ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.38.93
sp. zn. Pl. ÚS 38/93
Nález
Plénum Ústavního soudu České republiky ve složení: JUDr. Iva Brožová, JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Zdeněk Kessler, JUDr. Vladimír Paul, JUDr. Antonín Procházka, JUDr. Pavel Varvařovský, JUDr. Eva Zarembová rozhodlo o návrhu přednosty Okresního úřadu v Ústí nad Labem Ing. L. C., zastoupeného JUDr. Janem Hájkem, advokátem v Ústí nad Labem, Masarykova č. 25, na zrušení obecně závazné vyhlášky města Ústí nad Labem č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti v Ústí nad Labem, takto:
Vyhláška města Ústí nad Labem č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti v Ústí nad Labem, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Dne 5. 11. 1993 obdržel Ústavní soud České republiky návrh přednosty Okresního úřadu v Ústí nad Labem na zrušení obecně závazné vyhlášky města Ústí nad Labem č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti, přijaté zastupitelstvem města Ústí nad Labem dne 10. 12. 1992. Znění uvedené vyhlášky je následující:
Město Ústí nad Labem
Vyhláška č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti
I. článek
Cílem této vyhlášky je zvýšení bezpečnosti a zajištění veřejného pořádku ve městě Ústí nad Labem.
II. článek
1. V rámci zajištění regulace přílivu nových obyvatel do města je povinen každý uživatel bytu požádat o souhlas pobytu majitele bytu, při pobytu nepřihlášeného občana delším než pět dnů nebo při často přerušovaném opakovaném pobytu.
2. Tento souhlas nesmí být vydán v rozporu se závaznými předpisy hygienické služby, které stanoví minimální obytnou plochu, připadající na jednoho obyvatele.
3. Uživatel a nepřihlášený občan, který nepožádá o souhlas nebo umožní pobyt nepřihlášenému občanovi bez souhlasu majitele bytu, bude potrestán pokutou do výše 5 000 Kčs. Současně bude uplatněna i náhrada zvýšených nákladů za služby, spojené s užíváním bytu.
4. V případě neoprávněného vniknutí a obsazení bytu, domu nebo jeho části, bude osoba nebo osoby potrestány pokutou do 5 000 Kčs. Dále bude tato osoba nebo osoby vymístěny z tohoto prostoru bez nároku na náhradu.
III. článek
1. Uživatel bytu je povinen užívat byt k bydlení. V případě, že využívá byt také k jiným účelům, jako například k podnikatelské činnosti či k poskytování soukromých ubytovacích služeb, je povinen si k této činnosti vyžádat souhlas majitele bytu.
2. Uživatel bytu je povinen umožnit majiteli bytu provést kontrolu technického stavu bytu.
3. Uživateli bytu, který opětovně poruší domovní řád, uzavřenou smlouvu o užívání bytu, nebo ustanovení této obecně závazné vyhlášky, je možno vypovědět nájem z bytu podle ustanovení §711 občanského zákoníku s tím, že bude přestěhován do bytu nižší kategorie nebo bude vystěhován bez náhrady bytu.
4. V případě, kdy uživatel bytu svým konáním způsobí, že dalším užíváním bytu hrozí šíření nákazy, jsou závažně porušeny hygienické předpisy či ohrožena bezpečnost veřejnosti, bude dána výpověď z bytu bez souhlasu soudu. Soudu bude tato skutečnost dodatečně oznámena.
IV. článek
1. Užívání nebytových prostor v domech musí sloužit k účelům jim vymezeným.
2. Uživatel bytu, který hodlá využívat nebytové prostory k jiným účelům (například k podnikatelské činnosti, sportovní či kulturní činnosti nebo ke zřízení domácí dílny) je povinen si vyžádat souhlas majitele domu.
3. Uživatel bytu, který si nevyžádá souhlas majitele domu, provádí činnosti, uvedené v odstavci 2 tohoto článku bez souhlasu majitele domu nebo nedodržuje podmínky, stanovené v tomto souhlasu, porušuje svým konáním ustanovení §711 odst. 1 písm. d) občanského zákoníku a je možno mu vypovědět nájem z bytu.
4. Majiteli domu, který umožní v nebytových i bytových prostorách svého domu provozování činnosti, ohrožující mravnost, zdraví a bezpečnost obyvatel, je možno uložit pokutu až do výše 10 000 Kčs.
V. článek
Pokuty, uložené za spáchání přestupku, budou vymáhány následujícími způsoby:
a) dobrovolnou úhradou,
b) srážkami se mzdy či jiné odměny za práci nebo náhrady za pracovní příjem,
c) v případě spáchání přestupku, odporujícího podmínkám, stanoveným pro poskytování sociální či jiné podpory, bude pokuta vymáhána krácením této podpory,
d) v případě, že osoba, které byla uložena pokuta za přestupek, nepobírá mzdu nebo nebude možno, vzhledem k výši příjmu, provést výkon rozhodnutí srážkami se mzdy, bude pokuta vymáhána přikázáním veřejně prospěšné práce (například pomoc při udržování čistoty ve městě). Prováděné práce budou ohodnoceny podle příslušných mzdových předpisů a budou přikázány do výše výdělku, odpovídajícímu uložené pokutě.
VI. článek
1. V případě opakovaného spáchání přestupku, který odporuje podmínkám, stanoveným pro poskytování sociální podpory či jiných dávek, poskytovaných městským úřadem, bude rozhodnuto o krácení či zrušení poskytování těchto podpor.
2. Rodičům, jejichž děti budou přistiženy při požívání alkoholických nápojů nebo při požívání návykových látek (fetování), budou sociální dávky odebrány, neboť chování jejich dětí svědčí o zanedbané péči a výchově.
VII. článek
Přechodná a závěrečná ustanovení
1. Zastupitelstvo města Ústí nad Labem zřídí městské vězení, které bude užíváno především za účelem vymáhání dlužných částek z uložených pokut za spáchané přestupky.
2. Zastupitelstvo města pověřuje kontrolou ustanovení této vyhlášky městskou policii města Ústí nad Labem.
3. Zastupitelstvo města tuto vyhlášku schválilo v souladu s §36 odst. 1 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb. , v úplném znění, na svém zasedání 10. 12. 1992 a vyhláška nabývá platnosti dnem vyhlášení.
Přednosta Okresního úřadu v Ústí nad Labem dne 21. 1. 1993 rozhodl podle §62 odst. 1 zákona č.367/1990 Sb. , o obcích, ve znění pozdějších předpisů, o pozastavení uvedené vyhlášky.
Na svém zasedání dne 11. 2. l993 Zastupitelstvo města Ústí nad Labem projednalo pozastavení výkonu uvedené vyhlášky Okresním úřadem v Ústí nad Labem s tím, že trvá na svém rozhodnutí ze dne 10. 12. 1992, kterým byla schválena vyhláška č. 22/1992.
Ve svém písemném vyjádření, podaném podle §69 zákona č. 182/1993 Sb., vedoucí kanceláře primátora města Ústí nad Labem k návrhu na zrušení vyhlášky č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti sděluje, že zastupitelstvo města trvá na svém původním rozhodnutí.
V řízení o zrušení právních předpisů je Ústavní soud České republiky podle §68 odst. 2 cit. zákona povinen také zkoumat, zdali byl napadený právní předpis vydán ústavně předepsaným způsobem. Z tohoto důvodu si Ústavní soud České republiky vyžádal od Zastupitelstva města Ústí nad Labem zaslání dokumentů, osvědčujících řádné přijetí napadené vyhlášky (tj. zápisu z jednání městského zastupitelstva, potvrzujícího potřebné kvorum a potřebnou většinu), jakož i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb. , o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Uvedené skutečnosti byly potvrzeny zápisem, obsahujícím usnesení ze 12. zasedání Zastupitelstva města Ústí nad Labem, konaného dne 10. 12. 1992, jakož i kvorum a výsledky hlasování a potvrzením o vyvěšení předmětné vyhlášky dne 11. 12. 1992 a rovněž výtiskem, který byl vyhlášen.
Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud České republiky může se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti, že na posouzení předmětné věci možno vztáhnout cit. ustanovení, Ústavní soud České republiky si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zdali souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Podáním ze dne 28. 1. 1994 zástupce města Ústí nad Labem a podáním ze dne 7. 2. 1994 také přednosta Okresního úřadu v Ústí nad Labem vyjádřili s návrhem Ústavního soudu České republiky svůj souhlas.
II.
Ústavní soud České republiky v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů (tedy i v řízení o zrušení právního předpisu obce) posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu podle hledisek, obsažených v ustanovení §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. , k nímž u obecně závazné vyhlášky obce patří kompetence (zákonné zmocnění), soulad s právními předpisy vyššího stupně právní síly a dodržení právní úpravy normotvorného procesu.
K problematice platnosti napadené vyhlášky Ústavní soud České republiky provedl již výše uvedená zjištění.
Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, přičemž zmocňující ustanovení, obsažené v čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky, se vztahuje na pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti obce.
Podle čl. 8 , 99 a čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky je obec územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Obec je tudíž samosprávným celkem, vykonávajícím veřejnou moc.
Pokud je součástí uplatňování veřejné moci obcí také jednostranné zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, je působnost obcí limitována čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky , čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích; rovněž podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. Z těchto ustanovení nutno pro oblast působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, obsahem kterých jsou právní povinnosti, jenom na základě a v mezích zákona. K vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, je obec proto oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění.
Z uvedeného plyne, že výčet, obsažený v ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nutno interpretovat ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí restriktivně. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce, obsaženou v §14 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy.
Podle ustanovení §14 odst. 1 písm. o) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, do samostatné působnosti obce patří místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích.
Z ustanovení §51 , 52 a 55 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá závěr, podle kterého, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, k projednání přestupků jsou příslušné pouze správní orgány. Samosprávné orgány jsou tudíž oprávněny rozhodovat o přestupcích toliko v oblasti přenesené působnosti nebo v případech, kdy zákon č. 367/1990 Sb. , o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nebo zákon jiný výslovně stanoví skutkové podstaty přestupků v oblasti samostatné působnosti obcí (zákon o obcích tak činí v §47 odst. 3, §48, §50).
V ustanoveních čl. I., II., IV. odst. 4, V., VI., VII. vyhlášky města Ústí nad Labem k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti jsou obsaženy skutkové podstaty přestupků, sankce za jejich spáchání a způsoby jejich vymožení. Uvedená ustanovení napadené vyhlášky jsou z tohoto důvodu v rozporu s citovaným zmocňujícím ustanovením zákona o obcích, a tím také s ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky.
Čl. III. a čl. IV. odst. 1 až 3 předmětné vyhlášky upravují práva a povinnosti vlastníků a uživatelů bytů. Pro určování těchto povinností obecně závaznou vyhláškou obce však ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, neobsahuje zákonné zmocnění. Citovaná ustanovení napadené vyhlášky jsou z tohoto důvodu v rozporu s uvedeným zmocňovacím ustanovením zákona o obcích, a tím rovněž s ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky.
Podle ustanovení §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. je přednosta okresního úřadu aktivně legitimován k návrhu na zrušení právního předpisu, vydaného obcí v její samostatné působnosti. Napadená všeobecně závazná vyhláška byla z pozice obce přijímána v samostatné působnosti. Svým obsahem však porušila příslušná zmocňovací ustanovení Ústavy České republiky a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a tudíž ji není možno považovat za právní předpis, vydaný obcí v její samostatné působnosti. Z uvedeného plyne otázka, zdali v daném případě přednosta okresního úřadu splňuje podmínky aktivní legitimace podle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.
Podle ustanovení §43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. je podání návrhu "zjevně neoprávněnou osobou" důvodem jeho odmítnutí. Za zjevně neoprávněnou osobu k podání návrhu nutnou považovat navrhovatele toliko v těch případech, kdy při posouzení aktivní legitimace nevzniká žádná pochybnost. Posouzení samostatné působnosti obce pod skupinu těchto případů podřadit nelze. V předmětné věci nejde proto u navrhovatele o "osobu zjevně neoprávněnou", a tudíž tím není splněna podmínka odmítnutí návrhu podle §43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb.
Nebyl-li návrh odmítnut a nevzniknou-li v průběhu řízení důvody pro zastavení řízení, je Ústavní soud České republiky podle §68 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. povinen věc meritorně projednat a rozhodnout. Jak bylo již uvedeno, posuzování jiných než zákonných právních předpisů, "jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10" Ústavy České republiky ( čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky), spočívá podle §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. nejprve v přezkoumání, "zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence". Porušení ústavní kompetence při vydání podzákonného právního předpisu je proto podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky a §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. důvodem zrušení vyhlášky města Ústí nad Labem č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat.
V Brně 12. dubna 1994