ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.49.93
sp. zn. Pl. ÚS 49/93
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu Brno-venkov na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kuřimi ze dne 22. 4. 1992 o převodu a pronájmu majetku města Kuřimi, takto:
Návrh přednosty Okresního úřadu Brno-venkov na zrušení obecně
závazné vyhlášky města Kuřim ze dne 22. 4. 1992 o převodu
a pronájmu majetku města Kuřim se zamítá.
Odůvodnění:
Přednosta Okresního úřadu Brno-venkov podal návrh na zrušení
obecně závazné vyhlášky města Kuřimi ze dne 22. 4. 1992 o převodu
a pronájmu majetku města Kuřimi, neboť tato vyhláška podle jeho
názoru postrádá základní náležitosti obecně závazných vyhlášek
- závazným předpisem je totiž pouze taková vyhláška, která někoho
k něčemu zavazuje - a má proto charakter pouhé interní směrnice.
V ustanoveních vyhlášky jsou použity formulace, které nikoho
nezavazují, pouze deklarují práva, která jsou již jako taková
obsahem konkrétních právních předpisů (viz článek 2, 3 této
vyhlášky) nebo tyto formulace jsou neúplné a zavádějící (např.
článek 1 odst. 2 - majetek města). Přednosta Okresního úřadu
Brno-venkov poukazuje i na rozporuplnost jednotlivých článků
vyhlášky a na jejich rozpor se zákonem. Tak uvádí k článku 3 odst.
2, 3 vyhlášky, že 30 denní lhůtu není možno označit za lhůtu
oznamovací, k článku 3 odst. 4, že převod majetku lze uskutečnit
jen na základě písemné smlouvy uzavřené podle ustanovení
občanského zákoníku a vkladem do katastru nemovitostí
u příslušného katastrálního úřadu, nikoliv za podmínek stanovených
ve vyhlášce. Rovněž formulace v článku 5 odst. 1, 4 považuje za
nepřesné a zavádějící, neboť smluvní ceny se při pronájmu
nebytových prostor uplatňují jen v souladu s ustanoveními vyhlášky
č. 585/1990 Sb., tj. jen do výše maximální ceny stanovené cenovými
předpisy, či obecně závaznou vyhláškou, které jsou obce v souladu
s ustanovením §1 odst. 4 citované vyhlášky oprávněny schválit.
Také článek 6 vyhlášky neobstojí, neboť není možno konstatovat
nutnost přizpůsobení již platně uzavřených smluv vyhlášce,
u zrušujících ustanovení pak chybí jejich taxativní výčet. Rovněž
článek 7 vyhlášky je v rozporu s ustanovením §16 odst. 3, 4
zákona č. 367/1990 Sb. ve znění pozdějších předpisů, neboť v něm
není uveden den vyhlášení, což je podmínkou platnosti vyhlášky.
Město Kuřim se v dopise svého starosty ze dne 22. 3. 1994
vyjádřilo v podstatě tak, že k vyhlášce lze mít jistě řadu výtek,
to by však nemělo vést ke zpochybnění vyhlášky jako celku, ke
zpochybnění principu umožňujícího upravit otázky hospodaření
s majetkem obce obecně závaznou vyhláškou obce.
Z obsahu přípisu města Kuřimi ze dne 1. 3. 1994, ze zápisu č.
4/1992 o zasedání zastupitelstva města Kuřimi ze dne 22. 4. 1992
podepsaného starostou a ověřovatelem, z usnesení ze 4. zasedání
zastupitelstva města Kuřimi ze dne 22. 4. 1992, z prezenční
listiny ze zasedání zastupitelstva města Kuřimi z 22. 4. 1992
a konečně z obsahu vyhlášky zastupitelstva města Kuřimi z 22. 4.
1992 podepsané starostou a zástupcem starosty, Ústavní soud
zjistil, že obecně závazná vyhláška města Kuřimi ze dne 22. 4.
1992 o převodu a pronájmu majetku města Kuřimi byla přijata na
zasedání městského zastupitelstva v Kuřimi konaného 22. 4. 1992,
a to jednomyslně hlasy 23 přítomných členů zastupitelstva
z celkového počtu 28 členů. Tato obecně závazná vyhláška byla
vyhlášena vyvěšením na úřední desce města Kuřim v mezidobí od 22.
4. 1992 do 1. 7. 1992 po dobu 15 dnů. Lze proto mít za to, že
vyhláška byla přijata ústavně předepsaným způsobem (§68 odst. 2
zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu).
Pokud jde o základní otázku, totiž, zda napadená vyhláška
města Kuřimi má povahu obecně závazné vyhlášky, kterou
zastupitelstva mohou vydávat v mezích své působnosti (článek 104
odst. 3 Ústavy ČR), či zda je pouhou interní směrnicí, nesdílí
Ústavní soud názor přednosty Okresního úřadu Brno-venkov, že
o takovou interní instrukci v projednávané věci jde. Určujícím
znakem interních instrukcí je totiž to, že se jimi jen
konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků.
Vydáváním interních instrukcí se realizuje oprávnění řídit činnost
podřízených - i když se tak děje za účelem konkretizace úkolů
stanovených obecně závaznými právními předpisy - a tomuto
oprávnění odpovídající povinnost řídit se vydávanými příkazy,
povinnost, jež, stejně jako oprávnění, vyplývá z právní normy
stanovící takový vztah nadřízenosti a podřízenosti. O obecně
závazných vyhláškách naproti tomu platí, že sice mohou obsahovat
i právní normy zavazující jen určitý okruh osob, tato závaznost
nemá však nic společného s podřízeností orgánu, který předpis
vydal. Napadená vyhláška obsahuje právní normy stanovící závazná
obecná pravidla chování, jak občanů, tak i orgánů města Kuřimi,
při převodu a pronájmu majetku města Kuřimi a jakkoliv některé
z těchto norem mají spíše deklaratorní charakter, tj. sledují ve
formě normy vyjádřit především některé etické a politické principy
(viz článek 2 vyhlášky - Občan města má právo znát majetek města,
jeho změny a vyjadřovat se k němu.), nemůže ani tato skutečnost
nic změnit na její povaze právního normativního aktu.
Pokud jde o otázku, zda vyhláška byla vydána městem Kuřim ve
věci samostatné působnosti, lze odpověď na ni nalézt v tom, že jak
převod majetku, tak i jeho pronájem, jsou záležitostmi, jež obec
spravuje samostatně (§13 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. ve znění
pozdějších předpisů). Se svým majetkem obec samostatně hospodaří
( §18 odst. 1 citovaného zákona) a v rámci tohoto hospodaření se
svým majetkem je také legitimována k vydávání obecně závazných
vyhlášek (§14 odst. 1 písm. b, i citovaného zákona). Z těchto
důvodů zbývá v této rovině posoudit poslední otázku, zda totiž
tato vyhláška je v souladu se zákony, či obecně závaznými právními
předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich
provedení (§16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb. ve znění pozdějších
předpisů), či zda naopak je s nimi v rozporu (viz článek 87 odst.
1 písm. b Ústavy ČR).
V tomto směru lze obecně konstatovat, že zastupitelstvo města
Kuřim se usneslo na vydání uvedené vyhlášky nepochybně "za
asistence dobré vůle" učinit pro občany města všechny okolnosti
rozhodné pro převod a pronájem majetku města transparentními, že
však tak učinilo způsobem, k němuž, jak ostatně samo připouští,
lze mít určité výhrady. Jde proto dále o posouzení, zda tyto
nedostatky vyhlášky mají takovou dimenzi, aby z nich bylo možno
usuzovat na její rozpor se zákonem a s principem právní jistoty,
který je určující pro každý demokratický právní stát (článek 1
Ústavy ČR).
Pokud jde o výtku vztahující se k formulaci majetku města
v tom směru, že jde o formulaci zavádějící, třeba konstatovat, že
v článku 1 odst. 2 vyhlášky je majetek města určen zúženě, neboť
obce mohly vlastnit majetek již před účinností zákona č. 172/1991
Sb. (viz např. §18 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. ve znění
pozdějších předpisů) a nadto vyhláška nerozlišuje mezi majetkem
movitým a nemovitým, ačkoliv toto rozlišení by bylo na místě např.
vzhledem k článku 4 odst. 2 týkajícímu se záměrů města a s nimi
souvisejícím nabídkovým řízením. V kontextu článku 1 odst. 1, kde
se jasně stanoví, že vyhláška stanoví obecně závazný postup pro
převod a pronájem nemovitého majetku města s výjimkou bytů (dále
jen "majetek"), jakož i článku 4 odst. 2 písm. c, kde se rovněž
hovoří jen o odprodeji a pronájmu nemovitostí, lze nicméně mít za
to, že převod a pronájem upravovaný vyhláškou se týká jen
nemovitého majetku města Kuřim, a to navíc jen toho majetku, který
byl na město převeden podle zákona č. 172/1991 Sb. o přechodu
některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí
a nebyl dále převáděn na jinou právnickou nebo fyzickou osobu,
a dále majetku, který město nabylo později. Jde tedy o formulaci
sice zúženou, v tomto zúžení přístupu k převodu a pronájmu majetku
města nelze však spatřovat rozpor se zákonem ani s principem
právní jistoty. Z těchže důvodů neobstojí ani výtka směřující
proti označení 30 denní lhůty, uvedené v článku 3 odst. 2, 3
vyhlášky, jako lhůty oznamovací. To, že tato lhůta je ve vyhlášce takto:
pojmenována a že je v ní vůbec uvedena, lze považovat spíše
za projev snahy o vymezení, a to i časové vymezení, pravidel pro
hospodaření s majetkem města, nerozhodno, jakou formulaci, pokud
jde o 30 denní lhůtu, zastupitelstvo v souladu s uvedenou tendencí
zvolilo. Obdobné lze konstatovat k vytýkanému článku 3 odst. 4
vyhlášky, v němž je uvedeno, že převod a pronájem majetku je
realizován na základě smlouvy sepsané dle podmínek schválených
městským zastupitelstvem. Jestliže totiž vyhláška v tomto bodě
zřejmě sleduje upravit pouze přípravnou fázi předcházející
vlastnímu uzavírání smluv o převodu a pronájmu majetku, potom
neposkytuje důvod k pochybnostem o tom, že uzavírání těchto smluv
se může řídit jen občanským zákoníkem, popř. zákonem č. 116/1990
Sb. o nájmu a podnájmu nebytových prostor ve znění pozdějších
předpisů. Stejně tak neobstojí výtky přednosty Okresního úřadu
Brno-venkov proti formulaci článku 5 odst. 1, 4 vyhlášky, neboť
vyhláška obsahuje přímý odkaz na vyhlášku č. 393/1991 Sb. o cenách
staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva
osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků
a vyhlášku č. 585/1990 Sb. o cenové regulaci nájemného
z nebytových prostor, umožňující stanovení diferencovaných cen
podle jednotlivých lokalit, jak se také stalo jiným usnesením
městského zastupitelstva v Kuřimi. Článek 5 odst. 4 vyhlášky
stanoví pak ceny či sazby při prodeji nebo pronájmu nemovitosti
fyzické osobě tím způsobem, že cenu stanovenou dle cenových
vyhlášek, tedy bez vynásobení koeficientem dle lokalit, považuje
zpravidla za cenu konečnou. Použití termínu "zpravidla" zde
znamená, že ani v těchto případech není vyloučeno použití
zmíněného koeficientu v souladu s citovanou vyhláškou. Článek 6
odst. 1 vyhlášky, podle kterého smlouvy uzavřené přede dnem
účinnosti této vyhlášky zůstávají v platnosti a při změnách se jí
přizpůsobí, nelze jistě chápat tak, že by v případě takových změn
existovala možnost smlouvu změnit bez souhlasu nájemce. Smluvním
stranám se zde pouze poskytuje možnost uvést smlouvu v soulad
s např. změněnými cenovým předpisy s tím, že na neochotu nájemce
"přizpůsobit se" nově určeným cenám by pronajímatel mohl reagovat
výpovědí smlouvy, byla-li uzavřena na dobu neurčitou.
Přednostovi Okresního úřadu Brno-venkov třeba jistě
přisvědčit v tom, že ve zrušujícím ustanovení článku 6 odst. 2
chybí taxativní výčet usnesení městského zastupitelstva, dosud
upravujících postup při nabytí, převodu a pronájmu majetku.
Vzhledem k nedostatku přechodných ustanovení je nicméně evidentní,
že při převodu a pronájmu majetku města Kuřimi jakéhokoliv
dřívějšího usnesení městského zastupitelstva dotýkajícího se této
oblasti nelze již nadále použít a že jediným právním předpisem,
jenž zde bude možno aplikovat, zůstává napadená vyhláška, a to
i pokud jde o přípravnou fázi uzavírání smluv.
Pokud pak jde o poslední otázku, tj. otázku platnosti
a účinnosti vyhlášky, vyplývá z přípisu města Kuřimi ze dne 1. 3.
1994, že vyhláška byla vyvěšena na úřední desce po dobu 15 dnů
v mezidobí od 22. 4. do 1. 7. 1992. Je-li tedy v článku 7 vyhlášky
uvedeno, že tato nabývá účinnosti dnem 1. července 1992, jde
o stanovení účinnosti, jež z hlediska ustanovení §16 odst. 4
zákona č. 367/1990 Sb. ve znění pozdějších předpisů zcela obstojí.
Na podkladě uvedených zjištění a úvah dospěl Ústavní soud
k závěru, že vytýkané nedostatky napadené vyhlášky nejsou takové
povahy, aby z nich bylo možno usoudit na její rozpor s předpisy
uvedenými v článku 87 odst. 1 písm. b Ústavy ČR a §16 odst. 2
zákona č. 367/1990 Sb. ve znění pozdějších předpisů a rozhodl
proto tak, že návrh přednosty Okresního úřadu Brno-venkov ing.
Jiřího Březy, CSc. na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kuřim
ze dne 22. 4. 1992 o převodu a pronájmu majetku města Kuřim
zamítl.
Vzhledem k ustanovení §58 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
stává se tento nález vykonatelným dnem jeho vyhlášení ve Sbírce
zákonů.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 12. dubna 1994