ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.15.93
sp. zn. Pl. ÚS 15/93
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve věci navrhovatele - skupiny 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a účastníka řízení - Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, o návrhu na zrušení zákona č. 39/1993 Sb., o pokutách a kaucích za nedodržování zákonů, upravujících transformaci zemědělských družstev a nápravu majetkových křivd v oblasti vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, takto:
Návrh se zamítá .
Odůvodnění:
Skupina 41 poslanců podala návrh na zrušení zákona č. 39/93
Sb. s poukazem na to, že existuje hrubý nesoulad
1. mezi ust. §2 odst. 1 zákona a čl. 3 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listiny") v souvislosti s čl.
26 odst. 3 Listiny,
2. mezi ust. §2 odst. 1 zákona a čl. 4 odst. 3 Listiny,
3. mezi ust. §3 zákona a čl. 26 odst. 1 Listiny.
Návrh skupiny poslanců byl odůvodněn takto:
ad 1) a) Citovaná ustanovení Listiny stanoví, že nikomu nesmí
být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv
a svobod. Mezi tato práva patří právo získávat prostředky pro své
životní potřeby prací. (čl. 26 odst. 3, 1. věta Listiny). Tuto
práci vykonávají fyzické osoby, přičemž plní příkazy
zaměstnavatele, či zastupované osoby. Při udělování těchto příkazů
mohou být zastupovaný i zástupce v dobré víře. Zastupovanou osobou
je právě ta osoba, která je současně povinnou osobou ve smyslu §2 odst. 1 zákona. Pokud je tedy napadeným zákonem ukládána sankce
fyzické osobě. (zástupci či pracovníku), mělo by to být pouze za
předpokladu, že tato osoba poškodí oprávněnou osobu úmyslně. Podle
zákona však stačí k odpovědnosti i zavinění fyzické osoby
z nedbalosti.
ad 1) b) Napadený zákon tedy přesouvá odpovědnost na osobu
fyzickou, která za povinnou osobu jednala nebo měla jednat,
a jde-li o jednání na příkaz fyzické osoby, které k jednání daly
příkaz. Tím dochází k nesouladu mezi §2 odst. 1 zákona a čl. 3
odst. 3 Listiny, neboť pracovníkům či zástupcům se ukládá sankce
za legální výdělečné jednání v zájmu povinných osob či právnických
osob ve smyslu zákona. Odpovědnost fyzických osob by měla
nastoupit až cestou náhrady škody, způsobené úmyslným poškozením
práv zastupovaného ve smyslu příslušných ustanovení zákoníku
práce, občanského zákoníku nebo obchodního zákoníku.
ad 2) Cit. ust. čl. 4 odst. 3 Listiny stanoví, že zákonná
omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny
případy, které splňují stanovené podmínky. Zákon však taxativně
určuje jen omezený okruh subjektů, postižitelných sankcemi.
Jednání ve smyslu §2 odst. 2 zákona (postižitelného jednání) se
však může dopustit i jiný subjekt, např. orgán evidence
nemovitostí, pozemkový úřad, pozemkový fond či dokonce i osoba
oprávněná.
ad 3) Cit. ust. čl. 26 odst. 1 Listiny stanoví, že každý má
právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Toto právo
je narušeno zavedením instituce kauce ve smyslu §3 zákona, neboť
již tzv. transformační zákon stanoví povinnost vytvářet majetkovou
rezervu k uspokojení oprávněných restitučních nároků, takže tyto
nároky jsou zajištěny duplicitně (je míněn zák. č. 42/1992 Sb.,
o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků
v družstvech). Jde v podstatě o další sankci, která může výrazně
ovlivnit hospodaření osob, jež mají složit kauci.
Poslanecká sněmovna Parlamentu ve svém písemném vyjádření
uvedla, že na přijatém zákonu trvá. Zákon byl schválen potřebnou
většinou poslanců, byl řádně podepsán a vyhlášen. Smyslem zákona
je urychlení transformace zemědělství a jeho privatizace, zamezení
pomalému vyrovnání restitučních nároků oprávněných osob
a předcházení soudním sporům ohledně nároků, jejichž oprávněnost
je nesporná.
Pro celkový obraz projednávané problematiky si Ústavní soud
vyžádal zprávy o množství případů porušování zákona č. 229/1991
Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému
majetku, (jehož dodržování je napadeným zákonem č. 39/1993 Sb.
chráněno) a o počtu udělených pokut a uložených kaucí ve smyslu
zákona.
Ústavní soud zjistil vyjádřením Ministerstva zemědělství ze
dne 22. 10. 1993, že na tomto ministerstvu je evidováno 2 966
stížností občanů na nedodržování zákona č. 229/1991 Sb. - §2
odst. 2 zák. č. 39/1993 Sb. Je tam evidováno k uvedenému datu
i 129 stížností téhož druhu od občanů proti pozemkovým úřadům,
pozemkovému fondu, či proti orgánům evidence nemovitostí. Podle
§2 odst. 3 zákona bylo uloženo celkem 241 pokut a podle §3 odst.
1, 2 zákona bylo uloženo celkem 240 kaucí.
Vyjádřením Pozemkového fondu České republiky ze dne 27. 10.
1993 bylo zjištěno, že do 25. 10. 1993 bylo na zvláštní účet
pozemkového fondu složeno 5 kaucí od povinných osob ve výši 991
599,- Kč. Pozemkový fond eviduje 166 platných rozhodnutí o složení
kauce v celkové hodnotě 120 399 383,- Kč.
Vyjádřením Ministerstva spravedlnosti ze dne 3. 11. 1993 bylo
zjištěno, že v období od 24. 6. 1991 do 30. 9. 1993 bylo ve
správním soudnictví okresních a krajských soudů ČR projednáno (či
je v řízení) celkem 8 570 věcí podle zákona č. 229/1991 Sb. Nejvíc
žalob napadlo ve spojení s ust. §2 odst. 2 písm. a) zák. č.
39/1993 Sb., početně významné jsou i žaloby podle §2 odst. 2
písm. b), d) tohoto zákona. Na celkovém objemu podaných návrhů se
nejvýrazněji podílejí tzv. ostatní spory podle zák. č. 229/1991
Sb. (Jde o spory, které se netýkají porušení zákonů způsoby
příkladmo uvedenými pod písmeny a) - f) §2 odst. 2 napadeného
zákona.
Zprávou Generální prokuratury ze dne 14. 10. 1993 bylo
zjištěno, že za rok 1992 a 1. pololetí 1993 napadlo u prokuratur
ČR celkem 517 podnětů, v nichž si občané stěžovali na porušení
zák. č. 229/1991 Sb. převážně v souvislosti se zák. č. 42/1992
Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků
v družstvech. Důvodnými byly podněty shledány ve 23 věcech.
V podnětech si občané vesměs stěžovali na to, že nebyly řádně
vypočteny, či vypořádány náhrady za inventář či jiný majetek.
V ostatních případech (mimo uvedených 23 věcí) byly podněty
vyřízeny odložením, postoupením, či pokynem podřízené prokuratuře.
K návrhu na zrušení zákona obecně
V obecné rovině důvodová zpráva k návrhu zákona uvádí, že
zákon je součástí celého komplexu předpisů, upravujících restituci
zemědělského majetku a jeho privatizaci. Restituce v této oblasti
- a to je obecně známo - probíhají velmi pomalu a narážejí na
značný odpor. Tento názor sdílí i Ústavní soud, neboť to zřetelně
vyplývá z počtu stížností a žalob občanů, adresovaných příslušným
státním orgánům a obecným soudům. Zpomalování transformace
zemědělského majetku a pomalé vyrovnávání s tím souvisejících
restitučních nároků znamená i opožďování průběhu ekonomické
reformy v zemědělství. Tato situace není v souladu se smyslem
a duchem Ústavy, která v čl. 1 definuje Českou republiku mimo jiné
jako demokratický stát, založený na úctě k právům a svobodám
člověka a občana a není v souladu ani s Listinou, která mezi
základní lidská práva a svobody řadí i právo vlastnit majetek
a v čl. 2 stanoví, že stát je založen na demokratických hodnotách.
Další výstavba demokratického státu, stojícího na prahu svého
vývoje, nezbytně předpokládá i existenci hospodářského základu
demokracie, tedy v českých podmínkách dovršení ekonomické reformy,
jejíž integrální součástí je i transformace a privatizace
zemědělství, včetně restitucí neprávem odňatého majetku. Je proto
věcí Ústavního soudu, aby v rámci ochrany ústavnosti i tento
proces chránil (čl. 83 Ústavy). Dovršení ekonomické reformy (a to
i v zemědělství) je jednou ze záruk, které mají zabránit
potenciálnímu zvratu rodící se demokratické společnosti zpět
k systému paternalistického a tím i totalitního státu, založeného
na kolektivistickém chápání ekonomiky. Z tohoto zorného úhlu je
proto třeba k zákonu jako celku přistupovat.
V posuzovaném případě nelze přehlédnout skutečnost, že ani
zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě
a jinému zemědělskému majetku ("zákon o půdě"), ani zákon č.
42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových
nároků v družstvech ("transformační zákon"), nenormují odpovědnost
osob, jímž jsou uloženy právní povinnosti, jestliže z jejich
strany k porušení takových povinností skutečně došlo. Adresátem
právních povinností jsou u obou uvedených zákonů osoby právnické.
Vzhledem k četnostem případů nedodržování zákonných lhůt
i vzhledem k výslovnému odmítání vyhovět řadě oprávněných nároků
vůbec, byl proto úmysl vyplnit mezeru v sankční oblasti platné
právní úpravy zcela opodstatněn. Nenaplnila se totiž zřejmá
prvotní představa zákonodárce, že ukládání výslovných sankcí je
nadbytečné a že povinné osoby dobrovolně vyhoví těm ustanovením
výše uvedených zákonů, které ukládají včas uplatněné a prokázané
nároky řešit dohodou a pouze případy evidentně sporné a pochybné
ponechat na rozhodnutí soudu. Napadený zákon tak do určité míry
vyrovnává faktické nerovné postavení oprávněných a povinných osob,
neboť neexistence sankcí časově výrazně zvýhodňovala povinné
osoby, pro které pak i vedení zbytečných soudních sporů a následná
povinnost nahradit náklady soudního řízení byly faktory
zanedbatelnými.
Návrh sám se dovolává porušení článků 3 odst. 3, 26 odst. 3,
čl. 4 odst. 3 a 26 odst. 1 Listiny. Je pravda, že konkrétně
u těchto článků (s výjimkou čl. 26) chybí další výslovná
ustanovení, která by jejich aplikaci omezovala (srov. např. čl.
17 odst. 4 Listiny). Ostatně u čl. 3 odst. 3 a čl. 4 odst. 3 to
zřejmě ani nepřichází v úvahu, neboť tyto články nenormují
konkrétní hmotné základní právo či svobodu. Uvedená ustanovení
Listiny je však třeba vykládat v celém kontextu ochrany základních
lidských práv a svobod. Lze konstatovat - obecně vzato - že
v praxi ústavních soudů je mnohdy třeba řešit skutečný či zdánlivý
rozpor dvou ústavním právem chráněných zájmů, nezřídka zájmu
subjektu dotčeného zásahem státu a zájmu státu na výkonu
pravomocí, které jsou v demokratické společnosti nezbytné, např.
v zájmu národní bezpečnosti, hospodářského blahobytu země,
majetku, ochrany práv a svobod jiných a podobně. Na těchto
myšlenkách je budována Úmluva o ochraně lidských práv a základních
svobod i praxe Evropského soudu pro lidská práva a řady národních
ústavních soudů. Je tedy vždy nezbytné údajně porušené ustanovení
o ochraně základních lidských práv a svobod (ať už je chráněno
Listinou či mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy) porovnávat
s jinými ústavními normami, chránícími zájem druhé strany či
třetích osob, zvažovat, zda vůbec došlo k omezení základního práva
a svobody a pokud ano, zda k němu došlo v takovém rozsahu, který
ústavní předpisy připouštějí. Z těchto hledisek je pak třeba
hodnotit i napadený zákon.
Při zkoumání ústavnosti tohoto zákona je dále nutné posoudit,
zda jde o normu práva veřejného, či o normu soukromoprávní. To je
důležité vzhledem k odlišnému právnímu postavení dotčeného
subjektu ve veřejnoprávním a v soukromoprávním vztahu. I z tohoto
hlediska je totiž nutné hodnotit kritéria ústavnosti právního
předpisu vůbec.
Pokud jde o napadený zákon, je třeba vycházet zejména
z těchto skutečností:
a) Zákon má konstitutivní povahu, neboť zakládá nový
odpovědnostní právní poměr.
b) Tento právní poměr slouží ochraně veřejného zájmu. To sice
samo o sobě nečiní právní předpis normou veřejnoprávní, avšak má
to význam pro celkový pohled na normu. V tomto směru není na
závadu, že zákon chrání i soukromé zájmy občanů - restituentů.
c) Ve veřejnoprávním vztahu existuje nerovnost subjektů. Tak
tomu je i u napadeného zákona, podle něhož orgán veřejné moci
(jako strana nadřízená) ukládá pokutu či povinnost složit kauci
a v zákoně uvedená fyzická osoba (jako strana podřízená) nese pod
pohrůžkou sankce subjektivní odpovědnost za porušení povinností,
jež zákon upravuje.
d) Jako pomocný argument pro zařazení napadeného zákona do
oblasti práva veřejného může sloužit i skutečnost, že aplikací
zákona byl pověřen správní orgán (okresní úřad) a nikoli soud,
který je s výjimkou trestních věcí výlučně povolán rozhodovat
o věcech práva soukromého.
Z těchto důvodů je tedy zřejmé, že napadený zákon je normou
veřejnoprávní. K jako takové normě k němu proto Ústavní soud při
hodnocení jeho ústavnosti přistupuje.
K vlastnímu návrhu na zrušení zákona jednotlivě.
K bodu 1 návrhu:
Z napadeného zákona a z obsahu návrhu nelze dovodit, že zákon
někomu působí újmu na právech pro uplatňování jeho základních práv
a svobod (čl. 3 odst. 3 Listiny), jak tvrdí navrhovatel. Dojde-li
k porušení zákona ve smyslu §2 odst. 2 zák. č. 39/1993 Sb.
(a uloží-li za to okresní úřad fyzické osobě pokutu), pak nejde
o uplatňování základních práv a svobod postižené osoby, ale naopak
o popření práv oprávněných osob brzděním restitučního (a tím
i privatizačního) procesu. Rovněž nejde o porušení základního
práva získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl.
26 odst. 3 Listiny. Toto právo (a jakékoli právo jiné) nesmí
znamenat popření základních práv jiných osob, chráněných Listinou,
v daném případě oprávněných osob (tzv. restituentů), které se
domáhají vrácení neprávem odňatého zemědělského majetku. Čl. 26
odst. 3 Listiny je v souvislosti s ust. §2 napadeného zákona
nepoužitelný a jeho smysl je nepochybně zcela jiný než mu
navrhovatel přikládá. To lze dovodit i z druhé věty odst. 3 tohoto
článku, kde se praví, že občany, kteří toto právo (tj. získávat
prostředky pro své životní potřeby prací) nemohou bez své viny
vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje. Právo
získávat prostředky pro své životní potřeby prací je tedy jen
jedním z významných hospodářských a sociálních práv, které Listina
zakotvuje, jehož se však ust. §2 odst. 1 zákona nedotýká
a neupírá toto právo ani fyzickým osobám, které podle zákona
odpovídají.
Navrhovatel se rovněž mýlí, domnívá-li se, že ust. §2 odst.
1) napadeného zákona se týká i občanů , kteří zastupují povinné
osoby na základě plné moci (tj. např. advokáti, komerční
právníci). Takový výklad by byl nepřijatelný. Uvedený předpis
dopadá zejména na jednotlivce ve statutárních funkcích
u právnických osob, i když nelze vyloučit - pokud by šlo
o pracovněprávní vztah - ani odpovědnost jiných pracovníků
organizace, kteří jsou oprávněni jako orgány organizace činit
jménem organizace právní úkony vyplývající z jejich funkcí
stanovených organizačními předpisy (§9 odst. 1 zákoníku práce).
Ústavní soud nepovažuje za relevantní ani názor navrhovatele, že
při udělování příkazů zaměstnavatelem (zastoupeným) může být
zaměstnavatel (zastupovaný) i zaměstnanec (zástupce) v dobré víře.
Pokud jde o subjektivní stránku, je zákon konstruován na principu
odpovědnosti za zavinění, při čemž postačí i zavinění z nedbalosti
(§2 odst. 1, poslední věta zákona). Tato právní ochrana
potenciálně odpovědné fyzické osoby je plně postačující a odpovídá
demokratickým právním principům. Vzhledem k tomu nelze akceptovat
argumentaci, že zákon měl být budován na zásadě úmyslného
zavinění, pokud je odpovědným subjektem osoba fyzická.
Tento závěr lze blíže podepřít následujícími důvody:
a) Odpovědnost občana je v českém právním řádu budována
(s některými výjimkami) na principu zavinění, který - jak již bylo
řečeno - je principem demokratickým. Zavinění má formu úmyslnou
a formu nedbalostní. Sama Listina, byť v trestní oblasti, v čl.
40 odst. 1 stanoví, že jen soud rozhoduje o vině a trestu za
trestné činy a v principu nevylučuje žádnou formu zavinění, tedy
ani formu nedbalostní. I když se citovaný článek Litiny týká
trestních věcí, lze tyto úvahy zajisté vztáhnout i na zavinění
v netrestní oblasti. Ostatně navrhovatel ani neuvádí, s kterým
ústavním zákonem (např. s kterým článkem Listiny) či s kterou
mezinárodní smlouvou je napadené ustanovení §2 odst. 1 poslední
věta zákona v rozporu. Proto se nelze přiklonit k tvrzení
navrhovatele, že postih fyzické osoby by byl v souladu s Listinou
pouze tehdy, jestliže by došlo z její strany k úmyslnému zavinění.
b) Pro toto stanovisko svědčí i další důvod zásadní povahy.
Ustanovení §2 odst. 1, 2 zákona totiž zavádí do našeho právního
řádu nový správní delikt, jehož pachatelem může být pouze fyzická
osoba uvedená v tomto předpisu. Tento správní delikt není
přestupkem ve smyslu zákona o přestupcích číslo 200/1990 Sb. Podle
§2 odst. 1 cit. zákona přestupkem je zaviněné jednání, které
porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek
výslovně označeno v tomto nebo v jiném zákoně, nejde-li o jiný
správní delikt, postižitelný podle zvláštních právních předpisů
anebo o trestný čin. Podmínky tohoto ustanovení nejsou v daném
případě zcela splněny, neboť delikt ve smyslu §2 odst. 1, 2
napadeného zákona za přestupek v zákoně výslovně označen není. Jde
o delikt postižitelný podle speciální normy, jíž je právě zákon č.
39/1993 Sb. Ostatní znaky správního deliktu jsou však s pojmovými
znaky přestupků shodné, neboť v obou případech jde o zaviněné
jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a není
trestným činem. Jestliže se tedy v §3 zákona o přestupcích praví,
že k odpovědnosti za přestupek postačí zavinění z nedbalosti,
nestanoví-li zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění, pak
není důvod tuto zásadu neaplikovat i na správní delikty. Tomu
odpovídá i konstrukce odpovědnosti za zavinění v napadeném zákoně.
(Jako pravidlo v trestním právu správním obecně platí, že na
rozdíl od trestního práva soudního stačí zavinění z nedbalosti).
K bodu 1 b) návrhu:
Napadený zákon a obsah návrhu nenasvědčují názoru, že zákon
někomu činí újmu na právech pro uplatňování jeho základních práv
a svobod, pokud "přesouvá" odpovědnost z povinných osob na osoby
fyzické (čl. 3 odst. 3 Listiny, §2 odst. 1 zákona). Stěží lze
přijmout tvrzení navrhovatele, že zákon ukládá těmto osobám sankce
za legální výdělečné jednání v zájmu povinných osob (či
právnických osob ve smyslu §2 odst. 1 zákona). Jde-li totiž
o protizákonné jednání podle §2 odst. 1, 2 zákona, pak je to
fyzická osoba, která za povinnou osobu jedná či měla jednat
a která svým jednáním (konáním nebo opomenutím) porušila
ustanovení zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů
k půdě a jinému zemědělskému majetku, a dalších zákonů uvedených
v §1 zákona č. 39/1993 Sb. Jednání odpovědných fyzických osob
podle §2 odst. 1, 2 zákona porušuje základní práva oprávněných
osob chráněná Listinou (zejména právo vlastnické ve smyslu čl. 11
Listiny), toto jednání musí být zaviněné, byť i z nedbalosti,
a uložená sankce proto není sankcí za legální výdělečné jednání
těchto osob. Prvek legálnosti v těchto případech z uvedených
důvodů chybí.
Z týchž důvodů není na místě přiklonit se k argumentaci, že
jednající fyzické osoby by měly odpovídat jen cestou náhrady
škody, způsobené úmyslným poškozením práv zastupovaného, že za
jejich jednání by měly odpovídat osoby zastoupené a že je proto
třeba postupovat podle obecných předpisů, tedy podle zákoníku
práce, občanského zákoníku a obchodního zákoníku. V prvé řadě je
třeba konstatovat, že obecná odpovědnost pracovníka vůči
organizaci připouští zavinění úmyslné i zavinění nedbalostní (§172 a násl. zák. práce). Podle §420 odst. 2 obč. zák. škoda je
způsobena právnickou nebo fyzickou osobou, když byla způsobena při
jejich činnosti těmi, které k této činnosti použili. Tyto osoby
samy za škodu takto způsobenou podle tohoto zákona neodpovídají;
jejich odpovědnost podle pracovněprávních předpisů není dotčena.
Podle přesvědčení Ústavního soudu však z těchto ustanovení
obecných předpisů lze stěží mechanicky dovozovat protiústavnost
napadeného zákona, neboť ten garantuje silnější zájem na ochraně
ústavních práv oprávněných osob na zmírnění křivd, utrpěných
v době totalitního režimu a současně garantuje i společenský zájem
na další rychlé privatizaci a transformaci zemědělství. Tyto
skutečnosti plně odůvodňují jiný postup než jaký upravují zmíněná
ustanovení obecných předpisů. Ostatně Ústavní soud nezná ústavní
zákon nebo mezinárodní smlouvu ve smyslu čl. 10 Ústavy, které by
zakazovaly uložení osobní pokuty fyzické osobě, jež sice jednala
za osobu jinou, avšak která sama svým jednáním zavinila (byť
i z nedbalosti) porušení právního předpisu. To zajisté platí
i u napadeného zákona, podle něhož jako odpovědné (fyzické) osoby
budou zpravidla vystupovat statutární orgány organizace, popř.
členové kolektivních statutárních orgánů (srov. např. §20 odst.
1 obč. zákoníku), kteří obecně vzato mají navíc i širokou funkční
odpovědnost za řízenou organizaci a zvýšené riziko s tím spojené
bývá vyvažováno i vyšším finančním ohodnocením. Odpovědnost těchto
osob - jak již bylo řečeno - však napadený zákon přesto
nekoncipuje jako odpovědnost funkční (objektivní), nýbrž jako
subjektivní odpovědnost za zaviněné jednání a to i formou
nedbalostní.
Existence osobního finančního postihu fyzických osob, které
se při jednání za jinou osobu (např. při jednání pracovníka za
organizaci) dopustily porušení právních předpisů, není ostatně
v našem právním řádu ničím novým a výjimečným. Obdobná právní
konstrukce je zakotvena v ust. §6 zákona o přestupcích, podle
něhož za porušení povinnosti uložené právnické osobě odpovídá
podle tohoto zákona ten, kdo za právnickou osobu jednal nebo měl
jednat, a jde-li o jednání na příkaz, ten kdo dal k jednání
příkaz. Jako další příklady lze uvést ust. §6 odst. 2 zák. č.
174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce,
ust. §9 odst. 1 zák. č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci,
ust. §17 odst. 2 zák. č. 28/1984 Sb., o státním dozoru nad
jadernou bezpečností jaderných zařízení a ust. §10 odst. 3 zák.
č. 88/1987 Sb., o státní energetické inspekci. Ve všech těchto
případech je příslušný státní orgán oprávněn uložit pracovníku
kontrolované organizace finanční postih za zaviněné porušení
povinností, které jsou v tom kterém zákonu uvedeny. I z hlediska
komparatistického pohledu na jednotlivé předpisy právního řádu
republiky není tedy důvod, který by bránil uplatnění osobní hmotné
odpovědnosti fyzických osob tak, jak ji napadený zákon normuje.
Těmto závěrům nasvědčují i zkušenosti ze správní a soudní
praxe, které ukazují četnost případů porušování zákona č.
229/1991 Sb. a dalších zákonů (jejichž porušení podléhá pokutám
podle napadeného zákona) na straně jedné a četnost uložených
sankcí (pokut) na straně druhé.
Ze skutkového zjištění vyplynulo, že u Ministerstva
zemědělství bylo ke dni 22. 10. 1993 evidováno 2 966 stížností
občanů ve smyslu §2 odst. 2 zákona a bylo uloženo 241 pokut podle
§2 odst. 3 zákona. Soudy rozhodly či projednávají ke dni 30. 9.
1993 podle téhož zákona 8 570 věcí; i když se většinou jedná
o tzv. ostatní spory, i ty podléhají režimu ust. §2 odst. 2
napadeného zákona, neboť jeho výčet je demonstrativní. Do konce
1. pololetí 1993 napadlo i 517 podnětů u prokuratur republiky, byť
byly shledány důvodnými pouze ve 23 věcech. V zásadě lze tedy
dovodit, že pouze evidovaných případů stížností a žalob
v souvislosti s porušováním zákona č. 229/1991 Sb. (jehož
dodržování je chráněno právě napadeným zákonem) je více než
10.000 (cca 11-12 tisíc případů), zatímco pokut bylo fyzickým
osobám uloženo přes 200, tedy množství v celostátním měřítku velmi
nízké. Je ovšem samozřejmé, že tyto údaje mají povahu jen
informativní a dokreslující a naprosto nemohou popírat povinnost
příslušných státních orgánů rozhodnout o individuální odpovědnosti
fyzické osoby toliko na základě řádného přezkoumání konkrétního
případu, a to jen tehdy, jestliže odpovědná osoba porušení
chráněných zákonů zavinila.
K bodu 2 návrhu:
Navrhovatel dále namítá porušení čl. 4 odst. 3 Listiny
s poukazem na to, že zákon postihuje jen určitý okruh subjektů
a ignoruje další subjekty, které se rovněž mohou dopustit
protiprávního jednání ve smyslu §2 odst. 2 zákona (orgány
evidence pozemků, pozemkové úřady, pozemkový fond, popř. oprávněná
osoba), takže dochází k nerovnému postavení těchto subjektů před
zákonem.
Obecně - a to již bylo řečeno - platí, že napadený zákon má
chránit proces transformace zemědělství a v rámci něho i proces
nápravy křivd, spáchaných na občanech, kterým byl v době
totalitního režimu odňat zemědělský majetek. Zákon proto upravuje
typická jednání, která tomuto procesu brání. Mezi tato typická
jednání lze řadit právě jednání fyzických osob tak, jak jsou
normována v ust. §2 odst. 1, 2 zákona. O tom, že právě tato
jednání mají typickou povahu, svědčí i citovaná zpráva
Ministerstva zemědělství, podle níž došlo 2.966 stížností občanů
ve smyslu §2 odst. 2 zákona, ale pouze 129 stížností ohledně
zákona č. 229/1991 Sb. směřovalo proti pozemkovým úřadům,
pozemkovému fondu a proti orgánům evidence nemovitostí. Stížnosti
proti těmto orgánům tedy tvoří pouze cca 4,16 % stížností
z celkového počtu stížností evidovaných.
V této souvislosti je třeba poukázat na to, že §2 napadeného
zákona - jak již bylo uvedeno výše - konstituuje nový správní
delikt, jehož pachateli budou převážně statutární orgány
právnických osob či povinných osob ve smyslu cit. ustanovení.
Tohoto deliktu se tedy nemohou dopustit subjekty jiné, ať už
navrhovatelem zmiňované právnické osoby (např. pozemkové úřady)
nebo dokonce osoby oprávněné.
Bez ohledu na to však i potenciální protiprávní jednání
pozemkových úřadů a dalších v návrhu uvedených institucí jsou
právním řádem reflektována. Pokud jde o pozemkové úřady, z ust.
§9 odst. 2, 3 zák. č. 229/1991 Sb. plyne, že dohodu oprávněné
a povinné osoby schvaluje pozemkový úřad formou rozhodnutí
vydaného ve správním řízení a jeho rozhodnutí o neschválení dohody
přezkoumá na návrh účastníka soud. Ust. §49 odst. 1, 2 zák. č.
71/1967 Sb. (správní řád) pak stanoví k vydání rozhodnutí
konkrétní časovou lhůtu, zpravidla 30 dnů, popř. v některých
případech 60 dnů. Existuje zde tedy jiný zákonný mechanismus,
který chrání práva občanů ve vztahu k pozemkovým úřadům, neboť
dodržení povinností těchto úřadů je zajišťováno jinými předpisy
než napadeným zákonem. Nejde tedy o nerovné postavení odpovědných
osob ve smyslu §2 odst. 1, 2 zákona ve srovnání s postavením
pozemkových úřadů (a dalších státních orgánů, o nichž se jedná na
jiném místě), jehož se navrhovatel dovolává. Ostatně, již Ústavní
soud ČSFR ve svém nálezu ze dne 8. 10. 1992, sp. zn. Pl. ÚS
22/92, (R 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR)
judikoval, že moderní ústavy mají pod pojmem "rovnost" na mysli
rovnost relativní, která požaduje pouze odstranění neodůvodněných
rozdílů. Rozdíl mezi postavením odpovědných osob podle napadeného
zákona a postavením pozemkových úřadů a ostatních orgánů však
odůvodněn je; tyto orgány jsou orgány státními, u nichž již
principiálně nelze předpokládat osobní zájem na zdržování procesu
transformace a privatizace zemědělství a jejich činnost v tomto
procesu je zajišťována jinými právními prostředky než napadeným
zákonem.
To se týká i dalších státních orgánů. Pokud jde o pozemkový
fond, je jeho kompetence omezena pouze na správu nemovitostí ve
vlastnictví státu (§17 odst. 1 zák. č. 229/1991 Sb.). Práva
oprávněných osob, jimž byly nemovitosti protiprávně odňaty, jsou
chráněna ust. §18 odst. 2 cit. zákona, podle něhož uplatní-li
vlastník svá práva k nemovitosti, pozemkový fond vypoví smlouvu
s nájemcem (srov. §18 odst. 1) k 1. říjnu běžného roku
s jednoroční výpovědní lhůtou, nedohodne-li se s vlastníkem jinak.
Co se týče orgánů evidence nemovitostí (katastrálních úřadů), jsou
práva oprávněných osob zajištěna zejména zákonem č. 344/1992 Sb.
(katastrální zákon) a zákonem č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem. Podle §5 odst.
5 písm. b) zák. č. 344/1992 Sb. katastrální úřad provede záznam
údajů o právních vztazích do katastru do 30 dnů po doručení
rozhodnutí státnímu orgánu nebo jiné listiny potvrzující nebo
osvědčující právní vztahy. Podle §7 odst. 2 zák. č. 265/1992 Sb.
listiny vyhotovené státními orgány a jiné listiny podle odst. 1
zasílají jejich zhotovitelé příslušnému orgánu republiky
k provedení nebo do 30 dnů ode dne jejich vyhotovení. Nápravu
eventuálních nedostatků v činnosti katastrálního úřadu lze zjednat
např. podle vyhlášky č. 150/1958 Ú. l., event. (podle okolnosti
případu) podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním
postupem.
Jen pro úplnost lze podotknout, že napadený zákon byl
koncipován jako předpis na ochranu oprávněných osob (a v širším
smyslu na ochranu transformace a privatizace zemědělství), takže
se nezabývá potenciálními protiprávními jednáními těchto subjektů.
Pokud by nicméně došlo k tomu, že by občan, uplatňující nárok
např. nepravdivými údaji, vylákal vydání majetku, byl by podle
okolností konkrétního případu postižitelný podle trestního zákona
(srov. §250 tr. zák.) a odpovídal by i podle předpisů
občanskoprávních. Ani v tomto případě tedy nelze hovořit
o nerovném postavení různých subjektů před zákonem, jak uvádí
navrhovatel.
Proto Ústavní soud ani této námitce navrhovatele nemůže
přisvědčit.
K bodu 3 návrhu:
Ústavní soud se dále zabýval tvrzeným rozporem ust. §3
napadeného zákona s čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod.
Obecně lze říci, že cit. ustanovení zavádí do našeho právního
řádu (pokud pomineme ust. §73 a) trestního řádu o peněžité záruce
za vazbu) další předběžné opatření sui generis a to kauci. Osoby
povinné ke složení kauce jsou osoby právnické (§§2 odst. 1, 3
odst. 1, 2 napadeného zákona). Pro posouzení souladu §3 cit.
zákona s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami ve smyslu
čl. 10 Ústavy je třeba uvážit, zda se příslušná ustanovení
o základních právech a svobodách týkají právnických osob vůbec.
Listina sama se v tomto směru výslovně nevyjadřuje. Lze se
však dovolat prohlášení bývalé České a Slovenské Federativní
Republiky při ratifikaci Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod, které uznává pravomoc Evropské komise pro
lidská práva přijímat podle čl. 25 Úmluvy stížnosti osob,
nevládních organizací nebo skupin osob považujících se za
poškozené v důsledku porušení práv přiznaných Úmluvou (srov.
Sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí, publikované
pod č. 209/1992 Sb.). Z toho lze dovodit ochotu státu poskytnout
ochranu i právnickým osobám, pokud jde o základní práva a svobody.
Ostatně, v tomto směru se lze dovolat i ustanovení §72 odst. 1
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, z něhož plyne, že
ústavní stížnost jsou oprávněni podat fyzická nebo právnická
osoba, jestliže tvrdí, že zásahem orgánu veřejné moci bylo
porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním
zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy.
Po tomto závěru lze blíže zkoumat - s přihlédnutím
k argumentaci navrhovatele - soulad §3 napadeného zákona s čl.
26 odst. 1 Listiny.
Navrhovatel tvrdí, že uzákonění kauce k zajištění nároků
oprávněných osob ohrožuje hospodářskou činnost povinných osob,
které jsou transformačním zákonem zavázány vytvářet k uspokojení
restitučních nároků majetkovou rezervu, takže se ve skutečnosti
jedná o další (duplicitní) sankci. Ani tato argumentace však není
na místě. V prvé řadě je třeba uvést, že kauce (jistota) slouží
z hlediska napadeného zákona jako specifický prostředek motivující
povinnou osobu k vypořádání oprávněných nároků restituentů, neboť
po tomto vypořádání Pozemkový fond České republiky povinné osobě
kauci vrátí. To je smyslem kauce v tomto případě, takže nejde
o sankci, tedy o finanční či jinou újmu za porušení právní normy.
Pokud jde o tzv. rezervu k uspokojení restitučních nároků, z ust.
§7 odst. 2 písm. a), b) zák. č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových
vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech, plyne, že od
čistého jmění družstva se odečte částka, která bude použita pro
uspokojení případných dalších restitučních nároků, a to
u zemědělských družstev ve výši nároků, které mohou být uplatněny
podle zvláštních předpisů ..., u ostatních družstev ve výši 5 %
čistého jmění. Již z této dikce (arg. "případných" ..."mohou") je
zřejmé, že u družstev jde o rezervu vytvořenou odhadem, jež nemůže
tvořit bezpečné zajištění nároků individuálních restituentů. Jde
tedy o ustanovení, které má obecnou, preventivní povahu. Oproti
tomu napadený zákon normuje kauci jako specifickou formu zajištění
nároků konkrétní oprávněné osoby, takže jde o právní poměr mezi
oprávněnou osobou, státem a povinnou osobou. Nejedná se tedy
o duplicitní zajištění restitučních nároků konkrétních,
individuálně určených oprávněných osob.
Ostatně, z dikce ust. §3 odst. 1, 2 zákona (arg. "může
uložit") je zřejmé, že zákonodárce měl v úmyslu použít instituce
kauce jen v případě, že by nároky oprávněné osoby mohly být
zejména chováním povinné osoby ohroženy. I v tomto případě je však
příslušný správní orgán (okresní úřad) povinen zkoumat, zda je
nárok oprávněné osoby náležitě doložen (arg. u §3 odst. 1
"oprávněné nároky", arg. u §3 odst. 2 "bez právního důvodu").
Za této situace je zřejmé, že se ustanovení §3 napadeného
zákona článku 26 odst. 1 Listiny nijak nedotýká. Tento článek, jak
již Ústavní soud uvedl, zakotvuje právo na svobodnou volbu
povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat
jinou hospodářskou činnost. Ústavní soud z výše uvedených důvodů
nedospěl k závěru, že by hodnoty tímto článkem chráněné, byly
ustanovením §3 napadeného zákona porušeny.
Vzhledem k petitu předloženého návrhu na zrušení zákona se
Ústavní soud zabýval i tím, zda napadený zákon není v rozporu
s jinými ustanoveními Listiny základních práv a svobod, jichž se
navrhovatel v odůvodnění návrhu výslovně nedovolal. Takový rozpor
však Ústavní soud nezjistil.
Ze všech těchto příčin byl návrh skupiny poslanců na zrušení
zákona č. 39/1993 Sb. zamítnut, neboť Ústavní soud po provedeném
řízení došel k závěru, že důvody k zrušení zákona nejsou dány (§70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§54 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.)
V Brně dne 19. ledna 1994