Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 19.06.2000, sp. zn. IV. ÚS 131/2000 [ nález / ČERMÁK / výz-3 ], paralelní citace: N 90/18 SbNU 269 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2000:4.US.131.2000

sp. zn. IV. ÚS 131/2000 Nález Ústavní soud rozhodl dne 19. června 2000 ve věci ústavní stížnosti 1) M. C., 2) J. R., 3) J. S., všech zastoupených JUDr. J. K., advokátem, proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 12 1999, čj. 30 Ca 95/96-23, za účasti Krajského soudu v Plzni, jako účastníka řízení, a vedlejšího účastníka Městského úřadu v Rokycanech, za souhlasu účastníků bez ústního jednání, takto: Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 12. 1999, čj. 30 Ca 95/96-23, se zrušuje. Odůvodnění: Ve včas podané ústavní stížnosti proti shora citovanému usnesení Krajského soudu v Plzni, kterým bylo zastaveno řízení o žalobě proti rozhodnutím Městského úřadu v Rokycanech ze dne 10. 8. 1992, čj. Výst.731/92-332/2, a ze dne 25. 10. 1993, čj. Stav.1250/93-332/2, stěžovatelé tvrdí, že jím bylo zasaženo do jejich práv ústavně zaručených v článku 1, čl. 4 odst. 3, čl. 36 odst. 1, 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatelé uvádí, že v dubnu 1992 uzavřeli s čs. státem - Federálním ministerstvem obrany - Vojenskou ubytovací a stavební správou Plzeň dohodu o vydání pozemků podle zákona č. 403/1990 Sb. Na těchto pozemcích stavební úřad povolil v srpnu 1992 provedení stavby, kterou v říjnu 1993 zkolaudoval, stěžovatele však za účastníky stavebního, resp. kolaudačního, řízení nepovažoval, nejednal s nimi a odmítl jim doručit stavební povolení a kolaudační rozhodnutí, přestože ke vkladu jejich vlastnického práva k předmětným nemovitostem došlo dnem 4. 1. 1993. Stěžovatelé se tedy obrátili se žalobou ke správnímu soudu, avšak ten napadeným rozhodnutím řízení zastavil jednak s odůvodněním, že žaloba směřuje proti rozhodnutím, jež nemohou být z důvodu nevyčerpání všech opravných prostředků předmětem soudního přezkumu, jednak proto, že stěžovatelé nebyli k podání žaloby aktivně legitimováni, neboť nebyli účastníky správních řízení, z nichž žalobou napadená rozhodnutí vzešla. Stěžovatelé připouští, že při striktním výkladu ustanovení §59 odst. 1 a §78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), by nebyli považováni za účastníky řízení, neboť v době vydání stavebního povolení ještě nebyli vlastníky předmětných pozemků a v době vydání kolaudačního rozhodnutí již vlastník pozemku účastníkem řízení není (vyjma situace uvedené v ustanovení §78 odst. 2 stavebního zákona, která však v daném případě nenastala). Podle jejich názoru však v důsledku takového výkladu dochází k zásahu do jejich ústavně zaručených práv, neboť na rozdíl od úpravy v ustanovení §14 správního řádu nejsou pojímáni jako účastníci řízení i osoby, jejichž právem chráněné zájmy mohou být správním rozhodováním dotčeny, přičemž o tom, že stěžovatelé takovými osobami jsou, nebylo s ohledem na uzavřenou dohodu o vydání pozemků pochyb. Kromě toho stěžovatelé poukázali i na to, že pro tvrzení, že měli právo být účastníky stavebního řízení, svědčila skutečnost, že v době stavebního řízení byli vlastníky pozemků sousedících s pozemky, na kterých byla povolena stavba čerpací stanice. V důsledku zastavení řízení však stěžovatelé neměli možnost dosáhnout přezkoumání zákonnosti správních rozhodnutí, a proto žádají Ústavní soud, aby ústavní stížností napadené rozhodnutí zrušil. Krajský soud v Plzni, jako účastník řízení, ve svém vyjádření ze dne 23. 5. 2000 uvedl, že otázka porušení ústavně zaručených práv stěžovatelů je odvislá od posouzení, zda stěžovatelé měli být účastníky stavebního, resp. kolaudačního řízení, či nikoliv, a zda byli aktivně legitimováni k podání žaloby. V podrobnostech odkázal na odůvodnění napadeného usnesení, ze kterého je patrno, že vycházel z toho, že stavební zákon, pokud se týká procesních ustanovení, má ve vztahu ke správnímu řádu postavení zvláštního zákona. Protože okruh účastníků řízení stavební zákon upravuje jak pro řízení o povolení stavby, tak pro kolaudační řízení, nepřicházelo použití správního řádu v úvahu. Pokud stěžovatelé tvrdili, že mohli být účastníky správního řízení proto, že mohl být v řízení dotčen jejich právem chráněný zájem, soud uvedl, že jejich názor nesdílí, nicméně považuje za nezbytné uvést, že byť by se z uvedeného důvodu účastníky řízení stali, nezaložilo by to jejich procesní legitimaci k podání žaloby podle hlavy druhé části páté o. s. ř., neboť podle §250 odst. 2 o. s. ř. může být žalobce pouze ten, kdo o sobě tvrdí, že jako účastník správního řízení byl rozhodnutím zkrácen ve svých právech. Tvrzení o zkrácení zájmů, byť právem chráněných, pro aktivní legitimaci nestačí. Námitku stěžovatelů, že měli být účastníky správních řízení z titulu vlastnického práva k sousedním pozemkům, soud označil za novum uvedené až v ústavní stížnosti. Závěrem svého vyjádření soud navrhl, aby ústavní stížnost stěžovatelů byla odmítnuta. Městský úřad v Rokycanech, jako vedlejší účastník řízení, ve svém vyjádření ze dne 6. 6. 2000 uvedl, že stížností napadené rozhodnutí správního soudu považuje za věcně i formálně správné, neboť respektuje platné stavební právo v jeho striktní podobě tak, jak to měl zákonodárce na mysli při formulaci účastenství na řízení podle stavebního zákona. Okruh účastníků řízení podle stavebního zákona je proti obecné úpravě ve správním řádu zúžen se zjevným úmyslem zákonodárce urychlit a zefektivnit řízení, které by se jinak stalo komplikovaným a rozsáhlým natolik, že by znemožnilo rozhodovat v reálném čase. Postupem Krajského soudu v Plzni nemohla být založena nerovnost mezi subjekty, neboť rozhodnutí bylo oznamováno těm, které za účastníky řízení určoval zákon a nikoliv libovůle správního orgánu. Stavební úřad upozorňuje na to, že stěžovatelé ignorují ta ustanovení Listiny, která jejich stížnosti nesvědčí, jako např. při citaci článku 36 odst. 1 Listiny, podle které se každý může stanoveným postupem domáhat svého práva u soudu, nebo čl. 36 odst. 2, kde stěžovatelé účelově vynechávají závěr první věty ". nestanoví-li zákon jinak". Stavební úřad navrhuje, aby ústavní stížnost stěžovatelů byla zamítnuta, na čemž nemůže ničeho změnit skutečnost, že okruh účastníků byl novelou stavebního zákona (vzhledem k nálezu Ústavního soudu) změněn. Ze spisu Městského úřadu v Rokycanech vedeného k rozhodnutím čj. Výst 731/92-332/2 ("Dálnice D5 0508 Svojkovice - Klabava - odpočívky Rokycany a Svojkovice - stavební povolení") a čj. Stav.1250/93-332/2 ("Stavba dálnice D5 0508 Svojkovice - Klabava, odpočívky Rokycany a Svojkovice - kolaudační rozhodnutí") a ze spisu Krajského soudu v Plzni, sp. zn. 30 Ca 95/96, Ústavní soud zjistil, že citovanými správními rozhodnutími byly povoleny a poté zkoulaudovány stavby v těchto rozhodnutích blíže označené. Stavby byly provedeny na pozemcích, které čs. stát vrátil stěžovatelům ve smyslu zákona č. 403/1990 Sb. dohodou o vydání věci ze dne 2. 4. 1992. Dne 9. a 10. 6. 1993 uzavřeli stěžovatelé jako vlastníci pozemků se Ředitelstvím dálnic Praha smlouvu o budoucí kupní smlouvě a nájemní smlouvu, ve které se zavázali uzavřít kupní smlouvu o prodeji, resp. pronájmu, pozemků nebo jejich částí, které se stanou trvalou součástí dokončené výstavby dálnice D5 0508 a objektů následně stavbou vyvolaných. Dne 25. 10. 1993 stavební úřad provedené stavby zkolaudoval. Ze spisového materiálu dále vyplynulo, že v lednu 1994 se stěžovatelé dověděli o tom, že na jejich pozemcích byla realizována nejen stavba dálnice a odpočívek, ale i čerpací stanice pohonných hmot a prodejna boutique, což jsou stavby, které nejsou podle vyhlášky č. 35/1984 Sb. součástí dálnice, a protože smlouva o budoucí kupní smlouvě se na taková zařízení nevztahovala, snažili se poukázat na to, že stavebník ve stavebním řízení neprokázal podle §58 odst. 2 stavebního zákona, že má právo na jejich pozemcích takovéto stavby realizovat. Protože stavební úřad nejednal se stěžovateli jako s účastníky řízení, neměli možnost hájit svá práva ve správním řízení, a proto se žalobou podanou podle hlavy druhé části páté o. s. ř. domáhali zrušení stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí u Krajského soudu v Plzni. Ústavní stížností napadeným usnesením krajský soud řízení zastavil pro nesplnění podmínek řízení. V odůvodnění rozhodnutí poukázal na to, že stavební povolení, stejně jako kolaudační rozhodnutí, nebylo ze strany účastníků řízení napadeno odvoláním, takže nemůže být předmětem soudního přezkoumání pro nevyčerpání zákonem připuštěných řádných opravných prostředků. Druhým důvodem byla skutečnost, že stěžovatelé nebyli k podání žaloby aktivně legitimováni, neboť nebyli účastníky správních řízení, z nichž žalobou napadená rozhodnutí vzešla, a nenáleží jim ani postavení toho, kdo tvrdí, že mu rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno, ač s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo. Správní soud tak dovodil na základě výkladu ustanovení §59 odst. 1 stavebního zákona, když uvedl, že stěžovatelům v době vydání stavebního povolení (dne 10. 8. 1992) nesvědčilo vlastnické ani jiné právo k pozemkům, na nichž se měla stavba realizovat, ba ani k pozemkům sousedním, a proto stavební úřad nepochybil, když s nimi jako s účastníky řízení nejednal. V souvislosti s kolaudačním řízením správní soud uvedl, že v době vydání kolaudačního rozhodnutí (dne 25. 10. 1993) sice stěžovatelé již vlastníky předmětných pozemků byli (vklad vlastnického práva byl učiněn ke dni 4. 1. 1993), avšak v souladu s ustanovením §78 odst. 1 stavebního zákona je účastníkem kolaudačního řízení jen stavebník a provozovatel stavby, takže stavební úřad ani v tomto případě nepochybil, když stěžovatele jako účastníky řízení pominul. Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv stěžovatelů a poté rozhodl, že ústavní stížnost je důvodná. Senát Ústavního soudu ve svých úvahách vycházel z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/99, vyhlášeného pod č. 95/2000 Sb., ve kterém se plénum Ústavního soudu zabývalo posouzením ústavnosti ustanovení §78 odst. 1 stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů. V tomto nálezu Ústavní soud konstatoval, že specifická definice okruhu účastníků určitého veřejnoprávního řízení vylučuje obecné vymezení účastníků správního řízení podle §14 odst. 1 správního řádu a že obecnou definici účastníka správního řízení podle správního řádu lze aplikovat pouze v těch případech, kde to zvláštní úprava zcela nepochybně nevylučuje. V duchu tohoto závěru je však podle názoru Ústavního soudu nutné trvat na tom, aby zákonodárce při specifickém vymezení účastenství nevyloučil apriorně subjekty, u kterých lze možnost dotčení v jejich právech z povahy řízení důvodně předpokládat. Pokud jde o kolaudační řízení, lze souhlasit s názorem vyjádřeným v této věci, že je záležitostí výsostného uvážení stavebního úřadu, zda bude konstatovat, že podmínky územního rozhodnutí a rozhodnutí o povolení stavby byly splněny, či nikoliv. Z toho však plyne, že vlastník pozemku, na kterém stavba stojí, může pouze spoléhat na to, že orgán veřejné správy bude ochraňovat nejen zájmy veřejné, ale i zájmy jeho. Přitom, podle názoru Ústavního soudu, by účast vlastníka pozemku byla účelná z důvodů praktických, poněvadž pohled státních orgánů může být jiný, než pohled vlastníka pozemku, případně jiné dotčené osoby, aniž by se muselo jednat ze strany tohoto orgánu o záměr či nedbalost. Řečeno jinými slovy, pokud stavební úřad zkolauduje něco, co zkolaudovat neměl, či co měl zkolaudovat s konstatováním drobných závad a s určením lhůt pro jejich odstranění, není zde nikdo legitimován k podání odvolání ani k vyvolání případného soudního řízení. Z těchto důvodů Ústavní soud na otázku, zda vlastník pozemku, na kterém je zhotovena stavba, může být ve svých subjektivních právech dotčen kolaudačním rozhodnutím, odpověděl pozitivně. Tento závěr ve svých důsledcích znamená, že je-li vlastník pozemku vyloučen z řízení správního, je při aplikaci ustanovení §250 odst. 2 o. s. ř. jeho nepříznivé postavení umocněno vymezením subjektů aktivně legitimovaných k podání správní žaloby. Praktický dopad je pak takový, že ač článek 36 odst. 1 Listiny dává každému právo domáhat se stanoveným postupem svých práv u soudu či jiného orgánu a odst. 2 téhož článku Listiny vymezuje okruh osob oprávněných obrátit se na soud ve správních věcech tak, že tak může učinit každý "kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy", může zjevně v některých případech, konkrétně v případě kolaudačního rozhodnutí, nastat situace, kdy ani při zřejmém dopadu rozhodnutí na práva třetích osob, tyto nebudou mít k dispozici žádný prostředek ke zvrácení takového rozhodnutí. Podle Ústavního soudu tak kogentní úprava neodvratně znemožňuje realizovat zásadu "nechť si každý střeží svá práva", Ústavním soudem opakovaně připomínanou. Z těchto důvodů plénum Ústavního soudu rozhodlo o zrušení ustanovení §78 odst. 1 stavebního zákona pro rozpor s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Uvedeným nálezem pléna Ústavního soudu i důvody v něm uvedenými je vázán i senát v projednávané věci. Nemohl proto závěry nálezu pominout s ohledem na fakt, že projednávaná věc stěžovatelů svým shora zjištěným skutkovým stavem zapadá do úvah uvedených Ústavním soudem v citovaném plenárním nálezu, a to i přesto, že Krajský soud v Plzni rozhodoval před vydáním citovaného nálezu na základě ještě platného §78 odst. 1 stavebního zákona. Bylo-li Ústavním soudem rozhodnuto o zrušení citovaného ustanovení, byť vykonatelnost nálezu byla z důvodů v něm vyložených odložena, lze mít za to, že uplatnění tohoto ustanovení by bylo nepřípustným zásahem do základních práv a svobod stěžovatelů zakotvených v článku 36 odst. 1 a 2 Listiny, a to právě z důvodů v citovaném nálezu Ústavního soudu vyložených, na které v projednávané věci senát Ústavního soudu odkazuje. Ústavní soud proto z uvedených důvodů pro porušení shora uvedeného čl. 36 odst. 1, 2 Listiny ústavní stížnosti podle §82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyhověl a napadené usnesení Krajského soudu v Plzni podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 19. června 2000