ECLI:CZ:NSS:2022:ARS.5.2021:40
sp. zn. Ars 5/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Josefa Baxy, Radana Malíka (soudce zpravodaj),
Petra Mikeše, Pavla Molka a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: J. Č., zast. Mgr. Janem
Petříkem, advokátem se sídlem Pařížská 204/21, Praha 1, a účastníka řízení: město Třemošnice,
se sídlem Náměstí Míru 451, Třemošnice, zast. Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou
se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatých
v místním referendu konaném na území města Třemošnice ve dnech 8. 10. 2021 a 9. 10. 2021,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové –
pobočky v Pardubicích ze dne 18. 11. 2021, č. j. 52 A 69/2021 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V projednávané věci se řeší problematika přenesené a samostatné působnosti obce
při pořizování změny územního plánu v návaznosti na znění referendových otázek,
jednoznačnost položených otázek a důsledky absence zákonných náležitostí usnesení o vyhlášení
referenda v rozhodnutí zastupitelstva města.
[2] Spolu s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR se konalo ve dnech 8. 10. 2021
a 9. 10. 2021 na celém území města Třemošnice místní referendum, vyhlášené dle §14
zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění do 31. 1. 2022
(dále jen „zákon o místním referendu“), týkající se využití pozemků místní průmyslové zóny.
Otázky položené v referendu byly formulovány následovně:
1) „Má město Třemošnice jako jednotka územní samosprávy dále podporovat projekt výstavby nového
provozu společnosti KOVOLIS HEDVIKOV, a.s., v průmyslové zóně v Třemošnici označené
v územním plánu Z4, tj. podporovat jako vlastník nemovitostí a jako účastník správních řízení výstavbu
nového závodu s lisovnou a tavírnou hliníku, obrobnou, nářaďovnou, mechanickými dílnami, skladem
expedice, parkovištěm a správní budovou?“
2) „Má město Třemošnice učinit veškeré potřebné kroky ke změně Územního plánu města Třemošnice
a celou či podstatnou část plochy označenou Z4 a plochu Z5 změnit na zónu určenou pro bydlení
v rodinných domech a veřejné prostranství v zájmu plnění důležitého veřejného zájmu města?“
[3] Při hlasování bylo vydáno 1 487 hlasovacích lístků a úředních obálek, tj. 62,11 % z počtu
oprávněných osob, a celkový počet platných hlasů činil 1 405, tj. 94,49 % z účasti na místním
referendu. O otázkách bylo v místním referendu rozhodnuto následovně:
• Otázka č. 1: Celkový počet platných hlasů pro odpověď ANO 362, tj. 15,12 % (z počtu
oprávněných osob), 24,34 % (z účasti na místním referendu). Celkový počet platných
hlasů pro odpověď NE 954, tj. 39,85 % (z počtu oprávněných osob), 64,16 % (z účasti
na místním referendu).
• Otázka č. 2: Celkový počet platných hlasů pro odpověď ANO 988, tj. 41,27 % (z počtu
oprávněných osob), 66,44 % (z účasti na místním referendu). Celkový počet platných
hlasů pro odpověď NE 346, tj. 14,45 % (z počtu oprávněných osob), 23,27 % (z účasti
na místním referendu).
[4] Byly tedy splněny podmínky stanovené §48 odst. 1 a 2 zákona o místním referendu
k platnosti a závaznosti rozhodnutí v místním referendu.
[5] Navrhovatel podal ke krajskému soudu návrh na vyslovení neplatnosti všech rozhodnutí
přijatých v tomto referendu. Ten jej však neshledal důvodným a zamítl jej.
II. Obsah podání účastníků řízení
II.a Kasační stížnost
[6] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) napadá výše označené usnesení krajského soudu
kasační stížností se čtyřmi kasačními námitkami.
[7] V první kasační námitce stěžovatel namítá nesprávné položení druhé otázky a související
vadné posouzení krajským soudem. Napadenému usnesení vytýká, že krajský soud provedl
komplexní zhodnocení toho, zda otázka spadá do samostatné nebo přenesené působnosti obce,
přičemž tuto úvahu nemohl průměrný občan učinit. Ten si tak z druhé otázky mohl odnést
toliko to, že úředníci města Třemošnice budou nyní aktivně či aktivisticky činit vše pro změnu
územního plánu. To, že v některých částech procesu změny územního plánu je město
Třemošnice vázáno výsledky referenda a v dalších nikoliv, nemohl průměrný občan z dané otázky
pochopit.
[8] S poukazem na judikaturu zdejšího soudu pak stěžovatel uvádí, že zastupitelstvo obce
nemá možnost měnit obsah územního plánu a nerespektovat tak řešení projednané a dohodnuté
s dotčenými orgány. Z relevantní judikatury ovšem vyplývá, že orgány obce musí mít právní
nástroje k realizaci rozhodnutí v referendu, což není případ projednávané věci, neboť šlo
o referendum zasahující do veřejnoprávního procesu. V rozsahu druhé otázky se referendum
konat nemělo, neboť nejde o samostatnou působnost obce.
[9] Obsahem druhé kasační námitky je nesouhlas stěžovatele s hodnocením porušení §14
věty druhé zákona o místním referendu, týkajícího se náležitostí usnesení o vyhlášení místního
referenda. Krajský soud dle stěžovatele přehlédl, že podoba usnesení v projednávané věci je zcela
nedostatečná, v rozporu se zákonem bez převážně většiny předepsaných náležitostí. Výčet
náležitostí je přitom taxativní a norma je kogentní. S odkazem na judikaturu kasačního soudu
pak stěžovatel uvádí, že absence těchto údajů může vést k ovlivnění výsledků referenda a návrh,
který neobsahuje odhad nákladů, by měl být považován za nevyhovující. Nelze přitom přijmout
ani argumentaci krajského soudu, že tyto vady byly zhojeny odkazem v usnesení na jiné
dokumenty.
[10] Stěžovatel namítá, že nebylo jeho povinností uvádět okolnosti nad rámec uvedených
nedostatků usnesení o vyhlášení referenda, ve kterých by uváděl, jak toto tvrzené porušení
zákona ovlivnilo výsledek referenda. Obsah usnesení je dán zákonem z určitého důvodu,
a proto absence zákonných náležitostí má bez dalšího vliv na výsledek referenda.
[11] Ve třetí kasační námitce stěžovatel nesouhlasí s posouzením přípustnosti položených
otázek, přičemž odkazuje na část I. žaloby, v níž uvedl, že není jasné, co znamenají pojmy
„podporovat“, „podporovat jako vlastník“, „město Třemošnice“ nebo „veškeré potřebné kroky“.
[12] Čtvrtá kasační námitka se týká údajného nezákonného rozhodnutí ve věci samé
či zmatečnosti, kterou stěžovatel shledává v užití expresivních výrazů v napadaném usnesení
krajského soudu. Dle jeho názoru jsou některé pasáže odůvodnění napadeného usnesení
za hranou obvykle přípustné soudní polemiky a soud překročil základní principy a zásady
správního soudnictví. Konkrétně pak stěžovatel odkazuje na argumentaci slovníkem spisovné
češtiny a užitím satirických průpovídek z literární a filmové tvorby. Tím se měli soudci krajského
soudu zároveň dopustit jednání snižujícího důstojnost soudcovské funkce a ohrozit důvěru
v nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování soudů. Pokud měli rozhodující soudci
ke stěžovateli negativní vztah, měli tuto skutečnost ohlásit předsedovi soudu, neboť se jednalo
o podjatost.
II.b Vyjádření účastníka řízení
[13] Město Třemošnice jako účastník řízení (dále též „odpůrce“, jak jej označoval krajský
soud), ve svém vyjádření k první kasační námitce konstatuje, že otázku č. 2 konstruoval tak,
aby byla srozumitelná každému. Pokud někdo něčemu nerozuměl, měl dle jeho názoru možnost
nahlédnout do zákona, dotázat se nebo proti znění otázky protestovat. Tvrzení stěžovatele
ohledně složitosti a odbornosti procesu změny územního plánu s tím, že jej občan nemůže
obsáhnout, zcela vylučuje veřejnost z procesu jeho přijímání, což je dle odpůrce nepředstavitelná
úvaha. Pro město Třemošnice je otázka č. 2 významná pro určení hlavního směru, kterým se má
jako územní samosprávný celek vydat. K otázce č. 2 pak ještě odpůrce dodává, že nezpochybňuje
veřejnoprávní rozměr jejího znění – uvádí, že to je přesně důvod, proč odpověď žádal.
[14] Vyjádření k první kasační námitce odpůrce uzavírá tím, že odpověď na otázku č. 2
jej neváže v tom, jak má o věci rozhodovat v přenesené pravomoci, ale má mu dát pokyn,
jak se chovat jako účastník řízení z pozice samosprávné jednotky.
[15] K druhé námitce (náležitosti usnesení zastupitelstva) odpůrce uvádí, že úvahy krajského
soudu nepovažuje za absurdní. Odkaz v usnesení je zcela běžnou praxí (např. u smluv),
neboť nelze spravedlivě a rozumně požadovat, aby bylo vše součástí usnesení. Za podstatný
považuje odpůrce projev vůle, který zde byl naplněn.
[16] Ani čtvrtou námitku (odůvodnění napadeného usnesení krajského soudu) nepovažuje
odpůrce za důvodnou, neboť způsob odůvodnění napadeného rozhodnutí krajského soudu
nepovažuje za nepatřičný. Dle jeho názoru není důvod se bránit určitému „neprávnímu“ pohledu
na věc, který může více ozřejmit použité právní formulace. Zároveň uvádí, že podjatost nelze
dovozovat z toho, že se stěžovateli nezamlouvá právní názor soudu nebo jeho odůvodnění.
[17] Napříč svým vyjádřením odpůrce nesouhlasí se stěžovatelovým užitím pojmu „průměrný
občan“, neboť se pro něj jedná o pojem neznámý, a považuje jej za degradující.
[18] Odpůrce tak navrhuje kasační stížnost zamítnout.
II.c Replika stěžovatele
[19] K vyjádření odpůrce uplatnil stěžovatel repliku, ve které považuje argumentaci odpůrce
ohledně „průměrného občana“ za účelovou. Toto označení stěžovatel použil pouze ve snaze
zdůraznit nezbytnost správného položení otázek v referendu tak, aby nepůsobily na průměrného
občana klamavě a dezinformačně. Průměrného občana přitom považuje za ekvivalent „každé
svéprávné osoby s rozumem průměrného člověka“ podle §4 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb.,
občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů.
[20] Dále uvádí, že se odpůrce snaží přenést odpovědnost za řádné vyhlášení referenda
na občany, když tvrdí, že mají v případě pochybností nahlédnout do zákona. Přímá demokracie
má dle jeho názoru smysl pouze v okamžiku, když občané vědí, o čem rozhodují. Proto je třeba
trvat na správně položených otázkách. S tím pak souvisí i položení takových otázek, které
nezasahují do přenesené působnosti.
[21] S poukazem na důvodovou zprávu pak stěžovatel uvádí, že pro legitimnost přímé
demokracie je nutná řádná informovanost hlasujících osob, která je naplňována skrze zákonné
náležitosti usnesení o vyhlášení referenda. Argumentaci odpůrce v této části považuje za ryze
účelovou, jelikož vede k závěru, že je normální porušovat kogentní a taxativní zákonné normy.
[22] Závěrem uvádí, že se mu dostalo emočně zabarveného soudního rozhodnutí, což dle jeho
názoru zakládá vadu řízení. Stěžovatel tak trvá na návrhu zrušit usnesení krajského soudu
a prohlásit rozhodnutí přijatá v místním referendu za neplatná.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[23] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání
kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatel je zastoupen advokátem
[§102 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“)]. Poté přistoupil k přezkumu usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[24] Kasační stížnost není důvodná.
[25] Úvodem Nejvyšší správní soud předesílá, že „otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti
rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem,
nýbrž způsobem zohledňujícím skutečnost, že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno,
v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti
připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že referendum bylo provedeno protizákonným
způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno“ (usnesení NSS ze dne 29. 8. 2012,
č. j. Ars 1/2012 - 26, č. 2718/2012 Sb. NSS). Z tohoto obecného požadavku na hodnocení
referenda a jeho výsledků vycházel soud i v této věci.
III.a K působnosti obce u otázky č. 2
[26] Předmětem první kasační námitky je, zda otázka č. 2 spadá do samostatné
nebo přenesené působnosti obce z pohledu „průměrného občana“. Nejvyšší správní soud
neshledal tuto námitku důvodnou, neboť referendum je možné konat o záležitostech územního
plánování a otázka je jednoznačná.
[27] Předně je nutné konstatovat, že stěžovatel spojuje dvě věci do jedné. První se týká toho,
zda otázka č. 2 spadá do samostatné působnosti obce podle §6 zákona o místním referendu.
Druhou pak je její jednoznačnost podle §8 odst. 3 téhož předpisu.
[28] Nejvyšší správní soud se tak nejdříve zabýval tím, zda otázka č. 2 spadá do samostatné
působnosti obce. V souladu s judikaturou, ze které vycházel již krajský soud a kterou argumentuje
i stěžovatel, „jsou-li orgány obce v místním referendu zavázány k provedení určitých úkonů, je třeba zkoumat,
zda tyto úkony patří do samostatné působnosti dané obce a zda je lze v samostatné působnosti této obce realizovat“
(rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 4/2012 - 47, č. 2760/2013 Sb. NSS). Při tomto
hodnocení se primárně vychází ze znění položené otázky, neboť pouze z ní lze zjistit obsah
přijatého rozhodnutí. Ohled se dále bere na zřejmý smysl a účel položené otázky. V rámci
rozhodování o platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu ovšem nelze přičítat
rozhodnutí význam, který jde nad rámec položené otázky anebo je v přímém rozporu s jejím
zněním. Dodatečný výklad rozhodnutí přijatého v místním referendu nemůže s poukazem
na záměry iniciátora referenda měnit význam otázky, o níž oprávněné osoby hlasovaly
a k níž tedy projevily svou vůli, nebo rozšiřovat úkony, k jejichž realizaci byly orgány obce
zavázány (viz výše citovaný rozsudek NSS).
[29] Zároveň je nutné připomenout, jak učinil již krajský soud, že referendum se může konat
o záležitostech územního plánování, jelikož spadají do samostatné působnosti obce
(srov. rozsudek NSS ze dne 1. 9. 2021, č. j. Ars 6/2020 - 85, odst. [31] a judikaturu tam
citovanou).
[30] Pozici zastupitelstva obce při pořizování územního plánu obecně upravuje §6 odst. 5
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). V samostatné
působnosti zastupitelstvo obce rozhoduje zejména o pořízení územního plánu [písm. a)
citovaného ustanovení]; schvaluje zadání či pokyny pro zpracování návrhu územního plánu
[písm. b) tamtéž]; a územní plán vydává [písm. c) tamtéž].
[31] Při hodnocení otázky č. 2 ve světle uvedených východisek dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že spadá do samostatné působnosti obce. Jak již konstatoval krajský soud (bod 17.
napadeného usnesení), město Třemošnice disponuje nástroji, kterými je možné změnit územní
plán města tak, že z plochy Z4 a Z5 se stane zóna určená pro bydlení a veřejné prostranství.
Jde především o možnost iniciovat pořízení územního plánu (resp. jeho změny) v samostatné
působnosti obce podle §6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona a §44 písm. a) téhož zákona;
schvalovat zadání a pokyny pro zpracování návrhu územního plánu v samostatné působnosti
obce [§6 odst. 5 písm. b) stavebního zákona a §47 odst. 1, věta druhá, téhož zákona]; využít
určeného zastupitele (§47 odst. 1 věta první stavebního zákona); a konečně možnost
zastupitelstva předložený návrh územního plánu vrátit k přepracování či jej neschválit, byl-li
by v rozporu s výsledky referenda (§54 odst. 3 stavebního zákona). Jinými slovy, pokud
se zastupitelstvu města Třemošnice nepodaří dosáhnout návrhu územního plánu souladného
s rozhodnutím v referendu, může závazné rozhodnutí referenda naplnit neschválením
předloženého návrhu (viz usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2020,
č. j. 55 A 116/2020 - 84, bod 38.; a aprobování tohoto závěru v rozsudku NSS ze dne 1. 9. 2021,
č. j. Ars 6/2020 - 85, odst. [22]). První část kasační námitky tak není důvodná.
III.b K jednoznačnosti a přípustnosti otázky č. 2
[32] Kasační soud dále hodnotil jednoznačnost otázky č. 2 pro běžného občana (slovy
stěžovatele „průměrného občana“) podle §8 odst. 3 zákona o místním referendu. V souladu
s dříve vysloveným názorem je nutné hodnotit jednoznačnost položených otázek pohledem
běžného občana a nikoliv rigorózním právnickým okem (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2012,
č. j. Ars 2/2012 - 43, odst. [42]), přičemž „absolutní lingvistická jednoznačnost je spíše ideálem, kterému je
možno se při formulaci otázek přibližovat, než jej reálně docílit. Ani samotná lingvistická věda někdy nenabízí
mluvčím jednotná řešení, vždyť živoucí jazyková realita se často jeví jako mnohovrstevnatá a kolísající. I s touto
lingvistickou výhradou je ale třeba trvat na tom, že je žádoucí, aby otázka byla přiměřeně stručná, přehledná
a syntakticky nekomplikovaná. Případná delší či složitější otázka nemusí nutně znamenat nejednoznačnost
už z toho důvodu, že některé palčivé komunální problémy je obtížné formulovat v krátké a jednoduché větě.“
(tamtéž, odst. [44]).
[33] Otázka č. 2 zněla: „Má město Třemošnice učinit veškeré potřebné kroky ke změně Územního plánu
města Třemošnice a celou či podstatnou část plochy označenou Z4 a plochu Z5 změnit na zónu určenou
pro bydlení v rodinných domech a veřejné prostranství v zájmu plnění důležitého veřejného zájmu města?“
[34] Dle soudu z otázky č. 2 neplyne stěžovatelem uváděný závěr, že představou hlasujících
občanů bylo „nasměrování všech úředníků a zastupitelů Města Třemošnice do abstraktně „jednosměrné“
uličky,“ ve které mají učinit naprosto cokoliv pro uskutečnění změny územního plánu. Tato
otázka má dle kasačního soudu jasný smysl – zavázat město Třemošnice k tomu, aby zahájilo
proces změny územního plánu (tj. rozhodlo o pořízení a souladně s výsledkem referenda zadalo
pokyny pro jeho vypracování – srov. [30] tohoto rozsudku), případně aby odmítlo řešení
s výsledkem referenda nesouladné.
[35] Zároveň je nutné odmítnout úvahu stěžovatele, že proces změny územního plánu
je tak odborný a právně komplikovaný, že mu nemůže běžný občan porozumět. To je totiž
v rozporu s výše uvedeným závěrem o možnosti konat místní referendum ve věcech územního
plánu. Stěžovatelova úvaha znamená popření této možnosti, jelikož znemožňuje v této věci
uspořádat referendum, což je v rozporu s výše citovanou judikaturou (odst. [29] tohoto
rozsudku).
[36] Kasační soud nepřisvědčil ani nejednoznačnosti pojmů užitých v této otázce,
které se stěžovatel dovolává ve třetí kasační námitce („město Třemošnice“ a „veškeré potřebné
kroky“). Jak již uvedl krajský soud, pojem „město Třemošnice“ byl použit správně, neboť město
je jako celek veřejnoprávní korporace a rozhodnutí přijaté v referendu pak zavazuje v samostatné
působnosti všechny orgány města (bod 22. napadeného usnesení). Pojem „město X“
v referendových otázkách se přitom opakovaně vyskytovalo – usnesením Krajského soudu
v Plzni ze dne 5. 11. 2012, č. j. 57 A 75/2012 - 101, bylo vyhlášeno referendum s otázkou
„souhlasíte s tím, aby město Plzeň bezodkladně podniklo veškeré kroky v samostatné působnosti […]“;
usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 26. 8. 2014, č. j. 40 A 6/2014 - 33, bylo
vyhlášeno referendum s otázkou „souhlasíte s tím, aby město Štětí zakázalo provozování loterií a sázkových
her […]“ (tuto otázku shledal kasační soud jednoznačnou v rozsudku ze dne 2. 10. 2014,
č. j. Ars 3/2014 - 41, odst. [49]); o obdobně koncipované otázce hlasovali i v Lovosicích,
kde bylo referendum vyhlášeno usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
11. 9. 2014, č. j. 40 A 8/2014 - 45; stejně jako v Jablonci nad Nisou, kde bylo referendum
vyhlášeno usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka Liberec ze dne 9. 2. 2018,
č. j. 64 A 2/2018 - 47; nebo ve třech otázkách v jihlavském referendu, které všechny začínaly
„souhlasíte s tím, aby město Jihlava bezodkladně podniklo veškeré kroky v samostatné působnosti […],”
a které bylo vyhlášeno usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 29. 4. 2015,
č. j. 67 A 6/2014 - 118.
[37] Pojem „veškeré potřebné kroky“ či obdobné vyjádření se v referendových otázkách
taktéž vyskytují. Kromě výše citovaných usnesení Krajského soudu v Plzni a Krajského soudu
v Brně lze odkázat i na usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 2. 11. 2020,
č. j. 52 A 3/2020 - 38, kterým bylo vyhlášeno referendum, zda „[…] souhlasíte s tím,
aby zastupitelstvo městyse Ševětín podniklo veškeré kroky a opatření, aby dalšímu prodlužování těžby a drcení
kamene v katastrálním území Ševětína zabránilo?“
[38] K použití obecnějších slov Nejvyšší správní soud dodává, že jejich prostřednictvím
dochází k naplnění požadavku na stručnost, přehlednost a nekomplikovanou skladbu položené
otázky. Není tak žádoucí, aby otázky v referendu byly pokládány s takovou mírou detailu, kdy
uvedou všechny možnosti, kterými mají jednotlivé orgány města postupovat v potenciálních
situacích při změně územního plánu, jelikož taková otázka by mohla být v rozporu s požadavkem
srozumitelnosti. Jinými slovy trvat na absolutní přehlednosti otázky a současně na její
srozumitelnosti by mohlo vést k tomu, že referendovou otázku nepůjde zformulovat vůbec.
III.c K jednoznačnosti otázky č. 1
[39] Stěžovatel ve třetí námitce rozporoval jednoznačnost otázky č. 1, která zněla: „Má město
Třemošnice jako jednotka územní samosprávy dále podporovat projekt výstavby nového provozu společnosti
KOVOLIS HEDVIKOV, a.s., v průmyslové zóně v Třemošnici označené v územním plánu Z4, tj. podporovat
jako vlastník nemovitostí a jako účastník správních řízení výstavbu nového závodu s lisovnou a tavírnou hliníku,
obrobnou, nářaďovnou, mechanickými dílnami, skladem expedice, parkovištěm a správní budovou?“ Stěžovatel
přitom rozporuje užití výrazů „podporovat“ a „podporovat jako vlastník“. Jednoznačnost pojmu
„město Třemošnice“ vyjasnil soud již výše (odst. [36] až [38] tohoto rozsudku).
[40] Pojem „podporovat“ je v otázce zcela zjevně použit jako shrnující slovo, jehož obsah
upřesňuje věta začínající „tj.“. Položená otázka tak připouští pouze jeden možný výklad,
který vyplývá přímo z jejího znění, a to, že se jedná o podporu z pozice vlastníka nemovitostí
a účastníka správních řízení.
[41] U pojmu „podporovat jako vlastník“ pak Nejvyšší správní soud odkazuje na naplňování
výše uvedeného požadavku na stručnost, přehlednost a nekomplikovanou skladbu položené
otázky (odst. [38] tohoto rozsudku).
III.d K náležitostem vyhlášení místního referenda
[42] Ve druhé kasační námitce stěžovatel namítá, že usnesení zastupitelstva města Třemošnice
nemělo zákonem požadované náležitosti, což je samo o sobě důvodem pro vyslovení neplatnosti
rozhodnutí přijatého v referendu. Kasační soud tuto námitku neshledal důvodnou.
[43] Nejvyšší správní soud v této věci vychází z volební judikatury (srov. rozsudek NSS ze dne
13. 11. 2013, č. j. Ars 3/2013 - 29, odst. [42] a tam citovanou judikaturu), a zdůrazňuje, že volební
soudnictví v České republice nezná absolutní vady volebního (resp. referendového) řízení, tak jak
se jich dovolává stěžovatel. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat
za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek hlasování,
a to podle principu proporcionality (nález ÚS ze dne 26. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, část IV.;
či nověji např. usnesení NSS ze dne 6. 11. 2018, č. j. Vol 76/2018 - 105, odst. [75]; nebo usnesení
NSS ze dne 3. 11. 2021, č. j. Vol 173/2021 - 8, odst. [3]). Jinými slovy neexistuje takové porušení
zákona, které by bez dalšího založilo důvod pro vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého
v místním referendu nebo vyslovení neplatnosti hlasování.
[44] Krajský soud v napadeném usnesení uzavřel, že stěžovatel nespecifikoval dopady
údajného porušení zákona o místním referendu. Nejvyšší správní soud ze spisu krajského soudu
ověřil, že stěžovatel v původním návrhu skutečně pouze uvedl, že vyhlašující usnesení
neobsahuje náležitosti podle §14 zákona o místním referendu, aniž by specifikoval dopady
údajného porušení této normy na výsledky referenda. Je přitom jeho povinností vyvrátit
vyvratitelnou domněnku, že výsledek referenda odpovídá vůli hlasujících (již citovaný nález ÚS
sp. zn. Pl. ÚS 73/04, část IV.; či např. usnesení NSS ze dne 3. 11. 2021, č. j. Vol 192/2021 - 10,
odst. [14]). Jak ostatně specificky k náležitostem usnesení vyhlašujícího referendum dovodila
judikatura zdejšího soudu, absence, zcela zjevná nedostatečnost či vadnost těchto náležitostí
neznamená bez dalšího nezákonnost referenda. Při hodnocení možného ovlivnění výsledků
referenda je nutné přihlížet ke konkrétním okolnostem případu (rozsudek NSS ze dne
17. 3. 2016, č. j. Ars 4/2015 - 45, odst. [68]).
[45] Uvádí-li stěžovatel, že náležitosti vyhlašujícího usnesení „mají svůj důvod,“
přičemž stěžovatel „není oprávněn k tomu, aby dotvářel vůli zákonodárce a vytvářel nové polemické důvody,
proč takové taxativně stanovení náležitosti měly být v usnesení zastupitelstva města Třemošnice […] uvedeny,
a z jakých důvodů je neuvedení zákonem stanovených náležitostí v příslušném usnesení vadou mající dopad
na výsledky referenda,“ je nezbytné uvést následující.
[46] Podle §14, věty druhé, zákona o místním referendu musí usnesení o vyhlášení místního
referenda obsahovat náležitosti uvedené v §10 odst. 1 písm. a) až d) téhož zákona, tedy označení
území, kde se bude místní referendum konat, znění otázek, odůvodnění, a odhad nákladů
spojených s realizací referenda a realizací případně přijatého rozhodnutí a způsob úhrady těchto
nákladů. Z judikatury vyplývá, že se jedná o významné údaje a na náležitosti návrhu přípravného
výboru a usnesení zastupitelstva musí být nahlíženo stejně (rozsudek NSS č. j. Ars 4/2015 - 45,
odst. [67]). Smyslem těchto náležitostí je, aby vůle občanů obce vyjádřená v hlasování vycházela
z toho, že hlasující mají k dispozici alespoň základní informace o důsledcích svých rozhodnutí
(tamtéž, odst. [68]). K tomuto závěru přispívá i znění důvodové zprávy, která k uvedení odhadu
nákladů uvádí, že „má sloužit pouze k tomu, aby si oprávněné osoby uvědomily, z čeho se provedení (realizace)
místního referenda bude hradit a byly s tím srozuměny“ (důvodová zpráva k §10 zákona o místním
referendu).
[47] Stěžovatel se tak sice dovolává účelu zákona – ten ovšem nepodporuje jeho požadavek
na prohlášení neplatnosti rozhodnutí přijatých v referendu. Hlavní účel uvedení náležitostí – totiž
informování hlasujícího občana o důsledcích jeho volby – byl bezpochyby splněn. Z vyžádaných
podkladů města Třemošnice vyplývají následující relevantní skutečnosti. Usnesením ze dne
16. 6. 2021, č. ZM/35/2021, zastupitelé schválili vyhlášení předmětného referenda, usnesením
ze stejného dne č. ZM/36/2021 pak schválili materiály podle §10 odst. 1 písm. a) až d) zákona
o místním referendu. Obě usnesení byla na úřední desce vyvěšena dne 19. 6. 2021, a o měsíc
později (tj. 19. 7. 2021) byly na úřední desce vyvěšeny materiály související s referendem
požadované §10 odst. 1 písm. a) až d) zákona o místním referendu. Součástí podkladů je i dvojí
vydání „Třemošnických novinek“ (září 2021 a říjen 2021), které taktéž obsahují informace
a podklady pro referendum, včetně informace o setkání v místním kulturním domě před konáním
referenda pro zodpovězení případných otázek občanů.
[48] Postup Zastupitelstva města Třemošnice (schválení vyhlášení referenda a podkladů
odlišnými usneseními, a vyvěšení materiálů na úřední desku o měsíc později) lze sice označit
za zbytečně složitý, nicméně Nejvyšší správní soud nemá z výše uvedeného popisu pochyb
o tom, že hlasující občané byli dostatečně informováni o důsledcích své volby, čímž byl účel
zákonných náležitostí, kterého se stěžovatel dovolával, podle §14 věty druhé zákona o místním
referendu, ve spojení s §10 odst. 1 písm. a) až d) téhož předpisu, naplněn.
[49] Druhá kasační námitka tak není důvodná, jelikož stěžovatel neunesl břemeno tvrzení
ohledně dopadů tvrzeného porušení zákona o místním referendu na jeho výsledky, a zároveň byl
účel zákona v tomto ohledu naplněn.
III.e Ke způsobu odůvodnění napadeného usnesení
[50] V poslední kasační námitce stěžovatel namítá, že způsob odůvodnění napadeného
usnesení (expresivní výrazy, odkazy na literární a filmovou tvorbu) způsobil nezákonnost
rozhodnutí ve věci samé či dokonce zmatečnost. Tato námitka není důvodná.
[51] O zmatečnost by v projednávaném případě mohlo jít pouze v případě, že by ve věci
rozhodoval vyloučený soudce [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Kasační soud konstatuje,
že v projednávané věci nevyplynuly důvody pro vyloučení soudce podle §8 odst. 1 s. ř. s.
Námitky, které stěžovatel v tomto ohledu uplatňuje, míří proti rozhodovací činnosti soudce,
což podjatost nezakládá (§8 odst. 1, věta poslední, s. ř. s.).
[52] Způsob odůvodnění neměl za následek ani nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Jednak
lze poukázat na to, že o takovou vadu se nejedná, pokud by byl výrok stejný, i kdyby k vadě
nedošlo (srov. nejnověji např. rozsudek NSS ze dne 9. 11. 2021, č. j. 2 Afs 205/2020 - 23,
odst. [23]), a jednak užití krásné literatury a jiných kulturních odkazů v soudních
rozhodnutích není nijak výjimečné. Činí tak i sám volební senát, ostatně pasáž použitá
v napadeném usnesení je jen převzata z jeho rozsudku č. j. Ars 2/2012 - 43, odst. [42]. Z tohoto
důvodu proto nelze vůbec uvažovat o tom, že by se tím soudce mohl dopustit narušení
důstojnosti své funkce.
IV. Závěr a náklady řízení
[53] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu,
ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto zamítl
podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s.
[54] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §93 odst. 4 s. ř. s., dle kterého nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2022
Tomáš Langášek
předseda senátu