ECLI:CZ:NSS:2022:9.AS.18.2022:32
sp. zn. 9 As 18/2022 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Ing. P. S., zast. JUDr.
Ing. Ondřejem Horázným, advokátem se sídlem Ondříčkova 1304/9, Praha 3,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 2. 2020, č. j. MSK 180517/2019, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 12. 2021,
č. j. 22 A 41/2020 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jeho zástupce
JUDr. Ing. Ondřeje Horázného, advokáta se sídlem Ondříčkova 1304/9, Praha 3.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým
bylo podle §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 3. 2. 2020,
č. j. MSK 180517/2019, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím
stěžovatel zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města Frýdku – Místku,
Odboru dopravy a silničního hospodářství (dále „správní orgán I. stupně“), ze dne
1. 11. 2019, č. j. MMFM 168264/2019, sp. zn. MMFM_S 16619/2019/ODaSH/Neu,
a toto rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o odnětí registrace k provozování autoškoly,
potvrdil.
[2] Podle krajského soudu nemá rozhodnutí o odnětí registrace k provozování autoškoly
trestní charakter. V podrobnostech odkázal na rozsudek NSS ze dne 9. 8. 2019,
č. j. 1 As 222/2018 – 22, v němž soud provedl výklad tzv. engelovských kritérií,
formulovaných pro účely výkladu pojmu „trestní obvinění“, a to ve věci odnětí oprávnění
řidiče taxislužby. Dospěl k závěru, že nejde o natolik závažnou sankci, aby ji ve smyslu kritérií
vytyčených Evropským soudem pro lidská práva bylo možno označit za trest. I s ohledem
na tento závěr shledal, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné a splňuje nezbytné
náležitosti správního rozhodnutí.
[3] Následně se krajský soud zabýval námitkami podjatosti, které žalobce vznesl
v průběhu správního řízení. K námitce uplatněné dne 20. 10. 2019 správní orgán I. stupně
správně nepřihlížel, neboť nebyla uplatněna bez zbytečného odkladu. Žalobce se informace
dozvěděl již 9. 10. 2019 a neobjasnil, proč s jejich uplatněním vyčkával celých 11 dnů,
navíc za situace, kdy na předcházejícím ústním jednání přímo uvedl, že námitku podjatosti
vůči příslušné úřední osobě nevznáší.
[4] O jinou situaci se ale jedná v odvolacím řízení. Námitka podjatosti, uplatněná
v odvolání, je podle soudu dostatečně určitá, žalobce uvedl dosud neuplatněné závažné
tvrzení, označil konkrétní děj i osoby, pouze chybí časový údaj. Stěžovatel jej proto měl
vyzvat, aby své tvrzení doplnil, a následně měl podle toho zvážit další postup. Odůvodnění,
kterým se stěžovatel s námitkou ve svém rozhodnutí vypořádal, je obecné a nemůže obstát.
[5] Protože soud shledal částečnou důvodnost žalobního bodu týkajícího se námitky
podjatosti, nepřezkoumával již další námitky uplatněné v žalobě a rozhodnutí stěžovatele
zrušil.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní
[6] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[7] S odkazem na komentářovou literaturu uvádí, že námitku podjatosti lze smysluplně
uplatnit pouze v řízení před správním orgánem I. stupně. Protože žalobce námitku uplatnil
až v odvolání, nerozhodoval o ní samostatným usnesením, ale posuzoval ji jako odvolací
námitku, s níž se vypořádal v odůvodnění rozhodnutí. I s ohledem na to je přesvědčen,
že nebyl povinen vyzývat stěžovatele k doplnění tvrzení, naopak bylo na žalobci, aby tento
odvolací důvod řádně specifikoval. Povinnost vyzvat k doplnění má správní orgán
jen v případě blanketního odvolání, což není případ nyní projednávané věci.
[8] Stěžovatel je přesvědčen, že se s námitkou vypořádal dostatečně na str. 12 a str. 8
napadeného rozhodnutí. Vyvrátil tvrzení, že vůči žalobci bylo postupováno nedůvodně
odlišně, než proti jiným autoškolám, vysvětlil, že řízení o odnětí registrace fakticky navazovalo
na přestupkové řízení vedené se žalobcem. V něm stěžovatel jako odvolací správní orgán
vyjádřil právní názor, že zjištěná pochybení jsou takového charakteru, že mohou zakládat
důvod k odnětí registrace provozovatele autoškoly. Proto správní orgán I. stupně zahájil
řízení o odnětí registrace. Žalobcem uváděné tvrzení by tak, pokud by bylo pravdivé, odráželo
obsah správního spisu v tom smyslu, že pokud by neprobíhalo odvolací řízení ve věci
přestupku, nedozvěděl by se stěžovatel o pochybeních žalobce a tedy by ani nezavázal správní
orgán I. stupně k zahájení řízení o odnětí registrace. Trvá na tom, že vypořádání sporné
odvolací námitky bylo dostatečné a nebylo důvodu pochybovat o nepodjatosti úřední osoby.
[9] Žalobce neuvedl, při jaké příležitosti měl tvrzený rozhovor proběhnout a dokonce
ani netvrdil, že by úřední osoba byla podjatá a z jakého důvodu. Ze spisu je naopak patrné,
že úřední osoba postupovala standardně. Navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[10] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že očekával, že o námitce podjatosti
uplatněné dne 20. 10. 2019 bude rozhodnuto bezodkladně, namísto toho stěžovatel vydal
meritorní rozhodnutí. Žalobce tak neměl příležitost doplnit skutková tvrzení, a proto je
upřesnil až v odvolání. Ve správním spise není založen žádný pokyn nadřízeného správního
orgánu k tomu, aby správní orgán I. stupně zahájil řízení o odnětí registrace k provozování
autoškoly, tvrzení stěžovatele je proto nepodložené. Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním (§105
odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů. Rovněž ověřoval, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[12] Z předloženého správního spisu zjistil NSS následující, pro posouzení věci podstatné
skutečnosti. Dne 6. 9. 2019 bylo se žalobcem, jako provozovatelem autoškoly, zahájeno řízení
o odnětí registrace k provozování autoškoly podle §6 odst. 1 písm. a) zákona
č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových
vozidel a o změnách některých zákonů. Z protokolu o ústním jednání, konaného dne
25. 9. 2019, vyplývá, že žalobce na dotaz správního orgánu, zda namítá podjatost úřední
osoby, odpověděl, že ne. Následně dne 20. 10. 2019 zaslal správnímu orgánu I. stupně přípis,
v němž uplatnil námitku podjatosti. Požadoval, aby „přinejmenším oprávněná úřední osoba
Bc. R. N. byla z dalších úkonů v řízení vyloučena a věc byla předána jinému,
věcně příslušnému správnímu orgánu“. Uvedl, že z informací obsažených v dopise ze dne
9. 10. 2019, č. j. MMFM 156280/2019, je zřejmé, že vůči jeho autoškole a autoškole Lepík
je postupováno nepoměrně přísněji než k jiným subjektům. Podklady pro zahájení řízení
o odejmutí registrace navíc měl správní orgán k dispozici již podstatně dříve. Řízení ale zahájil
až po roce a dvou měsících nečinnosti a až poté, co pan L. podal žalobu proti rozhodnutí
o uložení pokuty. Tuto námitku správní orgán I. stupně vyhodnotil jako opožděnou.
[13] V odvolání žalobce rozporoval závěr správního orgánu I. stupně, že námitku
podjatosti nepodal bez zbytečného odkladu. V bodě 19. odvolání nově uvedl, že mu bylo
oprávněnou úřední osobou za přítomnosti vyjmenovaných svědků (pan L., vedoucí odboru
N.) sděleno, že kdyby v přestupkovém řízení nepodal odvolání, nebylo by s ním řízení o
odnětí registrace k provozování autoškoly zahajováno. Stěžovateli s ohledem na to navrhl, aby
tyto závažné skutečnosti prověřil, vyslechl zúčastněné osoby a v případě prokázání uvedených
skutečností přijal příslušná opatření. V napadeném rozhodnutí stěžovatel pak, stejně jako
správní orgán I. stupně, zhodnotil, že námitka podaná dne 20. 10. 2019 nebyla uplatněna bez
zbytečného odkladu, nicméně současně provedl i její vypořádání. K námitce uplatněné v bodě
19. odvolání obecně uvedl, že jde o ničím nepodložené tvrzení a nemá důvod pochybovat o
nepodjatosti úředních osob, které nemají žádný zájem na výsledku řízení. Ze spisu nezjistil ani
žádný důvod, pro který by úřední osoby překročily svoji úřední povinnost.
[14] Krajský soud posledně uvedené vypořádání námitky zhodnotil jako nedostačující.
Žalobce dle něj uvedl závažné skutečnosti, které měl žalovaný prověřit, a proto obecné
a proklamativní odůvodnění žalovaného vztahující se k této námitce nemůže obstát.
[15] Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením v obecné rovině ztotožňuje. Námitka
tak, jak je v odvolání uplatněna, zcela konkrétně popisuje skutkový děj, který se měl odehrát.
Žalobce uvedl, jaké osoby měly být přítomny, jaké dotazy vzneseny a jak a kým na ně mělo
být odpovězeno. V bodě 21. odvolání pak navrhl, aby stěžovatel zúčastněné osoby za účelem
prověření uvedených skutečností vyslechl.
[16] Stěžovatel tuto námitku vypořádal zcela obecně, bez bližšího zkoumání či prověření
tvrzených skutečností konstatoval, že jde o nepodložené tvrzení a že ze spisového materiálu
nevyplývá jakýkoliv zájem, který by úřední osoby měly na rozhodování věci mít. K návrhu
na výslech svědků, kteří by z podstaty věci jako jediní mohli potvrdit či vyvrátit tvrzení
žalobce, se nijak nevyjádřil. Vypořádání uplatněného tvrzení, které stěžovatel učinil na str. 12
napadeného rozhodnutí, a to i ve spojení s vypořádáním tvrzení týkajících se námitky
podjatosti ze dne 20. 10. 2019 (str. 7 a str. 8 napadeného rozhodnutí), tak nemůže být
hodnoceno jako dostačující. Neobsahuje úvahu, kterou měl stěžovatel na základě popsaného
tvrzení učinit, tj. nevypořádává a zcela pomíjí konkrétní skutečnosti a návrhy, které žalobce
uvedl. Současně nelze odhlédnout od toho, že uplatněné tvrzení nebylo z hlediska vedení
řízení nevýznamné. Naopak, v případě jeho prokázání by bylo nutno zvážit, zda řízení nebylo
stiženo vadou mající vliv na zákonnost rozhodnutí ve smyslu §89 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, která by spočívala v tom, že ve věci rozhodovala podjatá
úřední osoba. Závěr krajského soudu, že takové odůvodnění nemůže v soudním přezkumu
obstát, je proto správný.
[17] Žalobce uplatnil podjatost úřední osoby, k níž dospěl na základě tvrzeného
rozhovoru, v odvolání, tj. v podání, kterým napadal zákonnost rozhodnutí vydaného
správním orgánem I. stupně. O námitce podjatosti ve smyslu §14 správního řádu
má ale smysl rozhodovat jen tehdy, dokud není vydáno rozhodnutí ve věci samé. Opačný
postup by postrádal logiku a byl proti samé podstatě námitek podjatosti, neboť jejich
smyslem je vyloučit možnost, aby se na výkonu pravomoci a rozhodování správního orgánu
podílela osoba, u které lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti. NSS již dříve uvedl,
že bylo-li účelu správního řízení dosaženo, „je pojmově vyloučeno dovolávat se ex post aktivace
mechanismu, který má jeho zatížení tímto těžkým deficitem bránit“ (rozsudek NSS ze dne 27. 8. 2013,
č. j. 2 As 134/2011 – 200, č. 2981/2014 Sb. NSS). O námitce podjatosti pracovníků orgánu
správního orgánu I. stupně tak již nelze po vydání prvostupňového rozhodnutí rozhodovat
v režimu §14 správního řádu (viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 8. 1998,
č. j. 29 Ca 200/96 – 15, č. 409/1999 SJS, či rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2018,
č. j. 3 As 219/2017 – 50).
[18] To ale neznamená, že by tvrzení o podjatosti bylo po vydání prvostupňového
rozhodnutí zcela bezpředmětné. Odvolací správní orgán je v takových případech povinen
vznesenou námitku vypořádat, ovšem nikoliv jako námitku podjatosti podle §14 správního
řádu, ale materiálně jako odvolací důvod ve smyslu §89 správního řádu. Dospěje-li při jejím
posouzení k závěru, že v řízení před správním orgánem I. stupně byly naplněny podmínky
§14 odst. 1 správního řádu, půjde o vadu řízení, která má vliv na zákonnost vydaného
rozhodnutí. Tvrzení o podjatosti uplatněné v odvolání se tak řídí stejným režimem, jako
ostatní odvolací námitky týkající se vad řízení. Blíže lze odkázat rovněž na komentářovou
literaturu, např. Vedral, Josef. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova
Polygon, 2012, s. 184, či FIALA, Z., FRUMAROVÁ, K., VETEŠNÍK, P., ŠKUREK,
M., HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V., SOVOVÁ, O., SCHEU, L. Správní řád. Praktický
komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2020, s. 30.
[19] Krajský soud je proto s ohledem na shora uvedené nutno korigovat v hodnocení
tvrzené podjatosti jako „námitky podjatosti ve smyslu §14 správního řádu“. Stěžovatel tak
napříště v odvolání uplatněné tvrzení o podjatosti posoudí jako odvolací námitku,
kterou žalobce namítal existenci vad řízení. Nebude tedy hodnotit splnění podmínek
pro uplatnění námitky podjatosti ve smyslu §14 odst. 2 správního řádu, jak jej nesprávně
zavázal krajský soud, ale ve smyslu §89 odst. 2 správního řádu posoudí, zda řízení
před správním orgánem I. stupně nebylo stiženo vadou, která mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí. Rozsudek krajského soudu i přes toto upřesnění v kasačním přezkumu obstojí,
neboť podle judikatury NSS je-li výrok napadeného rozsudku správný, bylo by pouhým
formalismem rozporným se zásadou ekonomie řízení zrušit napadené rozhodnutí, aniž by se
na věcném výsledku sporu cokoliv změnilo (viz rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2009,
č. j. 5 Afs 104/2008 - 66).
[20] Argumentace, dle které sdělení oprávněné úřední osoby bylo míněno tak, že důvodem
zahájení řízení o odnětí registrace k provozování autoškoly nebyla skutečnost, že žalobce
napadl rozhodnutí o uložené pokutě, ale skutečnost, že bez odvolacího řízení by se nadřízený
správní orgán o důvodech pro zahájení řízení o odnětí registrace vůbec nedozvěděl,
je nepřípustná. Stěžovatel toto tvrzení uplatnil až v kasační stížnosti, napadené rozhodnutí
takovou argumentaci neobsahuje. Podle setrvalé judikatury NSS platí, že nedostatky
odůvodnění správního rozhodnutí nelze následně dohánět procesní aktivitou
správního orgánu v soudním řízení, např. ve vyjádření v žalobě či v kasační stížnosti
(viz např. rozsudky NSS ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 82/2014 – 46, či ze dne 18. 7. 2018,
č. j 6 Afs 266/2017 – 31), pro soudní přezkum je tak podstatný obsah napadeného správního
rozhodnutí, které ale řádné vypořádání projednávané námitky neobsahuje.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Ze shora uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1, poslední věty, s. ř. s. zamítl. Stěžovatel je v dalším řízení vázán
právním názorem vysloveným krajským soudem tak, jak byl shora upřesněn NSS.
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle úspěchu ve věci
v souladu s §60 odst. 1, větou první, s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel v řízení
úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce měl ve věci plný úspěch,
neboť kasační stížnost byla zamítnuta, a proto mu soud přiznal náhradu nákladů řízení
proti stěžovateli.
[23] Zástupce žalobce učinil v řízení před kasačním soudem jeden úkon právní služby,
kterým je písemné podání ve věci samé [vyjádření ke kasační stížnosti; §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif)]. Za tento úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna
ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu ve spojení s §7 bodem 5.
advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů
podle §13 odst. 4 advokátního tarifu. Zástupce žalobce osvědčil, že je plátcem daně z přidané
hodnoty, k nákladům řízení se tedy přičítá tato daň v sazbě 21 % (§14a odst. 1 advokátního
tarifu), tj. 714 Kč. Celková částka náhrady nákladů řízení činí 4 114 Kč. Tuto částku je
stěžovatel povinen žalobci zaplatit k rukám jeho zástupce JUDr. Ing. Ondřeje Horázného,
advokáta se sídlem Ondříčkova 1304/9, Praha 3, a to do 30 dnů ode dne právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2022
JUDr. Radan Malík
předseda senátu