úřad. Pokud
byl žalovaný prokazatelně nečinný, nemůže jej z této nečinnosti vyvinit ani jinak objektivní
skutečnost, že pro vydání rozhodnutí je nutné vydání DV-R víza, přicestování stěžovatele,
podstoupení karanténních opatření, dostavení se k odebrání biometrických údajů a následně
převzetí průkazu, neboť žalovaný měl možnost o žádosti rozhodnout místo v rámci téměř půl
roku.
[5] Informace o řízení, kterou žalovaný stěžovateli sdělil, že jeho žádosti bylo interně
vyhověno, byla vyhotovena až po podání nečinnostní žaloby a navíc zpětně k datu o více
než měsíc staršímu. Žalovaný v „Informaci o řízení“ jako překážku vydání víza uvedl verzi
ochranného opatření účinnou až po datu údajného vyhovění žádosti. Byť vydání „Informace
o řízení“ nemá vliv na nečinnost žalovaného, byl tento dokument vytvořen účelově. Vydání
„Informace o řízení“ nemá za následek stavění lhůty pro vydání rozhodnutí, neboť lhůta, která
uběhla, nemůže být stavěna. V případě stěžovatele k uběhnutí lhůty došlo 4. 1. 2021 a dne
16. 2. 2021 bylo závazně konstatováno Komisí v opatření proti nečinnosti. Dodatečně
stanovených 30 dnů v opatření proti nečinnosti neprodlužuje lhůtu pro vydání rozhodnutí
a nejedná se ani o lhůtu novou.
[6] Žalovaný i zastupitelský úřad se dlouhodobě dopouštěli nesprávného výkladu ochranného
opatření Ministerstva zdravotnictví. Veškerá ochranná opatřená účinná do 1. 6. 2021 povolovala
podání žádosti o dlouhodobé vízum a jeho vylepení a Vietnam nebyl zařazen mezi země
s extrémním rizikem nákazy covid-19. Žádným právním předpisem proto nebylo po dobu více
než půl roku zamezeno vydání víza stěžovateli. To potvrzuje také krajský soud v bodě 16
napadeného rozsudku. Účelový výklad žalovaného, podle kterého bylo úmyslem ochranného
opatření zahrnout toliko vstupní víza osob, které ztratily průkaz pobytu nebo mu uplynula
platnost, byl do ochranného opatření vtělen s účinností od 1. 6. 2021 poté, co značná část klientů
stěžovatelova zástupce podala návrhy na ochranu proti nečinnosti a následně žaloby. Ani nová
verze ochranného opatření nezmiňuje, proč k takové změně došlo, z čeho vyplývá výklad
žalovaného, a působí proto podezřele a účelově.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. V napadeném rozsudku
neshledává žádné pochybení. Kasační námitky jsou shodné s námitkami uplatněnými v žalobě.
Žalovaný nebyl nečinný, protože vydání rozhodnutí bránila objektivní překážka v podobě
ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví. Kontrolou v evidenci cizinců bylo navíc zjištěno,
že stěžovateli bylo dne 18. 10. 2021 vylepeno vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem převzetí
povolení k pobytu a stěžovatel přicestoval do ČR.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v mezích rozsahu kasační stížnosti
a v ní uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že ji podal z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s. Z hlediska jejího obsahu je nicméně zřejmé, že kasačními námitkami zpochybňuje výlučně
správnost právního posouzení ze strany krajského soudu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Trvá
na tom, že žalovaný byl nečinný a vydání rozhodnutí nebránily ani objektivní překážky.
[11] Z hlediska námitek, jimiž je nutno se v tomto rozsudku zabývat, je nutno úvodem
zdůraznit, že krajský soud dospěl k závěru o nečinnosti žalovaného. Tato nečinnost
ale podle jeho názoru nebyla nezákonná, protože vydání rozhodnutí bránila objektivní překážka
v podobě ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví. Nejvyšší správní soud se proto nebude
zabývat těmi námitkami stěžovatele, v nichž objasňuje svůj náhled na to, do jakého okamžiku měl
žalovaný vydat rozhodnutí a že tak neučinil. Byť to stěžovatel při formulaci kasačních námitek
nezohlednil, v této části mu totiž dal již krajský soud v zásadě za pravdu. Spornou otázkou
je proto toliko to, zda existovala objektivní překážka, kvůli které by nečinnost žalovaného nebylo
možno považovat za nezákonnou.
[12] Nejvyšší správní soud přesto považuje v návaznosti na vznesenou kasační námitku
za vhodné pro účely dalšího řízení alespoň v krátkosti korigovat nepřesnost obsaženou v odst. 13
napadeného rozsudku. Krajský soud v něm uvedl, že Komise v opatření proti nečinnosti
stanovila žalovanému novou třicetidenní lhůtu pro vydání rozhodnutí. Takový závěr není přesný,
neboť opatřením proti nečinnosti vydaným podle §80 odst. 4 písm. a) správního řádu, kterým
Komise žalovanému přikázala ve stanovené lhůtě vydat rozhodnutí, není stanovena nová lhůta
pro vydání rozhodnutí. Tímto opatřením je již konstatována nečinnost žalovaného a stanovení
lhůty k vydání rozhodnutí již představuje pouhou reakci na reálně nastalou nečinnost
správního orgánu. Jinými slovy, toto opatření proti nečinnosti nic nemění na skutečnosti, že lhůta
k vydání rozhodnutí již uplynula, naopak tuto skutečnost potvrzuje, čímž se liší od prodloužení
lhůty pro vydání rozhodnutí podle §80 odst. 4 písm. d) správního řádu (viz rozsudky NSS
ze dne 10. 12. 2012, čj. 2 Ans 14/2012-41, č. 2785/2013 Sb. NSS, a ze dne 26. 11. 2021,
čj. 1 Azs 221/2021-32, odst. 39 a 61). Uplynutí lhůty stanovené v opatření proti nečinnosti
pro vydání rozhodnutí proto svědčí toliko o tom, že se využití tohoto prostředku ochrany
ukázalo být bezvýsledným ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
[13] Spornou není ani otázka, jakým okamžikem je vydáno rozhodnutí o zaměstnanecké
kartě. Podle §169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců se v případě vydání povolení
k dlouhodobému pobytu nebo prodloužení jeho platnosti vydáním rozhodnutí rozumí převzetí
průkazu o povolení k pobytu. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 Azs 408/2017, na který
stěžovatel odkazuje a vyšel z něj i krajský soud v napadeném rozsudku, potvrdil, že vydáním
rozhodnutí o žádosti o zaměstnaneckou kartu nelze rozumět vydání předkládací zprávy
ani interního pokynu k udělení víza za účelem převzetí. Jedinou přípustnou formou kladného
rozhodnutí o žádosti je převzetí průkazu cizincem – zde stěžovatelem (k tomu obdobně viz výše
uvedený rozsudek NSS sp. zn. 1 Azs 221/2021).
[14] Nejvyšší správní soud proto přistoupil k posouzení, zda tomuto převzetí bránila
objektivní překážka v podobě výše již uvedeného ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví
ze dne 16. 6. 2021, jak uvedl krajský soud. Vlivem ochranných opatření Ministerstva
zdravotnictví na možnost vydání rozhodnutí o zaměstnanecké kartě se již Nejvyšší správní soud
opakovaně zabýval (viz výše opakovaně uvedený rozsudek sp. zn. 1 Azs 221/2021, nebo rozsudky
ze dne 10. 1. 2022, čj. 4 Azs 196/2021-40, ze dne 30. 11. 2021, čj. 7 Azs 290/2021-25, nebo ze dne
30. 11. 2021, čj. 7 Azs 226/2021-27). Tato judikatura dává stěžovateli za pravdu, že ochranná
opatření zprvu obsahovala výjimku, která výslovně stanovila, že zákaz přijímání žádostí o víza
neplatí pro žádosti o vydání dlouhodobého víza za účelem převzetí povolení k pobytu.
V ochranných opatřeních Ministerstva zdravotnictví po datu 1. 6. 2021 (tj. od účinnosti
ochranného opatření ze dne 28. 5. 2021) se ale již tato výjimka neobjevuje (viz např. odst. 16 výše
uvedeného rozsudku sp. zn. 7 Azs 290/2021).
[15] Podle bodu I.14 ochranného opatření ze dne 16. 6. 2021, čj. MZDR 20599/2020-87/MIN/KAN,
z něhož v napadeném rozsudku vyšel krajský soud, se s účinností od 21. 6. 2021 nařizuje
nepřijímat žádosti o víza a přechodné a trvalé pobyty na zastupitelských úřadech České republiky ve třetích
zemích, které nejsou na seznamu zemí s nízkým rizikem nákazy, s výjimkami, mezi něž nespadá přijímání
žádostí o vydání zaměstnanecké karty. Podle bodu I.16 téhož ochranného opatření se od stejného
data nařizuje vyznačit na zastupitelských úřadech České republiky ve třetích zemích do cestovního dokladu
vízum pouze v případě žádostí, které lze podle bodu I.14 přijmout (…); to platí i pro žádosti přijaté
přede dnem účinnosti tohoto opatření a pro vyznačování víz za účelem převzetí povol ení
k pobytu s žádostmi podle tohoto bodu souvisejícími, která lze dále vyznačit jen v případě ztráty
nebo zničení již dříve vydaného průkazu o povolení k pobytu (zvýraznění provedl NSS).
[16] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve své judikatuře zohledňující obsah tohoto
konkrétního ochranného opatření, uvedené ochranné opatření neumožňuje vyznačování víza
za účelem převzetí zaměstnanecké karty na území ČR, tedy znemožňuje vydat kladné rozhodnutí
o žádosti. Platnost ochranného opatření, které bylo vydáno poté, co již žalovaný byl prokazatelně
nečinný, se však nemůže stát důvodem pro zamítnutí nečinnostní žaloby na základě pouhého
konstatování, že jeho relevantní ustanovení představují objektivní právní překážku bránící vydání
kladného rozhodnutí. Ochranné opatření nemůže legalizovat nečinnost žalovaného, notabene
trvající i poté, kdy mu bylo nadřízeným orgánem nařízeno rozhodnout a v dalším postupu mu
objektivně nic nebránilo (až do účinnosti ochranného opatření ze dne 28. 5. 2021). Jinými slovy,
ochranné opatření vydané poté, kdy již žalovaný byl nečinný, nemůže na této nečinnosti nic
změnit. Pro rozhodnutí soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nicméně
není takové ochranné opatření zcela bezvýznamné. Jeho existence se však nepromítá do zjištění
samotného „nečinnostního stavu“, nýbrž teprve do úvahy soudu o stanovení lhůty k vydání
rozhodnutí, respektive stanovení okamžiku, od nějž se tato lhůta odvíjí. Žalovaný totiž musí být
připraven dokončit řízení, jakmile právní překážka, která mu znemožňuje rozhodnutí
vydat, odpadne. Zákaz vyznačit na zastupitelském úřadu do cestovního dokladu vízum k pobytu
nad 90 dnů za účelem převzetí příslušného oprávnění k pobytu na území vyplývající
z ochranného opatření tedy není sám o sobě důvodem pro zamítnutí nečinnostní žaloby.
Představuje pouze skutečnost, kterou je krajský soud povinen zohlednit při formulaci výroku,
kterým žalovanému přikáže vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě, tj. při stanovení okamžiku,
od něhož se odvíjí lhůta pro vydání rozhodnutí (k počítání této lhůty a formulaci výroku blíže viz
výše již uvedené rozsudky NSS sp. zn. 1 Azs 221/2021 a sp. zn. 7 Azs 226/2021).
[17] Závěr krajského soudu, že pasivitu žalovaného nebylo možné považovat za nečinnost
ve smyslu §79 s. ř. s., tedy nemůže obstát. Skutečnost, že právní stav v době vydání napadeného
rozsudku neumožňoval vydat kladné rozhodnutí ve věci, totiž nemá vliv na posouzení,
zda je žalovaný nečinný. Je však nezbytné ji zohlednit při stanovení počátku běhu lhůty
ve výroku, jímž krajský soud žalovanému uloží vydat rozhodnutí. Tento okamžik je s ohledem
na shora uvedené třeba spojit se dnem, kdy zastupitelskému úřadu odpadne zákaz vyznačování
víz za účelem převzetí povolení k pobytu na území České republiky v podobě zaměstnanecké
karty.
[18] Pouze pro doplnění Nejvyšší správní soud dodává, že na rozhodnutí nemělo vliv sdělení
žalovaného obsažené ve vyjádření ke kasační stížnosti, že stěžovatel již přicestoval do ČR, neboť
pro posouzení věci je relevantní skutkový stav, který zde byl ke dni rozhodnutí krajského soudu
(§81 odst. 1 s. ř. s.), a z tohoto vyjádření žalovaného ani neplyne, že by již žalovanému vydal
rozhodnutí (zaměstnaneckou kartu), jehož vydání se stěžovatel domáhá.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] S ohledem na výše uvedené shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou,
a proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.). Krajský soud je v dalším řízení vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího
správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[20] Krajský soud rozhodne v dalším řízení i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. ledna 2022
Milan Podhrázký
předseda senátu