ECLI:CZ:US:1999:1.US.353.98
sp. zn. I. ÚS 353/98
Usnesení
I. ÚS 353/98
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Klokočky a soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Vladimíra Paula ve věci stěžovatelů K. N., a M. Ch., obou zastoupených JUDr. J. D., advokátem, o ústavní stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích, sp. zn. 10 Ca 65/98, ze dne 20. 5. 1998, ve spojení s rozhodnutím Okresního úřadu v Pelhřimově, č. j. RR/2438/97/Př, ze dne 15. 1. 1998, a rozhodnutím Městského úřadu v Kamenici nad Lipou, č. j. 35/97- Pf, ze dne 7. 10. 1997, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností napadli stěžovatelé rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích, sp. zn. 10 Ca 65/98, ze dne 20. 5. 1998, ve spojení s rozhodnutím Okresního úřadu v Pelhřimově, č. j. RR/2438/97/Př, ze dne 15. 1. 1998, a rozhodnutím Městského úřadu v Kamenici nad Lipou, č. j. 35/97-Pf, ze dne 7. 10. 1997. Uvedli, že jsou podílovými spoluvlastníky každý ideální jedné poloviny nemovitosti, která je zapsána v katastru nemovitostí u Katastrálního úřadu v Pelhřimově na listu vlastnictví č. 1661 pro obec a katastrální území K. jako zastavěná plocha p. č. 327 o výměře 1500 m2.
Městský úřad - odbor výstavby - v K. napadeným rozhodnutím vyhověl návrhu vedlejších účastníků manželů K. a A. K. a manželů J. a B.K. na zřízení věcného břemene a rozhodl, že vlastnické právo stěžovatelů k pozemku p. č. 327 se omezuje povinností strpět průchod a průjezd ke stavbě bývalé výrobny na cementové zboží na pozemku p. č. 325 a vlastníkům stavby na pozemku p. č. 325 se zakládá právo užívat část pozemku stěžovatelů k průchodu a průjezdu ke stavbě, v rozsahu uvedeném v geometrickém plánu. Současně vedlejším účastníkům udělil oprávnění zbudovat vstupní vrata a panelovou cestu a uložil jim povinnost poskytnout stěžovatelům jednorázovou náhradu za omezení vlastnického práva ve výši 20 000 Kč. Proti uvedenému rozhodnutí podali stěžovatelé opravný prostředek, který Okresní úřad v Pelhřimově - referát regionálního rozvoje zamítl. Žalobou podanou u Krajského soudu v Českých Budějovicích se poté stěžovatelé domáhali zrušení rozhodnutí správního orgánu, avšak soud žalobu zamítl.
Napadený rozsudek soud odůvodnil tím, že správní orgány při úvaze o tom, zda na vyvlastnění konkrétního práva je dán veřejný zájem, nevybočily z mezí a hledisek právních předpisů, dopadajících na danou věc. Krajský soud dovodil splnění podmínky pro vyvlastnění dané obecně čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a ustanovením §128 odst. 2 občanského zákoníku a konkrétně pak ustanovením §108 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), tj. shledal veřejný zájem na vyvlastnění. Přitom konstatoval, že veřejný zájem nemůže být spatřován jen v zájmu státu či státních institucí, neboť jiný výklad by vedl k nemožnosti cestou veřejného práva řešit vlastníky staveb nezaviněnou situaci, kdy k legálně zbudované stavbě byl v důsledku jiných okolností následně znemožněn přístup.
Stěžovatelé dále v ústavní stížnosti uvedli, že podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu, přičemž vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Podle §128 odst. 2 občanského zákoníku platí, že ve veřejném zájmu lze věc vyvlastnit nebo vlastnické právo omezit, nelze-li účelu dosáhnout jinak, a to jen na základě zákona, jen pro tento účel a za náhradu. Ve smyslu §108 stavebního zákona pak platí, že vlastnické právo k pozemku lze omezit jen ve veřejném zájmu, přičemž tento veřejný zájem musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení. Podle názoru stěžovatelů těžiště celé problematiky spočívá ve zjištění, zda §108 stavebního zákona může být v jejich případě použit z hlediska principů čl. 11 odst. 4 Listiny, tj. ve zjištění, zda a jaký veřejný zájem na tom, aby bylo omezeno vlastnické právo k pozemku, převažuje nad právem na ochranu vlastnictví vlastníků pozemku ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny. Na rozdíl od názoru krajského soudu jsou stěžovatelé přesvědčeni, že ve správním řízení se vedlejším účastníkům nepodařilo existenci veřejného zájmu prokázat, neboť mají v úmyslu používat stavbu a část majetku stěžovatelů k podnikání, tedy k ryze soukromým účelům a je tedy nepochybné, že se jedná o soukromý podnikatelský zájem. Stěžovatelé nesouhlasí ani s názorem, že u vedlejších účastníků se jedná o nezaviněnou situaci. Skutečností je, že ještě předtím, než přistoupili k veřejné dražbě, věděli, o tom, že předmětem dražby je pouze stavba a pozemek stavbou zastavěný, a nikoli přístupová cesta ke stavbě. Současně věděli, že přístup ke stavbě byl s předchozím vlastníkem stavby sjednán smluvně pouze na dočasnou dobu, a že stěžovatelé jako vlastníci pozemku nesouhlasí s prodloužením této doby a se vstupem na jejich pozemek. Naproti tomu stěžovatelé jako vlastníci pozemku nenesou žádné zavinění na vzniklé situaci. V minulosti byli nuceni strpět postavení stavby na svém pozemku, což jim samozřejmě ztěžovalo užívání jejich nemovitostí, a je nepřípustné, aby byli v užívání těchto nemovitostí nadále omezováni. Podle závěru stěžovatelů správní orgány i soud náležitě nehodnotily ty skutečnosti, že vedlejší účastníci nerealizují při využívání stavby veřejný zájem, nýbrž pouze svůj soukromý zájem a že to byli právě vedlejší účastníci, kteří střet zájmů jednoznačně zavinili. Stěžovatelé tvrdí, že správní orgány i soud porušily jejich základní právo, zaručené čl. 11 odst. 4 Listiny, a proto navrhují napadená rozhodnutí orgánů veřejné moci zrušit.
K obsahu ústavní stížnosti se vyjádřili další účastníci řízení a vedlejší účastníci řízení. Městský úřad v Kamenici nad Lipou Ústavnímu soudu sdělil, že trvá na svém rozhodnutí a nemá žádné další skutečnosti, které by mohl k věci uvést. Okresní úřad v Pelhřimově - referát regionálního rozvoje jako správní orgán II. stupně v písemném vyjádření uvedl, že veřejný zájem na zřízení věcného břemene byl prokázán. Veřejný zájem podle něj nelze spatřovat pouze v zájmu státu nebo institucí ve věcech a záležitostech týkajících se všech členů společnosti. Ve veřejném zájmu je též umožnit realizaci práv soukromých vlastníků pozemků a staveb. V tomto konkrétním případě je ve veřejném zájmu, aby spoluvlastníci objektu - výrobny na cementové zboží mohli stavbu užívat k účelům, ke kterým slouží. Otázka, zda navrhovatel vyvlastnění nabyl své vlastnictví výrobny na cementové zboží v dobré víře, že má zajištěn přístup ke svému pozemku, je právně irelevantví. Není totiž stanoveno, že by podmínkou vyvlastnění byla výše uvedená dobrá víra. Náhrada za vyvlastnění pozemku - omezení vlastnického práva - zřízení věcného břemene byla určena v souladu s cenovými předpisy. Vyvlastnění bylo omezeno jen na nezbytný rozsah. Odvolací správní orgán je toho názoru, že jeho rozhodnutí vychází s dostatečně zjištěného skutkového stavu a věc byla po právní stránce posouzena správně. Krajský soud v Českých Budějovicích k obsahu ústavní stížnosti uvedl, že považuje za nezbytné zdůraznit, že veřejný zájem ve smyslu příslušného ustanovení stavebního zákona nemůže být uplatňován jen v zájmu státu či jiných veřejných institucí. Zákonem užitý pojem veřejný zájem představuje podle názoru soudu obecně prospěšný zájem a při střetu vlastnických práv musí stavební úřad v intencích tohoto ustanovení pečlivě zvažovat a porovnávat jak dopad stávající situace na možnosti využívání vlastnických práv vlastníka, v jehož prospěch má být omezeno vlastnické právo jiného, tak dopad onoho omezení na vlastnické právo vyvlastňovaného. Možné dopady stavební úřad pečlivě zjišťoval a poté, co dospěl k závěru, že neřešení přístupové cesty by znemožňovalo vlastníkům stavby její užívání, zvolil nejoptimálnější způsob řešení ve snaze minimalizovat nepříznivý dopad na vlastnické právo vyvlastňovaných. Pokud stěžovatelé poukazují na čl. 11 odst. 4 Listiny, soud připomíná, že zejména z hlediska tohoto ustanovení posuzoval, zda jsou splněny podmínky pro omezení vlastnického práva stěžovatelů. Vedlejší účastníci řízení ke stížnosti uvedli, že se domnívají, že veřejný zájem na vyvlastnění je dán, neboť je třeba vytvořit podmínky pro nezbytný přístup ke stavbě v jejich podílovém spoluvlastnictví, když každý vlastník by měl mít právo dispozice se svým majetkem včetně jeho řádného užívání. V předchozích řízeních bylo prokázáno, že přístup k dotčené stavbě není možno zajistit jinak, než přes pozemek navrhovatelů, kteří s nimi odmítali uzavřít jakoukoliv dohodu, resp. navrhovali uzavřít dohodu, která byla jednoznačně v rozporu s dobrými mravy, když od vedlejších účastníků požadovali za případný nájem či prodej dotčené části pozemku mnohonásobky částek, které by odpovídaly obvyklé ceně nájmu či obvyklé ceně pozemků v dané lokalitě. Vedlejší účastníci se domnívají, že v případě vyhovění ústavní stížnosti by stěžovatelé svého vlastnického práva k pozemku zneužívali na újmu práv vedlejších účastníků, což by bylo v rozporu s čl. 11 odst. 3 Listiny.
II.
Po zhodnocení argumentů uvedených v ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí, jakož i vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost nelze považovat za důvodnou. Ústavní soud v projednávané věci respektoval, že není součástí soustavy obecných soudů a může tudíž vykonávat na základě ústavní stížnosti přezkumné pravomoci za předpokladu, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno základní právo nebo svoboda zaručené ústavou, ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Jak vyplývá z předložených listinných důkazů, stěžovatelé napadají ústavní stížností právní názor orgánů veřejné moci, vyslovený v jejich rozhodnutích, v ničem jiném pochybení v podstatě nespatřují.
Jak zjistil Ústavní soud v průběhu řízení, skutkový stav věci spočívá v tom, že vedlejší účastníci řízení jsou podílovými spoluvlastníky stavebního objektu bývalé betonárny na stavební parcele č. 325. K tomuto objektu nemají vedlejší účastníci jinou možnost přístupu a příjezdu, než po pozemku parcelní č. 327, který patří stěžovatelům. Pozemek parc. č. 327 byl vedlejším účastníkům vydán podle zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve znění pozdějších předpisů. Pozemek parc. č. 325 o výměře 490 m2 vydán nebyl s odkazem, že je zastavěn cementárnou. Pro důvody překážky ve vydání byli stěžovatelé odkázáni na peněžitou náhradu. Předmětná stavba byla podle zjištění správních orgánů i soudu zřízena po právu, což dokládají rozhodnutí komise výstavby MNV v K. o povolení stavby oplocení a o povolení výstavby výrobny na cementové zboží, a to v souladu s cíli a záměry územního plánování.
Institut vyvlastnění (resp. omezení vlastnických práv) představuje vždy nucený zásah do vlastnických práv, přičemž možnosti vyvlastnění jsou obecně limitovány ustanovením čl. 11 odst. 4 Listiny a ustanovením §128 odst. 2 občanského zákoníku. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny "vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu". Tímto zákonem, který má Listina na mysli, je stavební zákon, který uvedenou problematiku řeší ve svém ustanovení §108 a násl. Vyvlastnění nebo omezení vlastnických práv je institut výjimečný a jeho podstatou je povinnost vlastníka trpět určitá opatření, včetně zániku vlastnického práva. Stěžejním problémem každého takového kroku je závěr o tom, zda navrhovaný zásah do soukromé vlastnické sféry má být uskutečněn ve veřejném zájmu, či nikoliv. Nastoluje se tedy otázka, co je v kterém případě veřejným zájmem, kam až sahá a jaká je jeho ochrana a podpora. Vodítkem pro zodpovězení této zásadní otázky v daném případě může být právě ustanovení §108 odst. 2 písm. d) stavebního zákona, podle něhož lze vyvlastnit i pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě. Z cit. ustanovení lze tedy dovodit, že veřejným zájmem je podporovat přístup ke stavbám a pozemkům bez ohledu na to, zda jde o nemovitosti v soukromém vlastnictví nebo ve vlastnictví státu, veřejnosti přístupné či nikoliv.
V daném případě správní orgány i soud pečlivě zvažovaly nutnost zásahu do vlastnických práv stěžovatelů a dospěly shodně k závěru, že zajistit přístup vedlejším účastníkům ke stavbě jiným vhodným způsobem, než zřízením věcného břemene, nebylo možné, neboť předmětná stavba je zcela obklopena pozemkem stěžovatelů. V řízení bylo také řádně ověřeno, že smírné řešení mezi účastníky sporu není možné (§110 odst. 1 stavebního zákona). Nezbytný rozsah vyvlastnění (resp. omezení vlastnického práva) byl v řízení doložen znaleckým posudkem, který zpracoval znalec Ing. O. D., který vycházel ze stavební dokumentace a z podnikatelského záměru, předloženého vlastníky stavby (§110 odst. 3 stavebního zákona). Ústavní soud se ztotožnil s názorem soudu, že veřejný zájem nelze spatřovat pouze v zájmu státu či státních institucí, neboť tento restriktivní výklad by vedl k nemožnosti cestou veřejného práva řešit vlastníky stavby nezaviněnou situaci, kdy k legálně vybudované stavbě byl v důsledku jiných okolností (v daném případě restituce pozemku) následně znemožněn přístup. Je tedy podle názoru Ústavního soudu zřejmé, že takovéto a jim podobné situace se dotýkají zájmů nejen samotných vlastníků dotčených nemovitostí, ale i zájmů společnosti. Zájmem společnosti je v tomto případě umožnit vlastníkovi stavby, vybudované na základě stavebního povolení, její další nerušené užívání. K výše uvedenému je však nutno dodat, že při vyvlastňovacím řízení podle stavebního zákona je nutno vždy mít na zřeteli, že vyvlastnění resp. omezení vlastnického práva je výjimkou ze zásady nedotknutelnosti vlastnického práva ústavou zaručeného, a že proto je nutno vykládat vyvlastňovací předpisy vždy restriktivně ve prospěch co nejmenšího omezování práv vlastníka.
Na základě všech shora uvedených skutečností Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že rozhodnutím orgánů veřejné moci nebyl porušen namítaný čl. 11 odst. 4 Listiny a že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Proto ji dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, mimo ústní jednání usnesením odmítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně 22. listopadu 1999
Prof. JUDr. Vladimír Klokočka, DrSc.
předseda I. senátu Ústavního soudu