ECLI:CZ:US:2001:1.US.764.2000
sp. zn. I. ÚS 764/2000
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Paula a soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Vladimíra Klokočky ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Zastupitelstva statutárního města P., zastoupeného primátorem ing. J. S., právně zastoupeného prof. JUDr. A. G., CSc., advokátem, proti České republice, zastoupené ministrem vnitra Mgr. Stanislavem Grossem, z důvodu nezákonného zásahu státu do práva na samosprávu ve věci nevyhlášení voleb do zastupitelstev nově zřízených městských obvodů č. I, III, V statutárního města P., současně s návrhem na přednostní projednání stížnosti a návrhem na vydání předběžného opatření, takto:
Návrh ústavní stížnosti se odmítá.
Odůvodnění:
Zastupitelstvo statutárního města P. podalo Ústavnímu soudu svým přípisem ze dne 19. 12. 2000 a jeho doplněním ze dne 26. 3. 2001 návrh ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ČR z důvodu nezákonného zásahu státu do práva na samosprávu ve věci nevyhlášení voleb do zastupitelstev nově zřízených městských obvodů I, III, V statutárního města P., včetně návrhu na vydání předběžného opatření podle §80 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jímž by bylo ministerstvu vnitra ČR zakázáno pokračovat v porušování zaručeného práva na samosprávu a současně přikázáno umožnit výkon volebního práva do zastupitelstev městských částí statutárního města P..
Hlavní body ústavní stížnosti:
Stěžovatel podal tzv. komunální stížnost proti nezákonnému zásahu státu (resp. ministra vnitra) do práva na samosprávu, spočívající podle jeho názoru v tom, že ministr vnitra nesplnil svou právní povinnost, když na základě žádosti nevyhlásil volby do zastupitelstev nově zřízených městských obvodů č. I, III, V statutárního města P., čímž porušil ustanovení §57 zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně a doplnění některých dalších zákonů. V odůvodnění stížnosti především polemizuje s výklady ministerstva vnitra, resp. ministra vnitra o neexistenci organizačně technických podmínek pro konání komunálních voleb.
Stěžovatel konstatuje, že zákonodárce v daném případě neprovedl důslednou novelizaci vzájemně souvisejících zákonů a nedostatečně sladil legislativní úpravu volebního práva. Ani problematická ustanovení právního řádu však podle jeho názoru nemohou narušit právo stěžovatele uskutečňovat samosprávu. Objektivní nesoulad v rámci platného právního řádu podle jeho mínění nemůže zbavit ústavní právo na samosprávu jeho obsahu a nemůže pozastavovat jeho účinnost v neprospěch územních samosprávných celků. Je povinností státu zajistit využití práva na samosprávu všem subjektům, jež jsou jeho nositeli, bez překážek a omezení, k nimž Ústava ČR nedává žádný podklad. Zdůrazňuje, že je třeba vycházet z opakované argumentace Ústavního soudu, že právní předpisy musí být interpretovány tak, aby výkon práv (zde práva na samosprávu a s tím spojeného práva volebního) byl umožněn a nikoliv znemožněn. Na závěr odůvodnění stížnosti shrnuje:
1/ Podle názoru stěžovatele je třeba odlišit povinnost vyhlásit volby od povinnosti organizačně je zabezpečit.
2/ Ministr vnitra ČR nadřadil úvahy o organizačních otázkách nad vlastní hmotné právo. Nesprávně interpretoval příslušné volební zákony, a to v neprospěch stěžovatele.
3/ Podle jeho názoru se nabízely tři možnosti postupu:
a/ využít nově vytvořenou Státní volební komisi a pro prvotní volební úkony okrskové volební komise,
b/ v případě, kdy by považoval Ústavní soud tento postup za sporný z hlediska legality, využít prostřednictvím vlády stavu legislativní nouze v Parlamentu ČR tak, aby byla urychleně schválena podle něj potřebná zákonná úprava,
c/ eventuálně s vědomím, že novela zákona o volbách do obecních zastupitelstev, byla, byť opožděně, předložena Parlamentu, vyhlásit volby s dostatečnou časovou rezervou.
Na závěr stěžovatel zformuloval petit své ústavní stížnosti tak, aby Ústavní soud vydal nález, že "Česká republika zasáhla do práva na samosprávu podle článků 8, 99, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 Ústavy ČR, neboť porušila §57 odst. 2 zákona o volbách do obecních zastupitelstev" a že "Ministru vnitra ČR se zakazuje pokračovat v porušování zaručeného práva na samosprávu a současně se mu přikazuje umožnit výkon volebního práva do zastupitelstev městských částí statutárního města P.".
Stanovisko ministerstva vnitra ČR:
K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřilo dne
27. února 2001 Ministerstvo vnitra, resp. ředitel odboru odboru všeobecné správy. Ve svém vyjádření rekapituluje komunikaci mezi ministerstvem vnitra a městem P. a posléze vysvětluje, z čeho vycházelo odmítavé stanovisko ministerstva, resp. ministra. Především konstatuje, že dne 1. srpna 2000 nabyl účinnosti zákon č. 204/2000 Sb., kterým byl změněn zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon zakotvil jako vrcholný volební orgán Státní volební komisi, zřizovanou podle zvláštního právního předpisu, kterým je zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, který nabyl účinnosti 1. června 2000. Dochází k závěru, že z legislativního hlediska je nepochybné, že Ústřední volební komise zanikla a v současné době není možné využít pro volby do zastupitelstev obcí nově vytvořenou Státní volební komisi, která má zcela odlišné úkoly a pravomoci. Nelze ani dovodit, že by měla Státní volební komise, složená výlučně ze zaměstnanců státní správy, rozhodovat např. o odvoláních proti rozhodnutím místní volební komise o registraci kandidátní listiny. Tyto úkony jsou v nově pojatém systému voleb svěřeny výlučně nezávislým soudům. S tím pak úzce souvisí skutečnost, že zmíněná novela zákona o volbách do Parlamentu České republiky novelizovala i občanský soudní řád v oblasti soudního přezkumu na úseku voleb, jak do Parlamentu České republiky, tak do zastupitelstev obcí. Takto provedená novela občanského soudního řádu však již předpokládá odlišnou úpravu voleb do zastupitelstev obcí, navrženou v novele zákona o volbách do zastupitelstev obcí, která je v současné době projednávána Parlamentem České republiky.
Z uvedeného vyplývá, že od 1. srpna 2000, kdy se na soudní přezkum vztahuje nová právní úprava, jsou předmětná ustanovení občanského soudního řádu pro volby do zastupitelstev obcí neaplikovatelná, a to až do doby nabytí účinnosti novely zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Jde zejména o ustanovení o přezkoumání registrace, prováděné však tzv. registračním úřadem, tj. pověřeným obecním úřadem nebo úřadem v obci, kde jsou zřízeny alespoň dva odbory, s odpovídajícím vymezením účastníků řízení.
Nelze tedy pominout skutečnost, že otázka vyhlášení voleb do zastupitelstev městských obvodů v Pardubicích je jen otázkou účinnosti novely zákona o volbách do zastupitelstev obcí, jehož návrh vláda předložila Parlamentu České republiky, a který prozatím nebyl schválen. V této souvislosti lze stěží předjímat datum schválení konečného přijetí zákona a den nabytí jeho účinnosti.
Doplnění ústavní stížnosti:
Dne 29. března 2001 Ústavní soud obdržel doplnění návrhu zastupitelstvem města P.. Navrhovatel především připomíná, že Senát Parlamentu ČR dne 1. března 2001 návrh novely zákona o komunálních volbách vrátil Poslanecké sněmovně ČR (pro úplnost je třeba uvést, že Poslanecká sněmovna tento návrh odmítla dne 3. dubna 2001). Dále upozorňuje, že namítaný zásah do samosprávy není problémem jen města Pardubic, ale že obdobně je tomu asi u 40 obcí, na základě čehož poukazuje na event. přihlédnutí k dikci §75 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Znovu pak zdůrazňuje, že podle jeho názoru ministr vnitra měl a mohl prostřednictvím vlády a předsedy Poslanecké sněmovny iniciovat vyhlášení stavu legislativní nouze. Opakuje, že v daném případě odepřením vyhlášení voleb dochází k reálnému zásahu státu do práva na územní samosprávu ve smyslu čl. 8, 99, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 Ústavy ČR a zákona o obcích, "jakož i zprostředkovaně do práva na správu veřejných záležitostí ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod". Nově pak navrhuje, aby Ústavní soud vydal podle §80 odst. 1 zákona o Ústavním soudu předběžné opatření, kterým se ministru vnitra ČR zakazuje pokračovat v porušování zaručeného práva na samosprávu a současně se mu přikazuje umožnit výkon volebního práva do zastupitelstev městských částí statutárního města P..
Stanovisko Ústavního soudu:
Po posouzení obsahu návrhu, prostudování listinných podkladů a vyjádření účastníka řízení Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
V dané věci šlo především o to, že navrhovatel - zastupitelstvo města P. - namítalo, že tím, že ministr vnitra na základě žádosti nevyhlásil tzv. nové (ve skutečnosti "první") volby podle §57 zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně a doplnění některých dalších zákonů, zasáhla Česká republika do práva na samosprávu garantovanou čl. 8, 99, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 Ústavy ČR. Ministerstvo vnitra, jak výše konstatováno, především argumentovalo, že za platného právního stavu nelze volby uskutečnit a nezbývá než vyčkat schválení a nabytí účinnosti novely zákona o volbách do zastupitelstev obcí; patrně z tohoto důvodu pak odmítl ministr vnitra volby vyhlásit.
Ústavní soud musel za této situace především posoudit, zda za existujícího právního stavu měl ministr povinnost postupovat podle §57 odst. 2 zák. č. 152/1994 Sb. a nové volby ve smyslu §57 odst. 1 písm. c) citovaného zákona vyhlásit, či zda mohl takový postup s poukazem na neúplnost, resp. nedostatky související právní úpravy odmítnout. Jde tedy o to, zda odmítavý postoj, resp. nečinnost, ministra vnitra lze považovat za nezákonný zásah státu do ústavně zaručeného práva na územní samosprávu ve smyslu čl. 8, 99, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 Ústavy ČR. Podstatnou pak se jeví otázka, zda lze překlenout současnou toliko fragmentární úpravu voleb ústavně konformním výkladem a aplikací stávající úpravy, a to event. i praeter legem, avšak v souladu s principy materiálního právního státu.
Ústavní soud považuje za nesporné, že akt ministra podle §57 odst. 2 zákona č. 152/1994 Sb., resp. jeho nečinnost, by mohla mít charakter zásahu státu, resp. orgánu veřejné moci, jak je judikaturou Ústavního soudu běžně chápán (srov. např. nález publikovaný pod č. 78, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález publikovaný pod č. 116, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, usnesení publikované pod č. 3, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2). V tomto konkrétním případě však takovou situaci nezjistil.
Ústavní soud pro náležité posouzení případu vyšel proto z hypotetického předpokladu, že by ministr vnitra nové volby podle §57 odst. 2 zákona č. 152/1994 Sb. vyhlásil, aby tak mohl posoudit možnosti dalšího postupu, resp. zajištění jejich průběhu v souladu s platným zákonem, především pak otázku zřízení příslušných volebních orgánů.
V daném případě okresní volební komise a městské volební komise se nezřizují, neboť jejich úkoly plní Ústřední volební komise
(§57 odst. 4 citovaného zákona); byly by tedy zřejmě zřizovány jen místní volební komise a okrskové volební komise, které jsou v zákoně upraveny autonomně (§20 - §23 citovaného zákona).
Problémem je především zajištění působení Ústřední volební komise, která se podle §14 odst. 1 zákona č. 152/1994 Sb. ustavuje podle zvláštního zákona (v pozn. pod čarou se odkazuje na zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR). Ústřední volební komise nicméně byla s účinností zákona č. 204/2000 Sb., tedy od 1. 8. 2000 (tj. před podáním žádosti o vyhlášení voleb městem P.), zrušena, resp. "nahrazena" Státní volební komisí, která je vytvářena podle zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů (§7). Nabízí se tedy otázka, zda by bylo schůdným řešením chápat Státní volební komisi jako "nástupce" dřívější Ústřední volební komise a §14 odst. 1 zákona č. 152/1994 Sb. vyložit extenzivně tak, že Ústřední volební komisí se rozumí (nová) Státní volební komise, zřízená podle "zvláštního zákona", za který by pak byl považován zákon o volbách do zastupitelstev krajů. Při těchto úvahách by se mj. vycházelo z názoru, Ústavním soudem již nesčetněkrát konstatovaným, že poznámka pod čarou má význam pouze informativní, nikoliv normativní (zejména když změny v tomto ohledu provedl sám zákonodárce). K tomu je třeba konstatovat, že Státní volební komise již zřízena byla a fungovala při volbách do zastupitelstev krajů a do Senátu na podzim r. 2000. Potud - z hlediska ustavení volebních orgánů - se tedy zdá, že by bylo možné výkladem existující "nesrovnalosti" platné úpravy překonat. Nicméně není možné nepřipustit dvě relevantní výhrady proti navrhovanému řešení: otázku složení Státní volební komise a mechanismu event. soudní kontroly voleb.
Dřívější Ústřední volební komise byla vytvářena na základě návrhů politických stran a koalicí, které podaly kandidátní listinu pro volby do Poslanecké sněmovny (srov. §12 zákona č. 247/1995 Sb. před novelou č. 204/2000 Sb.). Členy této komise tak byly osoby vybrané jednotlivými kandidujícími stranami a koalicemi. Složení Státní volební komise podle platné úpravy (§8 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., v platném znění, ve spojení s §7 zákona č. 130/2000 Sb.) je však naprosto odlišné: kromě předsedy (§7 odst. 2), ji tvoří zaměstnanci vyjmenovaných ústředních správních úřadů a Kanceláře prezidenta republiky jmenovaní vládou na základě návrhů příslušných vedoucích správních úřadů, resp. Kanceláře prezidenta republiky (§7 odst. 3). Lze tedy konstatovat, že způsob ustavení i složení Ústřední volební komise a Státní volební komise je zcela jiný.
Druhým problémem se jeví zákony vymezená působnost a pravomoc Ústřední volební komise a Státní volební komise (nutně navazující na odlišný způsob utváření a tedy i složení), zejména ve vztahu k zajištění bezproblémového (řádného) průběhu voleb, resp. z hlediska možnosti zabezpečit event. ochranu proti nezákonným postupům volebních orgánů, např. proti rozhodnutím místní volební komise o registraci kandidátní listiny. To souvisí se skutečností, že zároveň s novelou zákona o volbách do Parlamentu (zákon č. 204/2000 Sb.), resp. v rámci této novely, došlo také k úpravě občanského soudního řádu v oblasti soudního přezkumu na úseku voleb. Tato novela občanského soudního řádu ovšem přirozeně počítala s novou, resp. odlišnou, úpravou voleb do zastupitelstev obcí, původně navrženou v novele zákona o volbách do zastupitelstev obcí, která nicméně prozatím nebyla schválena (naposledy návrh postoupený Senátem Poslanecká sněmovna odmítla dne 3. dubna 2001). Dochází tak k situaci, kdy úprava některých přezkumných mechanismů v zákoně č. 152/1994 Sb. nenavazuje na (novou) úpravu v novelizovaném občanském soudním řádu.
Podle §57 odst. 5 zákona č. 152/1994 Sb. plní za situace, kdy nejsou zřizovány okresní volební komise a městské volební komise (což je daný případ) jejich úkoly Ústřední volební komise. Znamená to, že také rozhoduje o stížnostech na postup místních volebních komisí
(§17 písm. b)) i o stížnostech na postup místních volebních komisí v územně členěných statutárních městech (§19 písm. c)). Na to navazovala i dříve platná úprava v o. s. ř. Novela občanského soudního řádu, provedená zákonem č. 204/2000 Sb., která nabyla účinnosti 1. srpna 2000, však soudní přezkum ve věcech volebních značně zmodifikovala, neboť již navázala jak na nově tímto zákonem přijatou úpravu voleb do Parlamentu České republiky, tak i na pouhý návrh zákona o novelizaci zákona č. 152/1994 Sb. Tak se především stalo, že např. soud již není oprávněn přezkoumávat konečné rozhodnutí volební komise (v daném případě Ústřední volební komise, resp. hypoteticky Státní volební komise) ve věcech odmítnutí kandidátní listiny či škrtnutí na kandidátní listině (dřívější znění §200k), ale přezkoumává rozhodnutí tzv. registračního úřadu (pověřený obecní úřad nebo obecní úřad alespoň se dvěma odbory) o odmítnutí kandidátní listiny, škrtnutí kandidáta na kandidátní listině, návrhu na zrušení registrace kandidátní listiny, čemuž odpovídá i vymezení účastníků řízení aj. (platné znění §200k).
Ústavní soud dospěl k závěru, že platná úprava voleb do zastupitelstev v obcích - a to nejen z pohledu zákona č. 152/1994 Sb., ale v návaznosti na platná ustanovení o. s. ř., jak vyloženo, vykazuje značné rozpory, pro které není aplikovatelná (obecný soud nemá pravomoc soudního přezkumu v některých relevantních otázkách týkajících se voleb), a proto nelze uspořádat řádné konání voleb, při kterém by byla adekvátně zajištěna ochrana svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny základních práv a svobod). Vyhovění návrhu by tedy zároveň znamenalo porušení jiného ústavně garantovaného práva.
Z obecnějšího pohledu pak není možné opominout, že i pro obecné soudy, jako orgány garantující ochranu práv platí - stejně jako pro jiné státní orgány - jedna ze stěžejních zásad právního státu upravená v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Obecný soud jako nositel státní moci může tedy vést pouze takové řízení s konkrétně zákonem vymezenými účastníky řízení a vydat pouze takový akt, k jehož vydání ho opravňuje zákon. U státních orgánů se nemůže uplatnit pravidlo platné pro soukromé osoby, že každý může činit, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). I když lze připustit, že při snaze o ústavně konformní výklad a aplikaci platných ustanovení zákona lze zcela výjimečně postupovat i praeter legem či dokonce contra legem (srov. např. separátní vota k nálezu publ. pod č. 5, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7), v daném případě to Ústavní soud nepovažuje za možné. Nejedná se totiž o jeden konkrétní případ, ale event. o více návrhů na přezkoumání konečného rozhodnutí volební komise obecným soudem, tedy návrhů, aby soud rozhodoval o něčem, k čemu není oprávněn. Mohlo by jich být - s přihlédnutím k poznámce navrhovatele, že obdobná situace jako v Pardubicích existuje i v řadě dalších obcí - více, což by celkově mohlo vést k narušení jednoho z vůdčích principů právního demokratického státu - principu právní jistoty (čl. 1 Ústavy ČR), který má prioritní postavení i ve vztahu k ústavním zárukám práva na samosprávu.
Senát Ústavního soudu po zhodnocení analýzy tohoto případu nabyl přesvědčení, že je třeba věc posuzovat ve vztahu k celé (platné) právní úpravě konání voleb do zastupitelstev obcí, resp. i při respektování dalších ústavně garantovaných práv. Dospěl proto k závěru, že nemůže být nezákonným zásahem státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu nečinnost ministra vnitra, tedy samotné jednání v rozporu s §57 odst. 2 zákona č. 152/1994 Sb., když adekvátní zákonná úprava souvisejících otázek (ustavení volebních orgánů a zajištění řádného průběhu voleb, včetně odpovídající soudní ochrany) chybí, resp. je sporná, a proto zákonný postup, kterým by nebyla ohrožena jiná ústavně garantovaná práva a vůdčí principy právního demokratického státu vůbec, není možné zajistit.
Problém v uvedeném směru neleží na straně ministra, resp. ministerstva, jako orgánu veřejné moci, ale především na Parlamentu České republiky jako zákonodárci, jako orgánu, který je z Ústavy ČR povinen přijmout aplikovatelnou úpravu, na základě které je možné realizovat jeden z aspektů práva na samosprávu, totiž provést volby do samosprávného zastupitelského orgánu. Bylo by proto spíše možné uvažovat o event. kvalifikovatelnosti nečinnosti Parlamentu České republiky jako zásahu zákonodárce do práva na samosprávu. Postup nabídnutý navrhovatelem, aby byl prostřednictvím vlády iniciován stav legislativní nouze (§99 zákona č. 90/1995 Sb.), je v daném případě problematický, neboť jde toliko o zprostředkování, které nemusí být účinné (navrhovatel se patrně domnívá, že vládě má návrh předložit ministr vnitra) a ostatně návrh zákona je již v Parlamentu České republiky projednáván.
Senát Ústavního soudu na základě výše uvedené argumentace neshledal, že by bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu ze strany ministra vnitra, resp. ministerstva vnitra, jako orgánu státu, nezákonným zásahem, jak bylo tvrzeno v návrhu ústavní stížnosti podle §72 odst. 2 zákona č. 18/2/1993 Sb., o Ústavním soudu, a dospěl k závěru, že návrh ústavní stížnosti je zjevně neopodstatněný. Senát Ústavního soudu proto mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení unesením podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, návrh ústavní stížnosti odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. června 2001 JUDr. Vladimír Paul
předseda I. senátu Ústavního soudu