ECLI:CZ:US:1999:4.US.354.99
sp. zn. IV. ÚS 354/99
Usnesení
IV. ÚS 354/99
Ústavní soud rozhodl dne 15. prosince 1999 v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Čermáka a soudců JUDr. Evy Zarembové a JUDr. Pavla Varvařovského ve věci ústavní stížnosti 1) ing. J. K., 2) M.K., 3) ing. J. M., všech zastoupených M. Č., advokátem, proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 4. 1999, čj. 29 Ca 128/97-25, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ve včas podané ústavní stížnosti proti shora uvedenému rozsudku Krajského soudu v Brně, zamítajícímu žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení, jímž byla zamítnuta žádost o zrušení rozhodnutí o vyvlastnění pozemků, stěžovatelé tvrdí, že způsobem, jakým Krajský soud v Brně interpretoval ustanovení §115 a §116 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění po novele provedené zákonem č. 262/1992 Sb., bylo zasaženo do jejich ústavně zaručených práv. Stěžovatelé zjistili, že pozemky, jež jim byly v roce 1988 vyvlastněny v souvislosti s výstavbou obytného souboru Kamenný vrch I, tomuto účelu neslouží, a proto v říjnu 1996 požádali příslušný stavební úřad o zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí. Správní orgány jejich žádost zamítly s odůvodněním, jež podle názoru stěžovatelů bylo v rozporu se stavebním zákonem, a proto podali ke Krajskému soudu v Brně žalobu podle hlavy druhé části páté občanského soudního řádu. Krajský soud napadeným rozhodnutím žalobu zamítl s tím, že právo domáhat se zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí je vázáno na uplynutí lhůty stanovené v §115 odst. 2 stavebního zákona. S ohledem na novelizaci stavebního zákona zákonem č. 262/1992 Sb. považuje lhůtu za nově vymezenou, u níž počátek jejího běhu je myslitelný nejdříve dnem účinnosti novely, takže nově založené právo tak logicky nemůže směřovat do minulosti. Stěžovatelé s tímto právním názorem nesouhlasí a tvrdí, že citovaná novela stavebního zákona založila v ustanovení §116 odst. 2 původním vlastníkům vyvlastněných pozemků nové právo, podle kterého se mohou domáhat vrácení vyvlastněného pozemku kdykoliv za předpokladu, že pozemek neslouží účelu, ke kterému byl vyvlastněn. Oponují rovněž právnímu názoru o novém vymezení lhůty v ustanovení §115 odst. 2 stavebního zákona a tvrdí, že nemůže jít o lhůtu nově vymezenou, neboť předmětná novela z citovaného ustanovení pouze vypustila větu druhou a věty první se vůbec nedotkla. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že odmítnutí vrátit vyvlastněný majetek, jsou-li splněny podmínky pro zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí, je nepřípustným porušením ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, a mají tedy za to, že napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do jejich práva zakotveného v článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), v článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v článku 1 Ústavy ČR, a proto žádají Ústavní soud o jeho zrušení.
Krajský soud v Brně, jako účastník řízení, ve svém vyjádření ze dne 25. 11. 1999 uvedl, že považuje za nadbytečné vyjadřovat se k otázce rozdílné interpretace ustanovení §115 a §116 stavebního zákona, neboť ji vyčerpávajícím způsobem rozebral v odůvodnění svého rozhodnutí, na které beze zbytku odkazuje. Z tohoto důvodu navrhuje zamítnutí ústavní stížnosti.
Magistrát města Brna, odbor územního a stavebního řízení, jako vedlejší účastník řízení, ve svém vyjádření ze dne 24. 11. 1999 uvedl, že za rozhodující pro posouzení ústavnosti a zákonnosti napadeného rozhodnutí považuje to, že předmětné pozemky slouží k účelu, pro který byly vyvlastněny, a není proto splněn předpoklad pro aplikaci ustanovení §116 odst. 2 věta druhá stavebního zákona v platném znění. Podle vyvlastňovacího rozhodnutí ONV Brno I ze dne 19. 1. 1988 byla účelem vyvlastnění pozemků stěžovatelů výstavba obytného souboru Kamenný vrch I - 1. stavba. Předmětné pozemky byly použity pro umístění a výstavbu inženýrských sítí k tomuto obytnému souboru a podle názoru vedlejšího účastníka jsou tyto sítě součástí obytného souboru Kamenný vrch I., neboť jejich oddělením by se obytný soubor stal neuživatelným. Vedlejší účastník považuje za irelevantní poukaz stěžovatelů na změnu územně plánovací dokumentace, neboť jednak se tato změna nikterak nedotýká pravomocného územního rozhodnutí, jednak nelze ztotožňovat pojem "účel vyvlastnění" s pojmem "funkčního vymezení území" v územním plánu. Ve fázi, kdy již existuje pravomocné vyvlastňovací rozhodnutí a posuzuje se naplnění podmínek ustanovení §115 a §116 stavebního zákona v tehdy platném znění, je rozhodná pouze shoda či nesoulad faktické, realizované výstavby s účelem vyvlastnění uvedeným v rozhodnutí, nikoliv shoda či nesoulad s územně plánovací dokumentací. Vedlejší účastník blíže k této otázce odkázal na svoje stanovisko ze dne 2. 10. 1997 k žalobě stěžovatelů podané ke Krajskému soudu v Brně a dále upozornil na to, že případným zrušením vyvlastňovacího rozhodnutí by byl vyvolán nežádoucí a prakticky neřešitelný stav, neboť se zpětnou účinností by vznikla stavba na cizím pozemku s nedořešeným právním stavem. Tento stav by bylo možno jen stěží zpětně urovnat, neboť původní veřejnoprávní úprava poměrů mezi vlastníkem pozemku a stavby by zanikla a soukromoprávní cesta by byla nedostatečná, neboť by prakticky závisela na vůli vlastníka pozemku. Vzhledem k existenční nezbytnosti inženýrských sítí pro celý obytný soubor je tato situace značně nežádoucí. Vedlejší účastník se vyjádřil i k problematice retroaktivity, kterou považuje vzhledem k výše uvedenému za druhořadou. Podle jeho názoru vyplývá z ustanovení §116 odst. 2 stavebního zákona, ve znění po novele, pouze právo žádat o zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí, přičemž toto právo je vázáno na dvě různé právní skutečnosti, jakožto podmínky pro zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí. V případě stěžovatelů právo domáhat se zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí již zaniklo (a tím byla pro nabyvatele nastolena určitá právní jistota) uplynutím lhůty 2 roky + 3 měsíce dle ustanovení §115 a §116 stavebního zákona, ve znění před novelou. Pokud zákon nově rozšířil právní důvody, pro které lze zrušit vyvlastňovací rozhodnutí, nemohou tyto nové právní důvody "oživit" právo, které již bylo prekludováno. Šlo by o případ pravé, tj. nepřípustné retroaktivity, která je vyloučena, pokud není intertemporálními ustanoveními stanoveno jinak, což v daném případě není. Lze je aplikovat pouze na "nové" případy, resp. tam, kde právo dosud prekludováno nebylo. V dalším vedlejší účastník odkázal na již shora zmíněné stanovisko k žalobě stěžovatelů a poté navrhl zamítnutí ústavní stížnosti.
Ze spisů Úřadu městské části Brno - B., stavebního úřadu, vedeného k rozhodnutí, čj. SÚ-501/96/Char, Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení, vedeného k rozhodnutí, čj. OÚSŘ 97/03796/Ře, 97/08206/Ře/Ko, a Krajského soudu v Brně, sp. zn. 29 Ca 128/97, Ústavní soud zjistil, že stavební úřad odůvodnil své zamítavé rozhodnutí prekluzí práva v důsledku marného uplynutí lhůty uvedené v ustanovení §116 odst. 1 stavebního zákona, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 262/1992 Sb., účinnou od 1. 7. 1992, a nemožností uplatnit citovanou novelu z důvodu nepřípustnosti zpětné účinnosti zákona.
Odvolací správní orgán tento právní názor potvrdil a navíc konstatoval, že vyvlastněné pozemky byly využity pro uložení inženýrských sítí, které jsou součástí obytného souboru Kamenný vrch, z čehož je dostatečně zřejmé, že jsou užívány v souladu s účelem, pro který byly vyvlastněny. K namítané změně funkčního vymezení území provedené novým územním plánem města Brna v roce 1994, podle kterého jsou předmětné pozemky označeny jako plochy pro výrobu a smíšené plochy obchodu a služeb, Magistrát města Brna uvedl, že tato změna nemá žádný vliv na způsob skutečného současného užívání a že pojem "účel vyvlastnění" nelze v daném případě ztotožnit s pojmem "funkční vymezení území".
V žalobě podané ke Krajskému soudu v Brně stěžovatelé namítli, že správní orgán se zcela zbytečně zabýval tím, zda bylo s užíváním předmětných pozemků pro účel vyvlastnění započato či nikoliv, neboť tato skutečnost nebyla právním důvodem podané žádosti. Za zásadní skutečnost stěžovatelé považovali novelu ustanovení §116 odst. 2 stavebního zákona provedenou zákonem č. 262/1992 Sb., která podle jejich názoru založila původním vlastníkům vyvlastněných nemovitostí nové právo (i nové právní důvody) pro žádost o zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí. Tímto novým důvodem, pro který je možné žádat o zrušení rozhodnutí o vyvlastnění, je případ, kdy nemovitost neslouží k účelu, pro který byla vyvlastněna, a případ, kdy územní rozhodnutí určující využití nemovitosti pro daný účel pozbylo platnosti nebo bylo zrušeno. Podle stěžovatelů územní rozhodnutí určující využití vyvlastněných pozemků pro účel výstavby obytného souboru Kamenný vrch I - 1. stavba pozbylo platnosti v důsledku nového územního plánu města Brna schváleného v roce 1994, tedy již za účinnosti zákona č. 262/1992 Sb., takže v tomto případě je námitka retroaktivity nepřípadná. Magistrát města Brna ve vyjádření k žalobě uvedl, že územní rozhodnutí nepozbylo platnosti, neboť podle ustanovení §40 stavebního zákona, ve znění platném do 30. 6. 1998, byla v zákonem stanovené dvouleté lhůtě podána žádost o stavební povolení a toto stavební povolení bylo v březnu 1986 vydáno. Novým územním plánem nemohlo dojít ke změně využití pozemků, neboť podle stavebního zákona může taková změna nastat jen v rámci územního řízení a na základě územního rozhodnutí.
Krajský soud v Brně shledal žalobu neopodstatněnou a zamítl ji. V odůvodnění rozhodnutí vyložil, že okamžikem účinnosti zákona č. 262/1992 Sb. bylo stěžovatelům založeno nové právo domáhat se zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí, a to i přesto, že stejné právo ve smyslu dřívější úpravy bylo prekludováno. Za zásadní považoval soud skutečnost, že možnost uplatnit toto objektivně existující nové právo je i po novele vázáno na uplynutí lhůty stanovené v §115 odst. 2 stavebního zákona, a protože novelizace se dotkla i tohoto ustanovení, jde o lhůtu nově vymezenou, u níž počátek jejího běhu je myslitelný nejdříve dnem účinnosti zákona č. 262/1992 Sb. Novelizované ustanovení §116 odst. 2 stavebního zákona lze proto aplikovat výlučně na ty případy, které nastaly po datu účinnosti novely (tj. od 1. 7. 1992). Pokud jde o případy, kdy došlo k vyvlastnění nemovitostí podle předpisů platných do 30. 6. 1992, tuto situaci neřeší ani přechodná ustanovení výše citované novely, takže nelze než dovodit, než že speciální úprava chybí, a že tudíž nelze v tomto ohledu uvažovat o jakékoliv zpětné účinnosti zákona č. 262/1992 Sb.
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně chráněných práv a poté dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Opodstatněností ústavní stížnosti je v řízení před Ústavním soudem třeba rozumět to, že rozhodnutí, které je stížností napadeno, porušilo základní práva a svobody stěžovatelů. Stěžovatelé namítli porušení článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a článku 11 odst. 4 Listiny. Podle citovaného článku Úmluvy má každá fyzická nebo právnická osoba právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Podle citovaného článku Listiny vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnické práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
Ústavní soud neshledal, že by napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do vlastnického práva stěžovatelů. Stěžovatelé svá vlastnická práva k pozemkům p. č. 1022 o výměře 364 m2 a p. č. 1023 o výměře 453 m2 v k. ú. B. pozbyli na základě vyvlastňovacího rozhodnutí v roce 1988, kdy jim pozemky byly vyvlastněny ve veřejném zájmu a za náhradu. Tyto skutečnosti stěžovatelé nezpochybňují, stejně jako nezpochybňují ani to, že na vyvlastněných pozemcích byly provedeny terénní úpravy, tedy že s užíváním vyvlastněných pozemků bylo započato v souladu s vyvlastňovacím rozhodnutím. Za rozhodující skutečnost, ze které odvozují právo žádat obnovení svých vlastnických práv, je jejich tvrzení, že vyvlastněné pozemky neslouží k účelu, pro který byly vyvlastněny, a domáhají se jejich vrácení s odkazem na ustanovení §116 odst. 2 stavebního zákona ve znění po novele.
Citované ustanovení zní: "Na žádost účastníka, jemuž byly pozemek nebo stavba vyvlastněny, zruší stavební úřad zcela nebo zčásti rozhodnutí o vyvlastnění práv k pozemkům nebo stavbám, jestliže nebylo ve stanovené lhůtě započato s jejich užíváním k účelu, pro který bylo vyvlastněno. Žádost o zrušení rozhodnutí o vyvlastnění lze podat kdykoli po uplynutí lhůty podle §115 odst. 2, pokud pozemek nebo stavba neslouží k účelu, pro který byly vyvlastněny. Před uplynutím této lhůty lze žádost podat jen tehdy, jestliže územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel pozbylo platnosti nebo bylo zrušeno. O těchto právech musí stavební úřad poučit účastníka řízení v rozhodnutí o vyvlastnění."
Ústavní soud není běžnou třetí instancí v systému všeobecného soudnictví a nepřísluší mu posuzovat celkovou zákonnost rozhodnutí, proti kterému směřuje ústavní stížnost. Jeho úkolem není zabývat se eventuálním porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob, ale zjistit, zda napadeným rozhodnutím nebylo zasaženo do ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, tedy do práv a svobod zaručených ústavním zákonem či mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Ústavní soud neshledal důvod zabývat se otázkou ústavně konformní interpretace citovaného ustanovení stavebního zákona správním soudem, neboť jak vyplynulo z vyjádření vedlejšího účastníka, na vyvlastněných pozemcích stěžovatelů jsou umístěny inženýrské sítě pro obytný soubor Kamenný vrch I., takže pozemky slouží účelu, pro který byly vyvlastněny. Stěžovatelé tento argument v ústavní stížnosti pominuli a pouze poukázali na to, že podle jejich informací jsou některé z vyvlastněných pozemků jimi blíže neoznačených prodávány za tržní cenu soukromým investorům. Tato informace je pro účely rozhodování o ústavní stížnosti irelevantní, neboť z ní nevyplývá, že tak bylo naloženo s pozemky vyvlastněnými stěžovatelům.
Ústavní soud rovněž nepovažoval za nutné zabývat se v projednávané věci otázkou retroaktivity zákona č. 262/1992 Sb., neboť má za to, že námitka stěžovatelů o změně využití pozemků je účelová. Jak z ústavní stížnosti vyplývá, stěžovatelé argumentovali pouze územním plánem města Brna z roku 1994, aniž by se jakkoliv vyslovili k existenci stavebního povolení z března 1986. Podle ustanovení §41 stavebního zákona, a to jak ve znění před novelou, tak i ve znění po novele, lze změnu územního rozhodnutí provést jen způsobem zákonem upraveným, tedy vydáním nového územního rozhodnutí. Stěžovatelé však netvrdí, že by k takovéto změně došlo, a proto nezbývá než konstatovat, že potom není důvod zabývat se otázkou, zda ustanovení §116 odst. 2 věta třetí stavebního zákona, ve znění po novele, mělo či nemělo být aplikováno, či jak mělo být interpretováno.
Vzhledem k výše uvedenému se jeví argumentace stěžovatelů o zásahu do jejich ústavně zaručených práv jako zjevně neopodstatněná, a proto Ústavnímu soudu nezbylo než ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítnout.
Proti usnesení Ústavního soudu odvolání není přípustné.
V Brně dne 15. prosince 1999
JUDr. Vladimír Čermák
předseda senátu