ECLI:CZ:US:1993:Pl.US.21.93
sp. zn. Pl. ÚS 21/93
Usnesení
Ústavní soud ČR rozhodl mimo ústní jednání soudcem zpravodajem JUDr. Antonínem Procházkou dne 14. 12. 1993 ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Berouně na zrušení vyhlášky města Beroun takto:
Ústavní soud návrh odmítá.
Odůvodnění:
Radou Městského úřadu Beroun z 17. 11. 1992 byla v samostatné působnosti vydána obecně závazná vyhláška o přihlašování k pobytu a užívání bytů ve správním území města. Tato vyhláška byla potvrzena obecním zastupitelstvem města.
Okresní úřad Beroun pozastavil 2. 12. 1992 výkon obecně závazné vyhlášky, protože v některých ustanoveních odporuje platným zákonům.Protože obecní zastupitelstvo nezjednalo nápravu, naopak platnost vyhlášky potvrdilo, postoupil Okresní úřad Beroun dne 28. 1. 1993 ve smyslu §62 odst. 2 zák. č.410/92 Sb., o obcích, Parlamentu ČR vyhlášku s návrhem na další opatření.
Dopisem z 15. 3. 1993 byl Okresní úřad Beroun Parlamentem ČR vyzván k tomu, aby se obrátil na Ústavní soud po zahájení funkce jeho kanceláře a po jmenování soudců Ústavního soudu prezidentem republiky.
Proti uvedené vyhlášce podal také 8. 2. 1993 protest krajský prokurátor v Praze, neboť obecně závazná vyhláška je v rozporu se zákonem. Město Beroun nevyhovělo protestu krajského prokurátora, předložilo jej proto dle poučení Poslanecké sněmovně ČR.
Dopisem předsedy ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu z 22. 4. 1993 byl starosta města Berouna vyzván k tomu, aby nápravu zjednalo samo zastupitelstvo města Berouna a uvedenou vyhlášku uvedlo do souladu se zákonem z důvodu, že kompetence rozhodovat je Ústavou svěřena Ústavnímu soudu, který však dosud není zřízen.
Protože tak Městský úřad v Berouně neučinil, byl přednostou okresního úřadu doplněném podáním ze dne 18. 11. 1993 podán Ústavnímu soudu ČR návrh na zrušení této vyhlášky.
Zmíněná obecně závazná vyhláška obce Beroun se zabývá:
a) přihlašováním osob k pobytu a
b) užíváním bytů, případně vztahy mezi pronajímatelem bytu, nájemcem a podnájemníkem.
ad a) přihlašování občanů k pobytu je upraveno zák.č.135/82 Sb. a prováděcí vyhláškou č. 146/82 Sb., které podrobně stanoví způsob i podmínky přihlašování. Žádný z těchto předpisů nestanoví, že by obecní úřady byly zmocněny těmito právními předpisy vydávat jakékoliv podrobnější ustanovení formou obecně závazné vyhlášky.Obecná závazná vyhláška obce Beroun je vydána mimo rámec zákona.
Kromě toho jsou její jednotlivá ustanovení v příkrém rozporu se zákonem č.135/82 Sb. i prováděcí vyhláškou a tedy odporuje předpisům vyšší právní síly.
ad b) užívání bytů, vztahy majitele domu a uživatele (nájemníka) bytu a podnájemníka jsou upraveny OZ č.40/64 Sb. ve znění zák.č. 509/91 Sb. (s výjimkou nájmu " nebytových prostor " a schvalování jejich pronájmů podle zák.č.116/90 Sb.).
Žádným právním předpisem není stanovena příslušnost obce k vydávání jakýchkoliv právních předpisů (závazných vyhlášek) upravujícími vztahy mezi pronajímatelem a nájemcem resp. podnájemníkem bytu, které jsou upraveny v §685 a 797 OZ .
Další jednotlivá ustanovení této vyhlášky jsou v příkrém rozporu se zákonem. Byla tedy obecně závazná vyhláška obce Beroun vydána v rozporu s ust. §16 odst.1, §13 a §14 a §24 odst.l zák. o obcích v úplném znění vyhlášeném pod č.410/92 Sb. a dále v rozporu s čl. 79 odst.3 a 104 odst.3 Ústavy ČR. Dopadá tedy na obecně závaznou vyhlášku ust.§62 shora citovaného zákona o obcích.
Obecně závazná vyhláška obce Beroun nesplňuje podmínky:
ani obecně závazné vyhlášky podle §16 odst.l zák.o obcích, vydaného na základě zmocnění článku 104 odst.3 Ústavy ČR,
ani obecně závazné vyhlášky podle §14 odst.1 zák. o obcích, vydávané na základě zmocnění článku 79 odst.3 Ústavy ČR.
Obecně závazná vyhláška je v rozporu s právními předpisy vyšší právní síly a v řadě případů i s Ústavou ČR vč. Listinou základních práv a svobod (např.v rozporu s čl.2 odst.2, čl. 4 odst.l, č1.26 odst.l a 2 Listiny základních práv a svobod a s č1.2 odst.3, č1.79 odst.3 a č1.104 odst.3 Ústavy ČR.
Ústavní soud je příslušný podle §64 odst.3 zák.č.182/93 Sb.,o Ústavním soudu a podle §62 odst. 1 a 2 zák.č.367/90 Sb., o obcích, v úplném znění vyhlášeném pod č.410/92 Sb rozhodovat o zrušení obecně závazné vyhlášky obecního zastupitelstva vyhlášené na základě č1.86 odst.5 novely úst.zák.č.294/90 Sb.a po prvním lednu 1993 na základě č1.104 odst.3 Ústavy ČR podle §16 odst.l až 5 zák.č. 367/90 Sb. v úplném znění pod č.410/92 Sb.
Poněvadž příslušnost Ústavního soudu je dána jen tehdy, jde-li o obecně závaznou vyhlášku vydanou v samostatné působnosti obce (č1.104 odst.3 Ústavy ), rozhodnutí o jejím zrušení může tedy vydat také jen tehdy, zjistil-li, že jde skutečně o vyhlášku vydanou obsahově v oboru samostatné působnosti obce, jak ji vymezuje zákon ( nikoliv tedy jen na základě jejího formálního označení za vyhlášku vydanou v samostatné působnosti).
To se ovšem týká i našeho problému, zejména i proto, že samostatná působnost obce je ve všeobecném odstavci, tj. v §13 zák.č. 367/90 Sb. v úplném znění vyhlášeném pod č. 410/92 Sb. upravena oproti starému obecnímu zřízení ještě méně určitě a daleko vágněji, neboť ve znění citovaného ustanovení se říká:"Obec spravuje své záležitosti samostatně (dále jen samostatná působnost)".
Nelze pochybovat o tom, že konkretizace vágního pojmu citovaného v §13 zák.o obcích " své záležitosti", je velmi obtížná a normativně bezobsažná a že za pravomoc ukládat v rámci zákona závazné povinnosti je možné považovat jen výčet pravomocí v §14 odst.1 cit. zák., který je nutno v tomto smyslu považovat za výčet taxativní.
Odstavec 2 cit.§14 nelze považovat za příliš spolehlivou normu "vymezující" možnost vyhlašovat obecně závazná nařízení, ukládající fyzickým i právnickým osobám povinnosti. Pokud jde o ochranu životního prostředí, kterou cit.ustanovení obsahuje, je pravomoc obce vymezena ( ovšem jen pro právnické osoby a podnikatele ), v §48 a §51 o obcích. Citované ustanovení ovšem nezmocňují obce k vydávání obecně závazných vyhlášek.
Pro rušení nesprávných opatření obecních orgánů je podle §62 odst.3 příslušný okresní úřad. Zákon o obcích se výslovně nezmiňuje o rušení obecně závazných vyhlášek v přenesené působnosti na rozdíl od rušení obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti a používá jen termín " nesprávně opatření".
V současné právní teorii a praxi (resp. dosud přežívající a po roce 1948 se vyvíjející ) se postupně vyvinulo takové chápání pojmu " opatření " ( kdy nikoliv už spřežky "rozhodnutí a opatření"), které např. v komentáři zákona o národních výborech (Panorama 1987) na str. 334 charakterizuje v poznámkách k §72-78 zák.č. o národních výborech, pojem opatření takto:
1. V tomto oddíle se upravuje postup při nápravě té kategorie opatření národních výborů, na kterou se nevztahuje správní řád, tzn. všech opatření mimo individuální správní akty a jejich výkon.
2. Opatřeními se rozumí obecně závazné nařízení národního výboru, usnesení plenárního zasedání, rady nebo komise a opatření odboru (správní komise).
V dalším se pak komentují předpisy pro postup při nápravě nesprávných opatření, zejména odlišnost postupu při rušení obecně závazných nařízení vydaných podle č1.94 Ústavy č. 100/60 Sb., které může zrušit národní výbor vyššího stupně přes českou národní radu jedině pro rozpor se zákonem resp. jiným obecně závazným právním předpisem.Dále se pak komentuje postup při rušení jiných usnesení národních výborů nižšího stupně národním výborem stupně vyššího.
Proto pojem " opatření " vyložený v komentáři k zákonu o národních výborech z r. 1987 je třeba vztáhnout s ohledem na ustanovení §62 odst.3 zákona o obcích i na obecně závazné vyhlášky obce v přenesené působnosti podle §24 zákona o obcích.
Pod souborným názvem " o nápravě nesprávných opatření" jedná hlava IV. zákona č.367/90 Sb.v úplném znění pod číslem 410/92 Sb. o obcích a §62 až 63. V §62 odst.1 a 2 se hovoří o rušení obecně závazné vyhlášky nebo jiného opatření obecního zastupitelstva, příp. rady nebo jiných orgánů v samostatné působnosti obce, pokud odporují zákonu. V odstavci 3 §62 se však hovoří o rušení nesprávných opatření orgánů obce v otázkách přenesené působnosti okresním úřadem.
Tedy:
1. obecně závazné vyhlášky (ostatní jiná opatření) v samostatné působnosti ruší dnes Ústavní soud jen při rozporu se zákonem .
2. opatření obecních orgánů v otázkách přenesen působnosti ruší okresní úřad pro nesprávnost.
Č1. 101 odst.4 Ústavy říká, že stát může zasahovat do činnosti samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Jde o zásah státu do činnosti územních orgánů. V daném případě půjde o zásah oprávněný, protože byl porušen zákon. Zásah státu vyžaduje ochranu zákona. Ve všech těchto oblastech se jedná o materii,' kterou nutno upravit zákonem.
Ze zjevného smyslu a účelu ustanovení §62 odst. 3 zák.o obcích lze dovodit, že okresní úřad je povinnen zrušit i takovou nezákonnou vyhlášku obce , která upravuje onu oblast společenských vztahů, která je vyhrazena parlamentu jako moci zákonodárné bez ohledu na to, že v daném případě nedošlo k přenesení pravomoci na obec.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem bylo nutno podle §43 odst.1, písm.e) zák.č. 182/1993 Sb. návrh odmítnout, protože se jedná o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. 12. 1993
JUDr. Antonín Procházka
soudce zpravodaj