ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.34.95.1
sp. zn. Pl. ÚS 34/95
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. J. O., na zrušení ustanovení §16 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, pokud se vztahuje na fyzické osoby, takto:
Návrh se zamítá .
Odůvodnění:
Skupina 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky podala návrh na zrušení části ustanovení §16 odst. 1
zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě. Návrh
nese datum 18. října 1995 a byl doručen Ústavnímu soudu ČR dne
31. 10. 1995.
Uvedený zákon v citovaném §16 odst. 1 umožňuje Bezpečnostní
informační službě ukládat, uchovávat a využívat údaje o fyzických
a právnických osobách, je-li to nutné k plnění úkolů v její
působnosti. Tato působnost je stanovena v §5 odst. 1 zákona č.
153/1994 Sb., o zpravodajských službách tak, že BIS zabezpečuje,
mimo jiné, informace o záměrech a činnostech namířených proti
demokratickým základům, svrchovanosti a územní celistvosti České
republiky, o činnostech, jejichž důsledky mohou ohrozit bezpečnost
nebo významné ekonomické zájmy České republiky a dále
o organizovaném zločinu a terorismu.
Skupina poslanců, vycházejíc ze svého oprávnění, daného jí
§64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
navrhla, aby dnem 1. října 1996 byla v ustanovení §16 odst. 1
zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, zrušena
slova "fyzických a".
Návrh skupiny poslanců je odůvodňován v zásadě tím, že zákon
nestanoví žádné věkové omezení, pokud jde o fyzické osoby,
a spatřuje v tom nedostatek právní ochrany dítěte, a tím
i porušení čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod,
zaručující zvláštní ochranu dětí a mladistvých, jakož i porušení
čl. 16 mezinárodní Úmluvy o právech dítěte, jež stanoví, že žádné
dítě nesmí být vystaveno svévolnému zasahování do svého soukromého
života, rodiny, domova nebo korespondence, ani nezákonným útokům
na svou čest a pověst. Návrh se odvolává i na právní úpravu
obsaženou v §25 odst. 2 zákona č. 527/1992 Sb., o Bezpečnostní
informační službě České republiky, který byl napadeným zákonem č.
154/1994 Sb. zrušen. Obsahoval ustanovení, které nový zákon
nepřevzal: " Údaje o nezletilých osobách mladších 15 let nesmějí
být vkládány do evidencí. Údaje o nezletilých osobách starších 15
let musí být po dvou letech od vložení přezkoumány a nejpozději po
pěti letech uloženy tak, aby k nim nikdo jiný než soud neměl
přístup, ledaže by po dovršení zletilosti těchto osob k nim
získala Bezpečnostní informační služba v oboru své působnosti
další poznatky."
Návrh se v této souvislosti odvolává i na §19 odst. 2 zákona
č. 67/1992 Sb., o Vojenském obranném zpravodajství (úplné znění
zákona č. 216/1995 Sb.), který nepřipouští vkládat do evidencí VOZ
údaje o nezletilých osobách a jeho úprava je obsahově plně shodná
s výše uvedeným textem §25 odst. 2 dříve platného zákona č.
527/1992 Sb.
Návrh skupiny poslanců upozorňuje i na některé skutečnosti,
které je podle nich nutno brát v této souvislosti v úvahu:
1. Fyzická osoba je v plném rozsahu způsobilá k právním úkonům od
dovršení 18. roku věku, trestní odpovědnost začíná dovršením
15. roku věku fyzické osoby. Připouští se, že osoba mladší 15
let se sice může chovat způsobem popsaným v §5 zákona č.
153/1994 Sb., avšak toto chování je z hlediska právní
odpovědnosti irelevantní a sankcí nepostižitelné.
2. Řada právních předpisů dovoluje vedení různých speciálních
evidencí o dětech, ale jde o údaje, které jsou využívány ve
prospěch dětí, se souhlasem jejich zákonných zástupců, a jejich
důvěrnost (tajnost) je chráněna zákonem. Předmětný zákon č.
154/1994 Sb. sice obsahuje ustanovení o ochraně údajů
obsažených v evidencích BIS, ale tato ochrana se děje v zájmu
BIS, a nikoli v zájmu dětí. Shromážděné informace jsou
nepřezkoumatelné.
3. Rovněž na děti se vztahuje ustanovení čl. 7 o nedotknutelnosti
osoby a jejího soukromí, čl. 10 odst. 1 o právu na zachování
lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména, čl. 10
odst. 2 o právu na ochranu před neoprávněným zasahováním do
soukromého a rodinného života a čl. 10 odst. 3 o právu na
ochranu před neoprávněným shromažďováním údajů o jejich osobě.
Pokládá za samozřejmý požadavek, aby ochrana dětí byla
zakotvena přímo v zákoně a domnívá se, že zpravodajská služba
by dala, při plnění svých úkolů, přednost zájmům služby oproti
právům dítěte.
4. Rozdílná úprava otázky práv dětí a mladistvých v zákoně o BIS
a v zákoně VOZ je porušením čl. 4 odst. 3 Listiny základních
práv a svobod, podle něhož zákonná omezení základních práv
a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují
stanovené podmínky.
Pokud jde o formální provedení navrhované úpravy, konstatuje
návrh poslanců, že ustanovení §16 odst. 1 obsahuje skutkovou
podstatu, která je shodná pro dvě skupiny objektů: fyzických osob
a právnických osob. Není proto třeba a ani není možné zrušit celé
ustanovení, neboť by tím došlo ke zrušení oprávnění BIS ohledně
právnických osob, což se nenavrhuje. Za dané právní úpravy proto
považuje skupina poslanců za legislativně korektní, aby
z ustanovení §16 odst. 1 byla vypuštěna (zrušena) slova
"fyzických a". Touto zkratkou dojde ke zrušení celého ustanovení
ohledně fyzických osob. Ústavní soud není oprávněn sám stanovit,
že Bezpečnostní informační služba nesmí do své evidence vkládat
údaje o nezletilých osobách mladších patnácti let. Tuto úpravu lze
provést jen zákonem. Je proto třeba poskytnout příslušným
legislativním orgánům přiměřenou lhůtu k novelizaci §16 odst. 1
zákona č. 154/1994 Sb.
Soudce zpravodaj přezkoumal návrh skupiny poslanců po stránce
formální. Zákon č. 154/1994 Sb. byl dne 7. července 1994 schválen
potřebnou většinou poslanců Parlamentu České republiky, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen ve
Sbírce zákonů České republiky.
Návrh skupiny poslanců byl podepsán předepsaným počtem
poslanců Poslanecké sněmovny. Ti se současně shodli na tom, že
v řízení před Ústavním soudem je bude zastupovat poslanec JUDr. J.
O., který též ověřil správnost jejich podpisů na předloženém
návrhu.
Důvody pro odmítnutí návrhu ve smyslu §43 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, nebyly shledány.
Návrh byl doručen účastníku řízení, tj. Poslanecké sněmovně
Parlamentu České republiky, podle §42 odst. 2 a §69 uvedeného
zákona o Ústavním soudu, se žádostí o její vyjádření.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém
vyjádření ze dne 13. prosince 1995, podepsaném předsedou
Poslanecké sněmovny PhDr. M. U., reagovala na návrh skupiny
poslanců a uvedla toto:
Plnění úkolů Bezpečnostní informační služby vyžaduje nezbytně
též její oprávnění ukládat, uchovávat a využívat údaje o fyzických
a právnických osobách. V souvislosti s tím je Bezpečnostní
informační služba povinna zabezpečit ochranu údajů obsažených ve
svých evidencích před vyzrazením, zneužitím, poškozením, ztrátou
a odcizením. Podrobná úprava je uvedena v §16 odst. 1 zákona
o Bezpečnostní informační službě a v §5 odst. 1 zákona č.
153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, v platném
znění. Potřebné informace mohou být přitom nepochybně obsaženy
i v údajích, dotýkajících se fyzických osob mladších 15 let;
Ústava, Listina základních práv a svobod, jiný zákon, ani
mezinárodní smlouva, jíž je Česká republika vázána, však samotné
ukládání a uchovávání těchto údajů v evidencích Bezpečnostní
informační služby nezakazuje. Ukládání, uchovávání a případné
využívání těchto údajů Bezpečnostní informační službou
v konkrétních případech, a to jak u osob mladších 15 let, tak
i u osob starších, musí však být bezpochyby v souladu s výše
uvedenými ustanoveními ústavních a jiných zákonů, jakož
i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
Z tohoto důvodu je třeba mít za to, že oprávnění Bezpečnostní
informační služby, obsažené v §16 odst. 1 citovaného zákona, je
v souladu s Ústavou a ústavním pořádkem České republiky.
Současně se uvádí, že při posuzování této věci je nezbytné
vycházet z vymezení působnosti zpravodajských služeb, podle něhož
Bezpečnostní informační služba zabezpečuje též informace,
dotýkající se samotných základů České republiky; těmto úkolům musí
tudíž odpovídat i rozsah a povaha zákonných prostředků používaných
Bezpečnostní informační službou k získávání potřebných informací.
Ústavní soud si vyžádal též text vládního návrhu zákona o BIS
a text důvodové zprávy k tomuto návrhu.
Vládní návrh zákona o BIS obsahuje v konkrétním případě §16
odst. 1 formulaci, která v témže znění byla schválena Poslaneckou
sněmovnou Parlamentu ČR a je shodná se současným textem tohoto
paragrafu v zákoně č. 154/1994 Sb.
Pokud jde o důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona (tisk
1O15), Ústavní soud zjistil, že k napadené formulaci, která oproti
předchozímu zákonu č. 527/1992 Sb., ve znění zákona č. 316/1993
Sb., rozšířila kompetenci BIS pro shromažďování údajů o fyzických
osobách i na osoby mladší 15 let, není v důvodové zprávě, ani
v její obecné části, ani ve zvláštní části týkající se §16,
uvedena žádná zmínka. Proto věnoval Ústavní soud i pozornost
společné zprávě výborů Poslanecké sněmovny (tisk č. 1058)
a záznamu o projednání vládního návrhu zákona a společné zprávy
výborů v Poslanecké sněmovně. Ústavní soud zjistil, že společná
zpráva ústavněprávního výboru, branného a bezpečnostního výboru
a výboru petičního, pro lidská práva a národnosti, se obsahu
a formulace předmětného §16 nedotkla, i když jinak byla
akceptována řada pozměňovacích návrhů k celkovému návrhu zákona.
Stejně tak při projednávání nebyl v Poslanecké sněmovně zaznamenán
žádný poslanecký návrh v téže věci. Poslanecká sněmovna schválila
tento paragraf v navrženém znění beze změny potřebnou většinou.
Ústavní soud si konečně vyžádal i stanovisko Bezpečnostní
informační služby. Její vyjádření ze dne 8. 2. 1996, čj.
BIS-24/1-96, reaguje na jednotlivé argumenty skupiny poslanců
a podotýká, že oprávnění BIS ukládat, uchovávat a využívat údaje
o fyzických a právnických osobách, je nezbytné z hlediska plnění
úkolů, které pro BIS ze zákona vyplývají. Přitom je BIS povinna
zabezpečit údaje obsažené v evidencích před vyzrazením, zneužitím,
poškozením, ztrátou a odcizením. BIS je státním orgánem a v žádném
případě není, jak dovozuje skupina poslanců, státním represivním
orgánem, protože není zákonem vybavena žádnými represivními, resp.
výkonnými pravomocemi.
Pokud jde o nezbytnost vést v souladu se zákonem evidence
osob mladších 15 let, vychází BIS z toho, že tato nutnost je dána
současnými trendy vývoje anticivilizačních jevů. Z různých studií,
vypracovaných např. Ministerstvem vnitra, Ministerstvem školství,
mládeže a tělovýchovy, Ministerstvem práce a sociálních věcí,
stejně jako z vlastní činnosti BIS, vyplývá zřetelně, že např.
k extremistickým skupinám inklinují již děti kolem 12. roku svého
věku. Jde rovněž o různé projevy rasismu a jiných extremistických
postojů. I když osoby mladší 15 let nejsou trestně odpovědné,
a proto ani evidence nemůže sloužit a neslouží účelu trestního
řízení, je z hlediska prevence a získávání informací o těchto
projevech tato evidence významná pro činnost BIS.
Ústavní soud po prozkoumání návrhu skupiny poslanců
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a po zvážení
vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny a dalších podkladů, které
obdržel nebo si vyžádal, dospěl k těmto závěrům:
Skupina poslanců se dovolává při zdůvodňování svého návrhu
některých ustanovení, která měla být, dle jejich názoru, současnou
právní úpravou porušena, konkrétně čl. 32 odst. 1, čl. 7 a čl. 10
Listiny základních práv a svobod a čl. 16 Úmluvy o právech dítěte.
Neuvádí však, v čem konkrétně dispozice BIS s údaji o dětech,
resp. o osobách mladších 15 let, porušuje ústavnost.
Ustanovení čl. 32 odst. 1 Listiny skutečně zaručuje zvláštní
ochranu dětí a mladistvých. Jak však vyplývá z čl. 32 odst. 6,
podrobnosti má stanovit zákon, a v souladu s ustanovením čl. 41
odst. 1 se lze uvedeného práva domáhat jen v mezích zákonů, která
tato ustanovení provádějí. V současnosti, na rozdíl od doby
nedávné, však zvláštní úprava nebyla ve vládním návrhu obsažena,
ani při jednání v Poslanecké sněmovně nebyl zákon doplněn
o problematiku ochrany údajů o dětech a mladistvých. Do budoucna
však nic nebrání tomu, aby v běžném legislativním procesu, kdy lze
navrhovat změny, doplnění či zrušení zákonů, či jejich
jednotlivých ustanovení, dosavadní právní úprava doznala změn.
Podání takového návrhu však není podmíněno zrušením části
některého ustanovení zákona Ústavním soudem.
Ustanovení čl. 7, stejně jako čl. 10 odst. 1 a 2 Listiny
základních práv a svobod, mají širší, generální povahu a týkají se
nedotknutelnosti soukromí a rodinného života obecně. Obdobný
charakter - ovšem ve vztahu k dětem - má i čl. 16 Úmluvy o právech
dítěte. Listina základních práv a svobod nicméně, na rozdíl od
mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách,
obsahuje speciální ustanovení o režimu nakládání s (jakýmikoli)
údaji o osobách. Ustanovení čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod sice zakotvuje právo na ochranu před neoprávněným
shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů
o osobě, avšak znamená ochranu právě jen před neoprávněným
nakládáním s daty, tj. jednáním zákonem nedovoleným. Žádné další
podmínky či omezení Listina základních práv a svobod v tomto
ustanovení sama nepředepisuje. Ze současné právní úpravy tedy
vyplývá, že ústavnost nebyla porušena a že žádná konkrétní újma
právům dítěte tím nebyla způsobena. To ovšem neznamená, že je
vyloučeno, aby konkrétní případ manipulace s určitým osobním
údajem soukromého či rodinného charakteru nastal a byl
i kvalifikován, podle konkrétních podmínek, jako porušování práv
podle čl. 7, resp. čl. 10 odst. 1 či 2 Listiny základních práv
a svobod, aniž by to zřejmě bylo důvodem pro zrušení určitého
ustanovení zákona. Nesprávný postup orgánů veřejné moci může být
předmětem jednání a rozhodnutí Ústavního soudu, ale není
automaticky důvodem ke zrušení právního předpisu, podle něhož
takový orgán postupoval, ledaže by tento právní předpis stranám
jednoznačně a bez výjimky ukládal určitý způsob jednání či
chování, které by bylo v rozporu s Ústavou České republiky nebo
mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR.
Navrhovatelé v návrhu též argumentují ustanovením §19 odst.
2 zákona č. 67/1992 Sb., o Vojenském obranném zpravodajství, které
nepřipouští ukládat do evidencí VOZ údaje o chování osob mladších
15 let a obsahuje speciální úpravu dispozice s daty o nezletilých
osobách starších 15 let (§19 odst. 2). Dovozují pak, že absence
takové úpravy v zákoně o BIS je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod, podle něhož zákonná omezení základních
práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které
splňují stanovené podmínky. Listina základních práv a svobod
v daném případě však nestanoví žádné další podmínky tohoto
omezení. Omezení práva, tedy na druhé straně oprávnění státního
orgánu disponovat s údaji, se týká rozličných údajů, se kterými
operují odlišné orgány pro své specifické účely. Proto je
problematika upravena v rozdílných zákonech. Ustanovení čl. 4
odst. 3 Listiny základních práv a svobod nelze vykládat tak, že by
porušením principu "stejné platnosti pro všechny případy, které
splňují dané podmínky" byla rozdílná úprava neidentických skupin
případů, pro které zákony stanoví různé podmínky, pokud nedošlo
k porušení rovnosti. Odlišný, vlastní režim či podmínky manipulace
se specifickými údaji, uplatňuje nejen zákon o VOZ, ale kupř. také
zákon č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci občanů, zákon č.
89/1995 Sb., o státní statistické službě aj.
Navrhovatelé, mimo již uvedené, poukazují též na dříve
platnou úpravu napadené problematiky a spatřují právní souvislosti
této regulace zejména s trestněprávními předpisy. Ústavní soud se
však zabývá toliko ústavností, resp. souladem zákonů s ústavními
zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České
republiky, a proto nepovažuje tuto část argumentace za právně
relevantní. Přitom však neopomíjí, že osoby dotčené věkové
kategorie, ač trestně neodpovědné, mohou působit v rámci určitých
trestněprávních forem jinak trestných jednání, spojených především
s organizovaným zločinem. Podle platné právní úpravy trestního
zákona není vyloučeno, aby i osoba trestně neodpovědná z důvodu
nedostatku věku byla členem zločinného spolčení a tento institut
má přímou vazbu na organizovaný zločin, a tím i na ustanovení
zákona č. 153/1994 Sb., která vymezují působnost BIS.
Ze všech uvedených důvodů nezbývá Ústavnímu soudu České
republiky než návrh skupiny poslanců zamítnout, protože rozpor
s ústavním pořádkem nebyl prokázán a nedal se bezprostředně
odvodit z předmětných článků Listiny základních práv a svobod, ani
z Úmluvy o právech dítěte. Ústavní soud nemohl přitom ponechat
stranou ani důležité ustanovení čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod. Odst. 1 tohoto článku přiznává
každému právo na respektování jeho soukromého a rodinného života,
obydlí a korespondence, ale odst. 2 poskytuje nesporně možnost
významně upravovat rozsah tohoto práva, když výslovně uvádí:
"Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat, kromě
případů, kdy je to v souladu se zákonem a je to nezbytné
v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné
bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům
a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv
a svobod jiných."
Ústavní soud ČR neměl důvodu, aby toto pojetí práva na
respektování soukromého života, obydlí a korespondence obsažené
v Evropské úmluvě, interpretoval odlišně.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky se nelze odvolat.
V Brně dne 10. dubna 1996