ECLI:CZ:NSS:2022:9.AS.19.2022:31
sp. zn. 9 As 19/2022 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: J. L., zast.
JUDr. Ing. Ondřejem Horázným, advokátem, se sídlem Ondříčkova 1304/9, Praha 3,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 2. 2020, č. j. MSK 180536/2019, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 12. 2021,
č. j. 22 A 42/2020 – 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jeho zástupce
JUDr. Ing. Ondřeje Horázného, advokáta se sídlem Ondříčkova 1304/9, Praha.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalovaný („stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě („krajský soud“), kterým bylo podle §76
odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“) zrušeno jeho
rozhodnutí ze dne 3. 2. 2020, č. j. MSK 180/536/2019, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Tímto rozhodnutím stěžovatel zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města
Frýdku – Místku, Odboru dopravy a silničního hospodářství (dále „správní orgán I. stupně“),
ze dne 1. 11. 2019, č. j. MMFM 167922/2019, sp. zn. MMFM_S 16620/2019/ODaSH/Neu,
a toto rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o odnětí registrace k provozování autoškoly, potvrdil.
[2] Podle krajského soudu nemá rozhodnutí o odnětí registrace k provozování autoškoly
trestní charakter. V podrobnostech odkázal na rozsudek NSS ze dne 9. 8. 2019,
č. j. 1 As 222/2018 – 22, v němž soud provedl výklad tzv. engelovských kritérií, formulovaných
pro účely výkladu pojmu „trestní obvinění“, a to ve věci odnětí oprávnění řidiče taxislužby.
Dospěl k závěru, že nejde o natolik závažnou sankci, aby ji ve smyslu kritérií vytyčených
Evropským soudem pro lidská práva bylo možno označit za trest. I s ohledem na tento závěr
shledal, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné a splňuje nezbytné náležitosti správního
rozhodnutí.
[3] Následně se krajský soud zabýval námitkami podjatosti, které žalobce vznesl v průběhu
správního řízení. K námitce uplatněné dne 20. 10. 2019 správní orgán I. stupně správně
nepřihlížel, neboť nebyla uplatněna bez zbytečného odkladu. Žalobce se informace dozvěděl
již 9. 10. 2019 a neobjasnil, proč s jejich uplatněním vyčkával celých 11 dnů, navíc za situace,
kdy na předcházejícím ústním jednání přímo uvedl, že námitku podjatosti vůči příslušné úřední
osobě nevznáší.
[4] O jinou situaci se ale jedná v odvolacím řízení. Námitka podjatosti, uplatněná v odvolání,
je podle soudu dostatečně určitá, žalobce uvedl dosud neuplatněné závažné tvrzení, označil
konkrétní děj i osoby, pouze chybí časový údaj. Stěžovatel jej proto měl vyzvat, aby své tvrzení
doplnil, a následně měl podle toho zvážit další postup. Odůvodnění, kterým se stěžovatel
s námitkou ve svém rozhodnutí vypořádal, je obecné a nemůže obstát.
[5] Protože soud shledal částečnou důvodnost žalobního bodu týkajícího se námitky
podjatosti, nepřezkoumával již další námitky uplatněné v žalobě a rozhodnutí stěžovatele zrušil.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní
[6] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[7] S odkazem na komentářovou literaturu uvádí, že námitku podjatosti lze smysluplně
uplatnit pouze v řízení před správním orgánem I. stupně. Protože žalobce námitku uplatnil
až v odvolání, nerozhodoval o ní samostatným usnesením, ale posuzoval ji jako odvolací
námitku, s níž se vypořádal v odůvodnění rozhodnutí. I s ohledem na to je přesvědčen, že nebyl
povinen vyzývat stěžovatele k doplnění tvrzení, naopak bylo na žalobci, aby tento odvolací důvod
řádně specifikoval. Povinnost vyzvat k doplnění má správní orgán jen v případě blanketního
odvolání, což není případ nyní projednávané věci.
[8] Stěžovatel je přesvědčen, že se s námitkou vypořádal dostatečně na st. 12 a 8 napadeného
rozhodnutí. Vyvrátil tvrzení, že vůči žalobci bylo postupováno nedůvodně odlišně,
než proti jiným autoškolám, vysvětlil, že řízení o odnětí registrace fakticky navazovalo
na přestupkové řízení vedené s žalobcem. V něm stěžovatel jako odvolací správní orgán vyjádřil
právní názor, že zjištěná pochybení jsou takového charakteru, že mohou zakládat důvod k odnětí
registrace provozovatele autoškoly. Proto správní orgán I. stupně zahájil řízení o odnětí
registrace. Žalobcem uváděné tvrzení by tak, pokud by bylo pravdivé, odráželo obsah správního
spisu v tom smyslu, že pokud by neprobíhalo odvolací řízení ve věci přestupku, nedozvěděl by se
stěžovatel o pochybeních žalobce a tedy by ani nezavázal správní orgán I. stupně k zahájení řízení
o odnětí registrace. Trvá na tom, že vypořádání sporné odvolací námitky bylo dostatečné
a nebylo důvodu pochybovat o nepodjatosti úřední osoby.
[9] Žalobce neuvedl, při jaké příležitosti měl tvrzený rozhovor proběhnout a dokonce
ani netvrdil, že by úřední osoba byla podjatá a z jakého důvodu. Ze spisu je naopak patrné,
že úřední osoba postupovala standardně. Navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu
vrátit k dalšímu řízení.
[10] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že očekával, že o námitce podjatosti
uplatněné dne 20. 10. 2019 bude rozhodnuto bezodkladně, namísto toho stěžovatel vydal
meritorní rozhodnutí. Žalobce tak neměl příležitost doplnit skutková tvrzení a proto je upřesnil
až v odvolání. Ve správním spise není založen žádný pokyn nadřízeného správního orgánu
k tomu, aby správní orgán I. stupně zahájil řízení o odnětí registrace k provozování autoškoly,
tvrzení stěžovatele je proto nepodložené. Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů. Rovněž ověřoval, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
[12] Z předloženého správního spisu zjistil NSS následující, pro posouzení věci podstatné
skutečnosti. Dne 6. 9. 2019 bylo se žalobcem, jako provozovatelem autoškoly, zahájeno řízení
o odnětí registrace k provozování autoškoly podle §6 odst. 1 písm. a) zákona č. 247/2000 Sb.,
o získávání a zdokonalovaná odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách
některých zákonů. Z protokolu o ústním jednání, konaném dne 25. 9. 2019, plyne, že přítomný
zástupce žalobce k dotazu správního orgánu, zda namítá podjatost úřední osoby, uvedl: „nejsem
účastník a nemám k tomu žádné poznatky“. Následně dne 20. 10. 2019 zaslal žalobce správnímu
orgánu I. stupně přípis, v němž uplatnil námitku podjatosti. Požadoval, aby „přinejmenším
oprávněná úřední osoba Bc. R. N. byla z dalších úkonů v řízení vyloučena a věc byla předána
jinému, věcně příslušnému správnímu orgánu“. Uvedl, že z informací obsažených v dopise ze
dne 9. 10. 2019, č. j. MMFM 156280/2019, je zřejmé, že vůči jeho autoškole a autoškole Strnadel
je postupováno nepoměrně přísněji než k jiným subjektům. Podklady pro zahájení řízení o
odejmutí registrace navíc měl správní orgán k dispozici již podstatně dříve. Řízení ale zahájil až
po roce a dvou měsících nečinnosti a až poté, co žalobce podal žalobu proti rozhodnutí o uložení
pokuty. Tuto námitku správní orgán I. stupně vyhodnotil jako opožděnou.
[13] V odvolání žalobce rozporoval závěr správního orgánu I. stupně, že námitku podjatosti
nepodal bez zbytečného odkladu. Pod bodem 20. odvolání nově uvedl, že mu bylo oprávněnou
úřední osobou za přítomnosti vyjmenovaných svědků (Ing. Strnadel, vedoucí odboru N.)
sděleno, že kdyby v přestupkovém řízení nepodal odvolání, nebylo by s ním řízení o odnětí
registrace k provozování autoškoly zahajováno. Stěžovateli s ohledem na to navrhl, aby tyto
závažné skutečnosti prověřil, vyslechl zúčastněné osoby a v případě prokázání uvedených
skutečností přijal příslušná opatření. V napadeném rozhodnutí stěžovatel pak, stejně jako správní
orgán I. stupně, zhodnotil, že námitka podaná dne 20. 10. 2019 nebyla uplatněna bez zbytečného
odkladu, nicméně současně provedl i její vypořádání. K námitce uplatněné pod bodem 20.
odvolání obecně uvedl, že jde o ničím nepodložené tvrzení a nemá důvod pochybovat
o nepodjatosti úředních osob, které nemají žádný zájem na výsledku řízení. Ze spisu nezjistil
ani žádný důvod, pro který by úřední osoby překročily svoji úřední povinnost.
[14] Krajský soud posledně uvedené vypořádání námitky zhodnotil jako nedostačující.
Žalobce dle něj uvedl závažné skutečnosti, které měl žalovaný prověřit, a proto obecné
a proklamativní odůvodnění žalovaného vztahující se k této námitce nemůže obstát.
[15] Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením v obecné rovině ztotožňuje. Námitka tak,
jak je v odvolání uplatněna, zcela konkrétně popisuje skutkový děj, který se měl odehrát. Žalobce
uvedl, jaké osoby měly být přítomny, jaké dotazy vzneseny a jak a kým na ně mělo být
odpovězeno. Pod bodem 21 odvolání pak navrhl, aby stěžovatel zúčastněné osoby za účelem
prověření uvedených skutečností vyslechl.
[16] Stěžovatel tuto námitku vypořádal zcela obecně, bez bližšího zkoumání či prověření
tvrzených skutečností konstatoval, že jde o nepodložené tvrzení a že ze spisového materiálu
nevyplývá jakýkoliv zájem, který by úřední osoby měly na rozhodování věci mít. K návrhu
na výslech svědků, kteří by z podstaty věci jako jediní mohli potvrdit či vyvrátit tvrzení žalobce,
se nijak nevyjádřil. Vypořádání uplatněného tvrzení, které stěžovatel učinil na str. 12 napadeného
rozhodnutí, a to i ve spojení s vypořádáním tvrzení týkajících se námitky podjatosti ze dne
20. 10. 2019 (str. 7 a 8 napadeného rozhodnutí), tak nemůže být hodnoceno jako dostačující.
Neobsahuje úvahu, kterou měl stěžovatel na základě popsaného tvrzení učinit, tj. nevypořádává
a zcela pomíjí konkrétní skutečnosti a návrhy, které žalobce uvedl. Současně nelze odhlédnout
od toho, že uplatněné tvrzení nebylo z hlediska vedení řízení nevýznamné. Naopak, v případě
jeho prokázání by bylo nutno zvážit, zda řízení nebylo stiženo vadou mající vliv na zákonnost
rozhodnutí ve smyslu §89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, která by spočívala
v tom, že ve věci rozhodovala podjatá úřední osoba. Závěr krajského soudu, že takové
odůvodnění nemůže v soudním přezkumu obstát, je proto správný.
[17] Žalobce uplatnil podjatost úřední osoby, k níž dospěl na základě tvrzeného rozhovoru,
v odvolání, tj. v podání, kterým napadal zákonnost rozhodnutí vydaného správním orgánem
I. stupně. O námitce podjatosti ve smyslu §14 správního řádu má ale smysl rozhodovat
jen tehdy, dokud není vydáno rozhodnutí ve věci samé. Opačný postup by postrádal logiku a byl
proti samé podstatě námitek podjatosti, neboť jejich smyslem je vyloučit možnost,
aby se na výkonu pravomoci a rozhodování správního orgánu podílela osoba, u které lze
důvodně pochybovat o její nepodjatosti. NSS již dříve uvedl, že bylo-li účelu správního řízení
dosaženo, „je pojmově vyloučeno, dovolávat se ex post aktivace mechanismu, který má jeho zatížení tímto
těžkým deficitem bránit“ (rozsudek NSS ze dne 27. 8. 2013, č. j. 2 As 134/2011 – 200, č. 298/2014
Sb. NSS). O námitce podjatosti pracovníků orgánu správního orgánu I. stupně tak již nelze
po vydání prvostupňového rozhodnutí rozhodovat v režimu §14 správního řádu (viz rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 10. 8. 1998, č. j. 29 Ca 200/96 – 15, č. 409/1999 SJS, či rozsudek
NSS ze dne 20. 12. 2018, č. j. 3 As 219/2017 – 50).
[18] To ale neznamená, že by tvrzení o podjatosti bylo po vydání prvostupňového rozhodnutí
zcela bezpředmětné. Odvolací správní orgán je v takových případech povinen vznesenou
námitku vypořádat, ovšem nikoliv jako námitku podjatosti podle §14 správního řádu,
ale materiálně jako odvolací důvod ve smyslu §89 správního řádu. Dospěje-li při jejím posouzení
k závěru, že v řízení před správním orgánem I. stupně byly naplněny podmínky §14 odst. 1
správního řádu, půjde o vadu řízení, která má vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí (viz např.
rozsudek NSS ze dne 27. 8. 2013, č. j. 2 As 134/2011 – 200, č. 298/2014 Sb. NSS). Tvrzení
o podjatosti uplatněné v odvolání se tak řídí stejným režimem, jako ostatní odvolací námitky
týkající se vad řízení. Blíže lze odkázat rovněž na komentářovou literaturu, např. Vedral, Josef.
Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, s. 184, či FIALA,
Z., FRUMAROVÁ, K., VETEŠNÍK, P., ŠKUREK, M., HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V.,
SOVOVÁ, O., SCHEU, L. Správní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2020, s. 30.
[19] Krajský soud je proto s ohledem na shora uvedené nutno korigovat v hodnocení tvrzené
podjatosti jako „námitky podjatosti ve smyslu §14 správního řádu“. Stěžovatel tak napříště
v odvolání uplatněné tvrzení o podjatosti posoudí jako odvolací námitku, kterou žalobce namítal
existenci vad řízení. Nebude tedy hodnotit splnění podmínek pro uplatnění námitky podjatosti
ve smyslu §14 odst. 2 správního řádu, jak jej nesprávně zavázal krajský soud, ale ve smyslu §89
odst. 2 správního řádu posoudí, zda řízení před správním orgánem I. stupně nebylo stiženo
vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Rozsudek krajského soudu i přes toto
upřesnění v kasačním přezkumu obstojí, neboť podle judikatury NSS je-li výrok napadeného
rozsudku správný, bylo by pouhým formalismem rozporným se zásadou ekonomie řízení zrušit
napadené rozhodnutí, aniž by se na věcném výsledku sporu cokoliv změnilo (viz rozsudek NSS
ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 Afs 104/2008 - 66).
[20] Argumentace, dle které sdělení oprávněné úřední osoby bylo míněno tak, že důvodem
zahájení řízení o odnětí registrace k provozování autoškoly nebyla skutečnost, že žalobce napadl
rozhodnutí o uložené pokutě, ale skutečnost, že bez odvolacího řízení by se nadřízený správní
orgán o důvodech pro zahájení řízení o odnětí registrace vůbec nedozvěděl, je nepřípustná.
Stěžovatel toto tvrzení uplatnil až v kasační stížnosti, napadené rozhodnutí takovou argumentaci
neobsahuje. Podle setrvalé judikatury NSS platí, že nedostatky odůvodnění správního rozhodnutí
nelze následně dohánět procesní aktivitou správního orgánu v soudním řízení, např. ve vyjádření
v žalobě či v kasační stížnosti (viz např. rozsudky NSS ze dne 18. 9. 2017, č. j. 9 As 82/2014 – 46,
či ze dne 18. 7. 2018, č. j 6 Afs 266/2017 – 31), pro soudní přezkum je tak podstatný obsah
napadeného správního rozhodnutí, které ale řádné vypořádání projednávané námitky neobsahuje.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Ze shora uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl. Stěžovatel je v dalším řízení vázán
právním názorem vysloveným krajským soudem tak, jak byl shora upřesněn NSS.
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle úspěchu ve věci
v souladu s §60 odst. 1 větou první s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel v řízení úspěch
neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce měl ve věci plný úspěch,
neboť kasační stížnost byla zamítnuta, a proto mu soud přiznal náhradu nákladů řízení proti
stěžovateli.
[23] Zástupce žalobce učinil v řízení před kasačním soudem jeden úkon právní služby,
kterým je písemné podání ve věci samé [vyjádření ke kasační stížnosti; §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif)]. Za tento úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna ve výši
3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu],
která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů podle §13 odst. 4 advokátního
tarifu. Zástupce žalobce osvědčil, že je plátcem DPH, k nákladům řízení se tedy přičítá DPH
v sazbě 21 % (§14a odst. 1 advokátního tarifu), tj. 714 Kč. Celková částka náhrady nákladů řízení
činí 4 114 Kč. Tuto částku je stěžovatel povinen žalobci zaplatit k rukám jeho zástupce
JUDr. Ing. Ondřeje Horázného, advokáta se sídlem Ondříčkova 1304/9, Praha, a to do 30 dnů
ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2022
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu